瓊海市農村集體建設用地現狀及流轉模式

宋羽　黃益民

【摘 要】本文通過分析瓊海市農村集體建設用地的現狀、特點，提出存在的問題，進而梳理瓊海市農村集體建設用地流轉的五種主要模式，探討節約集約利用農村集體建設用地的方式。

【關鍵詞】農村集體建設用地；現狀；流轉模式

1 瓊海市農村集體建設用地現狀及特點

1.1 瓊海市農村集體建設用地利用狀況

瓊海市位于海南省的東北部，該市在農村集體建設用地結構上既具有海南省農村集體建設用地特點的共性方面，又有它獨特的一方面。通過GIS空間分析，可以看出瓊海市集體建設用地分布呈現出以下兩個規律（圖1）：

圖1 瓊海市農村集體建設用地分布圖

一方面，整體上西疏東密，西邊與萬寧市、屯昌縣、瓊中縣接壤的會山、石壁、萬泉等鄉鎮農村集體建設用地分布相對稀疏，中部和東部的鄉鎮分布相對密集；另一方面，四周疏、中間密，以中心鎮區向四周呈輻射狀分布，與外界行政區接壤地點農村集體建設用地分布相對稀疏，會山、石壁、萬泉、大路、長坡、譚門等鄉鎮與萬寧市、屯昌縣、瓊中縣、海口、文昌接壤部位的農村集體建設用地分布相對稀疏，而中南部的塔城、嘉積、龍江、中原、博鰲、陽江等鄉鎮農村集體建設用地分布相對密集，農村居民點分布受經濟及政治行政輻射影響明顯。

1.2 瓊海市農村集體建設用地特點

1.2.1 人均宅基地面積偏大，農村集體建設用地整治潛力巨大

2010年，瓊海市農村人均集體建設用地344.10m2，僅次于文昌市（598.16m2），在全省居第二位，遠遠超過《海南省集體建設用地管理辦法（試行）》規定人均175m2的宅基地審批標準，農村集體建設用地整治潛力巨大。

1.2.2 農村集體建設用地呈現出空間地域分布規律，也呈現二元經濟的特點

瓊海市集體建設用地分布呈現出整體上西疏東密，以中心鎮區向四周呈輻射狀分布，沿河流、交通線路、地形地貌分布的地域規律，與此同時，農村集體建設用地也存在著地方差異，東南部經濟發達地區民居建設質量較好，西南部山區民居建設自然氣息濃厚，建設質量相對較差。

1.2.3 農村居民點富含深厚的文化底蘊，具有旅游資源開發的獨特優勢

瓊海民居既有中原文化的痕跡，又具有南洋文化的特色。瓊海民居一般為磚木結構，木料選用黑鹽、母生等高級木料。僑鄉民居外觀則吸收了國外的建設元素，如浮雕、柱飾、拱券等。這些民居不僅具有物質價值，更具有文化價值和精神價值，為旅游資源的開發創造了條件。

2 瓊海市農村集體建設用地存在的問題

2.1 土地利用相對粗放

造成這一問題的原因有三個：首先，農村居民點建筑多為平房，獨門獨院，建筑容積率低，其特有的村防護林造成“樹環屋”的現象，出現了許多空閑地；其次，村民出于對自身條件改善的要求，放棄舊宅基地搬遷至道路交通條件和設施便利區域，導致很多村莊不同程度地出現了四周新、中間破、危房荒地有“空心”現象；再次，村民因結婚等原因已在居住村申請了獨立的建筑，后來繼承了他們父母或親屬生前居住的房屋，導致一戶多宅和房子閑置。

2.2 農村集體建設用地布局分布分散，缺乏合理規劃

首先，從瓊海市農村居民點分布形式來看，多采用受自然地理氣候和耕作結構影響的“滿天星”式分散空間分布格局，或是受河流、交通線路的條帶性分布，自然格局明顯，新農村、村鎮規劃相對滯后；其次，村莊內部的宅基地、空閑地、生活用地、家庭作坊用地等與農用地為主的其它用地相互混雜，非農建設用地不能集聚成片；第三，村莊內部不同年代、結構的建筑物相互交叉，建筑層次差別大，土地空間利用率低。

