地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況及化解對(duì)策——以日照市為例

楊　青　孔　蘩

(中國(guó)人民銀行日照市中心支行，山東　日照　276826；

河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇　南京　210098)

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況及化解對(duì)策——以日照市為例

楊青孔蘩

(中國(guó)人民銀行日照市中心支行，山東日照276826；

河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇南京210098)

摘要：2013年以來(lái)，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)備受各界關(guān)注。本文基于日照市政府性債務(wù)現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行期地方財(cái)力銳減，償債壓力加大，多層面分析了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)或影響，充分運(yùn)用國(guó)家出臺(tái)的包括債務(wù)置換等化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)措施，提出了推動(dòng)融資渠道多元化，逐步化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府性債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)；對(duì)策建議

2014年至今，隨著經(jīng)濟(jì)增速下行壓力不斷加大，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，土地財(cái)政收入驟降，地方政府收支矛盾進(jìn)一步加劇，部分區(qū)縣償債壓力巨大。為了解決沉重的地方政府性債務(wù)問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了包括債務(wù)置換等重大舉措，但解決地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解對(duì)策，需要實(shí)施分類指導(dǎo)管理，推廣運(yùn)用PPP(公私合作)模式，推動(dòng)融資渠道多元化，構(gòu)建地方政府性債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。

一、地方政府性債務(wù)狀況

截止2014年底，審計(jì)署甄別日照市轄內(nèi)地方政府性債務(wù)規(guī)模為223億，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)194億，占86.9%，具有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)13億元，占5.8%，承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)16億元，占7.2%；從債務(wù)主體構(gòu)成看，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，市級(jí)54億元，占24.2%，縣級(jí)169億元，占75.8%，主要是市縣政府承擔(dān)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；從債務(wù)結(jié)構(gòu)看，一是地方政府債券、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、政府融資平臺(tái)公司及政府部門和機(jī)構(gòu)銀行貸款，占比47.3%，二是地方政府部門拖欠城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)等部門的企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目施工款，占比31.1%，三是企業(yè)債券，占比7.6%；從債務(wù)用途看，地方政府舉債主要用于市政建設(shè)、保障性住房、公路建設(shè)等公益性項(xiàng)目，政府在這三項(xiàng)開(kāi)支負(fù)有債務(wù)122.06億，占比64.9%。

由于城市建設(shè)快速發(fā)展，日照市地方政府性債務(wù)多為2013年左右發(fā)行的存量債務(wù)。2015年至2018年，償債比例分別為22.7%、19.8%、15.1%及36.1%。從地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控指標(biāo)看，日照市政府債務(wù)率為76.4%，償債率為16.8%，逾期債務(wù)率為4.9%，分別低于全省8.6個(gè)、3.2個(gè)、2.2個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其控制標(biāo)準(zhǔn)參考值，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但局部存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患，表現(xiàn)在部分區(qū)縣出現(xiàn)償債困難，債務(wù)率最高的達(dá)411.76%，本級(jí)財(cái)政收入已無(wú)法償還到期債務(wù)本息。

二、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

(一)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩?fù)侠圬?cái)政收入下滑，地方政府償債能力弱化。

2015年以來(lái)，日照市經(jīng)濟(jì)減速下行的壓力很大。全市上半年GDP增長(zhǎng)6.5%，居全省第11位，同比減3.5個(gè)百分點(diǎn)，增速首次低于全國(guó)全省平均水平。經(jīng)濟(jì)減速必然影響地方政府的財(cái)政收入，進(jìn)而影響其償債能力。上半年，全市公共財(cái)政預(yù)算收入同比增長(zhǎng)5.1%，低于全省4個(gè)百分點(diǎn)，同比回落16.4個(gè)百分點(diǎn)。

(二)政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴度較高。

截至2014年底，日照市政府性債務(wù)承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額96.03億元，占市縣(區(qū))兩級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額194億元的49.5%，占比近五成。中國(guó)指數(shù)研究院房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)對(duì)100個(gè)城市新建住宅的全樣本調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，日照市房?jī)r(jià)自2014年5月，連續(xù)15個(gè)月呈現(xiàn)下跌，跌幅14.7%。2015年上半年，日照市土地出讓收入23.72億元，同比下降36.8%。全市商品房銷售額、商品房銷售面積增速分別下降22%、23.9%。由于房地產(chǎn)下行趨勢(shì)未改，土地出讓收入增速或繼續(xù)下降，“土地財(cái)政”極易引發(fā)償債風(fēng)險(xiǎn)。

(三)債務(wù)償還集中，存在期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

就日照市地方政府的負(fù)債期限結(jié)構(gòu)看，絕大多數(shù)負(fù)債為短期和中期，一般在5年以下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中37.3%來(lái)自銀行貸款，這些貸款中期限在三年以下的短期貸款居多。三年之內(nèi)(即2016年底之前)需要償還的貸款債務(wù)占到總債務(wù)的42.5%，而市政建設(shè)、公路建設(shè)等領(lǐng)域投資項(xiàng)目的投資回報(bào)期大多超過(guò)舉債資金的融資期限，債務(wù)負(fù)債方和資產(chǎn)方期限錯(cuò)配所形成的“短借長(zhǎng)投”，在經(jīng)濟(jì)下行期難以滿足償債要求，易導(dǎo)致流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。盡管國(guó)家出臺(tái)地方債新政明確債券置換，但置換比例為53.27%，且僅限于2013年6月審計(jì)署所核實(shí)的2015年到期債務(wù)，截止2015年7月底債務(wù)置換到位資金69322億元，對(duì)于之后的新增債務(wù)未能甄別納入置換，債務(wù)償還期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)仍然嚴(yán)重。

