提升服務貿(mào)易外匯監(jiān)管有效性的思考

田耘

摘要：2013年9月1日起，實施服務貿(mào)易外匯管理政策改革，工作重點由事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟊O(jiān)測核查，如何建立服務貿(mào)易外匯監(jiān)管體系，提升監(jiān)管手段，是目前亟待解決的主要問題。解決方案：構(gòu)建經(jīng)常項目主體監(jiān)管機制，完善服務貿(mào)易交易主體分類管理規(guī)定，加強對銀行的監(jiān)督指導，積極促進外匯管理人員轉(zhuǎn)型，完善服務貿(mào)易聯(lián)合監(jiān)管機制等。

關(guān)鍵詞：服務貿(mào)易；外匯監(jiān)管；思考

中圖分類號：F831.7 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）12-0019-01

隨著服務貿(mào)易外匯管理改革政策實施，服務貿(mào)易外匯管理步入了一個以簡政放權(quán)、簡化單證審的全新階段，事前、逐筆管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟆⒕C合的監(jiān)管模式。服務貿(mào)易新政策的實施進一步便利了企業(yè)服務貿(mào)易項下外匯收支，節(jié)約了企業(yè)的業(yè)務辦理成本，極大提高了貿(mào)易便利化水平。新形勢下，如何提升服務貿(mào)易外匯監(jiān)管有效性成為我們迫切需要解決的難題。

一、國際服務貿(mào)易監(jiān)管經(jīng)驗與我國服務貿(mào)易監(jiān)管比較

美國、日本等國家地區(qū)服務貿(mào)易起步較早，這些國家根據(jù)自身發(fā)展狀況，在服務貿(mào)易管理中側(cè)重點不同，分為核心管理型、分工協(xié)調(diào)型、服務促進型三類。主要特點為各政府部門分工協(xié)調(diào)或引入中介機構(gòu)，借助中介機構(gòu)資源優(yōu)勢，開展服務貿(mào)易管理，政府部門監(jiān)管壓力較輕。我國服務貿(mào)易監(jiān)管部門涉及商務、稅務、外匯等多個部門，各自擁有獨立的監(jiān)管體系。以外匯監(jiān)管為例，服務貿(mào)易外匯管理模式以監(jiān)測、分析為主的事后管理，利用監(jiān)測系統(tǒng)對交易主體外匯收支進行有重點的監(jiān)管，缺少相應的協(xié)調(diào)機制，監(jiān)管效果相對弱化。

二、我國服務貿(mào)易外匯管理改革亮點

（一）與貨物貿(mào)易外匯管理改革相匹配，構(gòu)建了統(tǒng)一完整的經(jīng)常項目管理體系

服務貿(mào)易外匯管理改革廢止了52項政策法規(guī)，將其梳理整合，形成了一個指引和一個操作細則，構(gòu)建了服務貿(mào)易以真實性管理為原則，向事后管理、非現(xiàn)場監(jiān)測、主體監(jiān)管等管理轉(zhuǎn)變，使服務貿(mào)易外匯管理法規(guī)體系更加完善、定位更加準確、操作更加清晰，與貨物貿(mào)易外匯管理改革相匹配，形成統(tǒng)一、完整的經(jīng)常項目外匯管理體系。

（二）銀行工作效率大幅提高，真實性審核責任加強

一是銀行單筆業(yè)務辦理時間縮短。此次改革廢止了多個文件，為金融機構(gòu)辦理業(yè)務提供了更加清晰、簡明的依據(jù)，服務貿(mào)易外匯業(yè)務辦理流程簡化，單筆業(yè)務所需時間縮短為原來的30%左右。二是銀行業(yè)務真實性審核責任強化。改革對銀行的職責提出了更高要求，促使銀行完善內(nèi)控制度、優(yōu)化管理流程，各銀行風險責任意識明顯加強。

（三）企業(yè)便利化程度大幅提高，業(yè)務辦理成本降低

改革實施后，企業(yè)絕大部分服務貿(mào)易外匯業(yè)務可直接到銀行辦理，改革前須提交的單證被取消或簡化，便利化程度大幅提高。此外，需進行稅務備案的交易金額下限由3萬美元提高至5萬美元，減少了企業(yè)往返稅務部門、外匯局之間的次數(shù)，為企業(yè)節(jié)約大量時間、人力及財務成本。

（四）外匯局柜臺壓力減輕，監(jiān)管方式逐步轉(zhuǎn)變

改革后，外匯局對服務貿(mào)易的管理從事前核準轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟊O(jiān)管，柜臺業(yè)務工作量明顯減少，加強對服務貿(mào)易外匯資金流入、流出的雙向監(jiān)測，建立由宏觀分析、中觀監(jiān)測、微觀核查緊密結(jié)合的非現(xiàn)場監(jiān)管體系，提高對風險研判和防范能力。

三、影響服務貿(mào)易監(jiān)管有效性的因素

（一）部分法規(guī)條款模糊不清，易產(chǎn)生管理漏洞

一是對“故意分拆”認定標準不明確。新法規(guī)規(guī)定，境內(nèi)機構(gòu)和境內(nèi)個人不得以分拆等方式逃避外匯監(jiān)管，但未對分拆的頻率和金額進行明確界定。二是對哪些屬于限制類技術(shù)進出口未明確規(guī)定。新法規(guī)規(guī)定，限制類技術(shù)進出口，境內(nèi)機構(gòu)和境內(nèi)個人需提供商務部門頒發(fā)的《技術(shù)進出口許可證》，但未對哪些技術(shù)屬于限制類加以明確。