2.3 農村集體建設用地基礎設施不完善、公共服務設施不配套，人居環境較差

由于歷史以及投入不足的原因，農村的公共設施建設落后，基礎設施建設水平較低，功能混雜，一般都沒有上水、排水、垃圾處理等生活基本基礎設施以及公共活動場所；農村宅院中，生產用房與生活用房未能完全分割，人畜不分家，居民點內生活垃圾隨處棄置，對農民生活產生了不良的影響，一定程度上影響著農村的整體面貌。

2.4 “祖宗地”觀念使得農村集體建設用地整治有一定難度

瓊海市是海南省著名的僑鄉之一。祖籍瓊海的海外華僑、外籍華人和港澳臺同胞約有 55 萬人，而地緣觀念、血緣觀念比較強的老一代華僑把大多重視修繕祖屋，有較強的“祖宗地”的觀念，不少外出擇業致富的農民也紛紛效仿，使得區農村集體建設用地整治的 “建新不拆舊”的現象比較普遍，這也導致農村集體建設用地整治存在一定難度。

3 瓊海市農村集體建設用地流轉模式梳理

3.1 就地盤活、自主開發

自主開發模式要求建設項目符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，現狀為建設用地，依法取得的集體建設用地使用權，報請市人民政府批準后，可由集體經濟組織或村民自主開發經營，或者流轉用于收益穩定、有利于促進農民就業的經營性項目，但不得用于住宅建設。此類型項目用地適宜選在城市、鎮區的城鄉結合部及有特色旅游風情小集鎮，如：嘉積片區的鄉村精品酒店、度假村、農家旅館、陶藝坊、風情酒吧街等建設項目。

3.2 統一征收、轉權讓利

統一征收模式是針對打造“田園城市”而實施的道路、管線、公共設施、基礎設施行業以及國家重點建設的工礦能源項目建設用地，報請市或者省人民政府批準后，按照“統一征用、統一開發、統一出讓、統一規劃、統一管理”原則，通過征收等方式將需要流轉的集體土地統一轉為國有土地后再進入市場，獲得的土地收益大部分歸“農戶”所得，國家對轉讓土地的農民進行貨幣安置或住房安置，并解決農戶的社會保障問題。如博鰲海濱街改造東山街和文化街改造工程。（下轉第172頁）

（上接第168頁）3.3 內部調整、本地盤活

這一模式是針對建設項目不符合土地利用總體規劃，且現狀為非耕地的農用地，參照建設用地規模邊界調整程序，在規劃建設區規模面積不改變，農用地地類平衡的前提下，允許集體建設用地的位置與邊界在轄區范圍內合理調整置換，以盤活集體存量建設用地，優化土地空間布局，集約節約用地。內部調整、本地盤活一般不打破村界或者鎮界為，以貫徹落實瓊海市市委市政府“田園城市”“一鎮一特色、一鎮一風情、一鎮一產業”的戰略意圖。

3.4 空間置換、異地建設

此類模式是針對建設項目符合土地利用總體規劃，但是現狀為農用地，有特色、有著特別人文、歷史獨特資源優勢而又缺少農村集體建設用地的，可以采取空間置換或者通過安排新增集體建設用地計劃指標進行農轉用，保持集體土地所有權性質不變的方式提供集體建設用地。該類型建設項目主要有：潭門片區趕海人家項目，龍壽洋片區的九月九廣場、示范區、垂釣園、龍莊湖水生植物園等。

3.5 自發流轉、自主經營

建設項目符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，現狀為建設用地，依法取得的集體建設用地使用權，報請市人民政府批準后，可由村民或者集體經濟組織自發流轉，推行“股份制”模式，通過“公司+農戶”或者“合作社+農戶”的模式，采取集體合作，利益共享的方式，農民可以通過多種途徑增加收入，拓寬了農民的增收渠道和加快增收速度。這類項目適合中小企業對集體建設用地規模需求不是很大，但產品有潛在價值或者較大市場的生產建設項目。

4 小結

瓊海市通過農村集體建設用地的流轉，不僅帶來了經濟效益，而且把全市的空閑地、廢棄地、村防護林利用起來，有效的滿足新增農村集體建設用地的需求；政府充分利用存量農村集體建設用地，對適宜復墾成耕地的復墾成耕地，騰出或通過新增農村建設用地指標，對城、鎮、村進行就地提升和改造，增強承載能力，加速城鄉一體化進程，同時帶動相關工業、商業、旅游業等相關產業，有效轉移和消化農村剩余勞動力，實現就地城鎮化，提高城鎮化水平。

【參考文獻】

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[責任編輯：薛俊歌]