(四)融資主體相互關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的交叉風(fēng)險(xiǎn)。

截止2014年底，日照政府負(fù)有償還責(zé)任的資金來(lái)源中銀行貸款83.07億元，幾乎占政府全部負(fù)債的一半。由于城市投資公司等地方政府融資平臺(tái)融資狀況不透明，地方政府與金融機(jī)構(gòu)信息不對(duì)稱，政府通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)從多家銀行獲得信貸資金，多頭舉債或是統(tǒng)借統(tǒng)還。商業(yè)銀行對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)的資本金、信貸資金的運(yùn)用、資產(chǎn)負(fù)債狀況和償還能力難掌握，難以有效監(jiān)控。如日照國(guó)際海洋城、嵐山區(qū)、日照經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)融資平臺(tái)分別從農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款11.2億、14億、3億元。

(四)部分區(qū)縣償債壓力較大，還債陷入困境。

以日照國(guó)際海洋城為例，該區(qū)于2012年設(shè)立，其用于新農(nóng)村建設(shè)中長(zhǎng)期貸款資金8.7億元，全為增量債務(wù)，債務(wù)規(guī)模為2014年本級(jí)財(cái)政收入的8.29倍。農(nóng)發(fā)行先后向城投公司放貸11.2億用于工程、道路及園區(qū)建設(shè)，2015-2017年起進(jìn)入還貸高峰，按照協(xié)議本金三年還清，而該區(qū)2014年財(cái)政收入僅1.05億，加之其他地方債項(xiàng)目，地方財(cái)政入不敷出，還貸壓力巨大，債務(wù)償還出現(xiàn)困難。

(五)地方性債務(wù)公開(kāi)程度較低。

一方面，債務(wù)公開(kāi)還未成為剛性的要求，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)出于很多實(shí)際的考慮，在甄別和清理過(guò)程中隱匿了一定數(shù)額的債務(wù)；另一方面，上下級(jí)政府之間存在著信息不對(duì)稱，市區(qū)(縣)政府盡管擁有較大的債務(wù)規(guī)模，但其真實(shí)規(guī)模的數(shù)字和結(jié)構(gòu)外界并不所知。

三、對(duì)策建議

(一)分類管理，實(shí)行新老劃斷。對(duì)地方政府新增發(fā)債務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》規(guī)定，建立以地方政府債券為主體的地方政府融資體系。對(duì)地方政府存量債務(wù)給予合理負(fù)擔(dān)的過(guò)渡期。同時(shí)，在過(guò)渡期內(nèi)加快推進(jìn)存量債務(wù)甄別和債務(wù)責(zé)任劃分，并在此基礎(chǔ)上對(duì)符合條件的地方政府性債務(wù)進(jìn)行分批債務(wù)置換，為地方政府贏得更多償債時(shí)間。

(二)推動(dòng)PPP，吸引社會(huì)資本。地方政府要轉(zhuǎn)變理念，強(qiáng)化契約意識(shí)，推動(dòng)建立有公信力的地方政府信用評(píng)價(jià)體系，切實(shí)保障社會(huì)資本的合法權(quán)益，建立起“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，全程合作”的利益共同體，使其成為穩(wěn)增長(zhǎng)的重要資金來(lái)源，有效緩解地方政府性債務(wù)壓力。

(三)構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等的稅收框架。目前，占地方稅收主體地位的增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等都屬于共享稅范疇，且大部分入繳中央庫(kù)。建議對(duì)事權(quán)、財(cái)權(quán)進(jìn)行科學(xué)界定，實(shí)現(xiàn)財(cái)政供給與財(cái)政責(zé)任劃分，充實(shí)地方稅收體系，確保中央與地方政府的相對(duì)平衡與匹配。

(四)構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)下行期地方政府的償債壓力不斷上升，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的集聚和集中，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警勢(shì)在必行。建議設(shè)計(jì)一套評(píng)估政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的指標(biāo)體系，科學(xué)衡量地方債務(wù)的規(guī)模大小和風(fēng)險(xiǎn)高低，及時(shí)發(fā)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，把握債務(wù)安全區(qū)間。同時(shí)，建立債務(wù)違約處理機(jī)制預(yù)案，切實(shí)防范化解風(fēng)險(xiǎn)。

(五)增強(qiáng)地方政府償債能力。一是合理開(kāi)發(fā)和使用土地，增加土地出讓收益，規(guī)范土地出讓行為。二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的同時(shí)有效盤活財(cái)政存量資金。三是建立地方主體稅種，增加地方政府收入來(lái)源，提高地方財(cái)政收入質(zhì)量。四是加快推進(jìn)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)平臺(tái)公司運(yùn)用市場(chǎng)化手段和新型融資工具融資發(fā)展。