（二）銀行代位監(jiān)管不到位，易削弱監(jiān)管有效性

現(xiàn)有監(jiān)管模式下，銀行既對交易單證真實性及其與外匯收支的一致性進行合理審查，又負責直接辦理外匯收支業(yè)務，具備政策監(jiān)管者與市場經(jīng)營者的雙重身份，當兩者存在沖突時，可能存在銀行為追逐市場利益而忽視監(jiān)管職責的潛在風險，在業(yè)務量大的情況下，為節(jié)省時間，單證審核力度有所減弱，有可能未對單證的真實性進行認真審核。

（三）人員短期轉(zhuǎn)型難，制約了監(jiān)管水平

改革后，管理方式轉(zhuǎn)向非現(xiàn)場監(jiān)管模式，監(jiān)管難度大增。部分資本、貿(mào)易等資金可能借服務貿(mào)易之名跨境流動，沖擊境內(nèi)金融安全，這對外匯監(jiān)管人員的統(tǒng)計分析能力、對銀行業(yè)務了解程度和對異常資金流動的敏感性提出了更高要求。目前，基層外匯工作人員兼崗現(xiàn)象普遍，人員轉(zhuǎn)型、職能轉(zhuǎn)變較難落實，基層外匯管理人員由單一操作型人員轉(zhuǎn)型為綜合素質(zhì)較高的監(jiān)管人才尚需長期歷練。

（四）分類管理規(guī)定不夠完善，難以對異常交易主體產(chǎn)生約束力

當前政策雖然明確了對服務貿(mào)易“異常企業(yè)”的核定標準，但其僅要求“加大對其監(jiān)測力度”，缺乏差異管理措施，對其沒有任何約束力，即使被列為“異常企業(yè)”在銀行辦理服務貿(mào)易外匯收支也不會受到任何限制。

四、政策建議

（一）構(gòu)建經(jīng)常項目主體監(jiān)管機制

整合貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易管理資源，通過拓寬非現(xiàn)場監(jiān)測渠道，構(gòu)建經(jīng)常項目一體化監(jiān)管機制，全面實現(xiàn)主體監(jiān)管。隨著資本項目簡政放權(quán)措施的不斷推進，主體監(jiān)管機制可進一步擴展至投資、外債項下有關(guān)企業(yè)，形成資本項目、經(jīng)常項目統(tǒng)一監(jiān)管，最終通過頂層設計，形成包括商務、稅務、海關(guān)、外匯等各行政監(jiān)管部門監(jiān)管信息在內(nèi)的統(tǒng)一負面清單，構(gòu)成大一統(tǒng)監(jiān)管機制。

（二）完善服務貿(mào)易交易主體分類管理規(guī)定

參照貨物貿(mào)易主體分類管理模式，將服務貿(mào)易交易主體也分成A、B、C三類，實行差異化管理。業(yè)務合規(guī)的A類主體可充分享受改革后便利化的管理措施，存在收支異常且無合理解釋的可列為B類主體，實施較為嚴格的管理措施，要求辦理業(yè)務時提交更加全面的證明材料；對于拒不接受外匯局現(xiàn)場核查或存在嚴重外匯違規(guī)行為的可列為C類主體，對其超過一定金額的服務貿(mào)易外匯收支實行事前逐筆審批管理。此外，還應改進服務貿(mào)易外匯監(jiān)管系統(tǒng)功能，實現(xiàn)外匯局與銀行之間的信息交互，使分類管理措施能夠及時傳達到業(yè)務辦理一線。

（三）加強對銀行的監(jiān)督指導

牢牢抓住金融機構(gòu)這個監(jiān)管對象，管住一家銀行就等于管住千萬家企業(yè)。引導銀行改進前臺操作、內(nèi)部控制等方面的管理，可要求各銀行在內(nèi)控制度中對各項服務貿(mào)易業(yè)務的審核原則、審核材料和要素、授權(quán)范圍以及注意事項適當予以區(qū)分和明確，并落實具體崗位人員真實性審核責任，防范潛在風險。運用“三個到位”即“內(nèi)控到位、流程到位、獎懲到位”推動崗位人員加大單證審核力度。

（四）積極促進外匯管理人員轉(zhuǎn)型

改革后，外匯局對企業(yè)的直接監(jiān)管減弱，從提高監(jiān)管效率的角度看，可通過案例分析、內(nèi)部講座、以會代訓等多種方式，在數(shù)據(jù)分析、形勢研判、核查重點確定等方面開展有針對性的討論，以提升外匯管理人員對宏觀形勢的綜合判斷能力、從而對各種業(yè)務模式的認知水平以及對異常交易的敏感度，全面提升非現(xiàn)場監(jiān)測水平，以促進人員轉(zhuǎn)型推動實現(xiàn)管理轉(zhuǎn)型。

（五）完善服務貿(mào)易聯(lián)合監(jiān)管機制，加強政策威懾力

要做好服務貿(mào)易外匯管理工作，在系統(tǒng)內(nèi)需加強與貨物貿(mào)易、外匯檢查、跨境人民幣業(yè)務等部門的密切配合，聯(lián)動監(jiān)管；在系統(tǒng)外，需加強與稅務等部門的溝通協(xié)調(diào)，確保政策執(zhí)行順暢。對企業(yè)嘗試采取多部門聯(lián)合培訓方式，增強政策約束力，同時也為企業(yè)反饋問題提供一個渠道，減少因操作不便利造成的違規(guī)行為。

參考文獻：

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[責任編輯：高 瑞]