湘西州地方飲用水源現狀與法律保護的完善 *1

湘西州地方飲用水源現狀與法律保護的完善*1

*基金項目：吉首大學校級科研項目資助《湘西州地方飲用水源保護法律制度研究》(14JDX006)。

陳北恩肖愛

吉首大學，湖南吉首416000

摘要：飲用水源作為一類用途最為重要，與人們生活緊密相關的水資源，已成為當前備受關注的焦點。近年來，湘西自治州(以下簡稱湘西州)隨著工礦業的迅速發展和城市化進程的加快，飲用水源污染已相當嚴重，嚴重威脅著人民群眾的飲水安全和身體健康。本文在實際調查湘西州飲用水資源現狀的情形下，結合本地區的地方特色和飲用水源保護的相關法律文件，同時跟進國家水環境立法和政策指導，分析湘西州飲用水源法律保護中存在的問題并提出完善意見。

關鍵詞：飲用水源；現狀；法律保護

中圖分類號：D922.66

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0032-03

作者簡介：陳北恩(1996-)，男，湖南岳陽人，吉首大學本科生，研究方向：法學；肖愛，男，吉首大學法學與公共管理學院副教授，研究方向：環境法學。

一、湘西州飲用水源現狀

湘西州(109°10′-110°22.5′E，27°44.5′-29°38′N)位于湖南省西部，年均降水量在1295-1450mm.州內有52個地表水功能區劃水域，其中源頭區水域1個，漁業用水區水域14個，工業用水區水域6個，景觀娛樂用水區水域6個.25個飲用水源保護區[1]包括12個一級保護區和13個二級保護區。筆者通過分析湘西州有關飲用水源的資料同時結合對吉首市幾個飲用水源地的實地調查發現，湘西州飲用水源存在以下問題。

(一)先天性水質不良

巖溶地下水資源豐富是導致湘西州飲用水先天水質不良的重要原因。盡管地下水總量豐富，約為27.37億立方米，占年總水資源量的20.6%。但同時湘西州礦產儲量豐富，其錳礦、鉛鋅礦資源儲量在全國名列前茅，釩礦資源更是有“釩海”美譽。而地表水與地下水相互轉化導致很多區域地下水和地表水氟、砷含量及其它重金屬超標，從而不能直接飲用。如保靖縣野竹坪鎮，龍山縣洛塔鄉，永順縣萬民鄉等鄉鎮，受海拔高度以及地形地貌、地層巖性的影響，飲用水源均為煤層逸出泉，水質中含氟、硫量極高。龍山紅巖溪河水中鋅含量高，鳳凰縣茨巖鄉官寨村鉛含量超標，花坦縣部分鄉鎮地表水中錳含量高。[2]

(二)缺水嚴重

湘西州境內水資源總體豐富，全州共有河流一千余條，流域總面積共約16000平方公里，域內平均年徑流量達到132億立方米。但水資源豐富的同時，群眾生活缺水現狀也尤為嚴重。大致表現在以下幾方面?區域性缺水明顯。湘西州大部分地區山高坡陡，植被覆蓋率低，從而土壤含水不足，加上地下水埋藏深，水利工程少等原因共同導致州內部分縣鎮缺水格外嚴重。干旱現象嚴重。由于特殊的天氣系統和地質地貌特征所導致州內每年都有干旱發生，湘西民間向有“十年九旱，一年一小旱，三年一大旱”的說法。蓄水能力不足。據湘西水利局數據顯示，目前全州水利工程蓄引提總水量22.71億m3，其中有效水僅16.5億m3。

(三)飲用水源污染嚴重

飲用水污染嚴重極大制約了飲用水源保護。造成水體污染的原因是多方面的，根據筆者的調查分析，總結為以下幾個方面：①工業廢水：湘西州工礦企業年廢水排放量達幾百萬t，造成相當大的水域污染。且隨著工礦業規模的擴大，污染區域也不斷擴張。工業廢渣、廢水向河流的排放，致使全州清潔水域迅速減少，很多水域喪失飲用功能。②農業污水：湘西州由于其特定的丘陵地形，可用耕地面積少，再加上水土流失嚴重使農業生產大打折扣。為補充土壤肥力、消滅蟲害，各式各樣的化肥及農藥被廣泛使用在湘西州的農田中。農藥的使用不僅使農作物遭至了更為嚴重和怪異的蟲患，還破壞了自治州農村的生態食物鏈，污染了河流，對人類的生活環境形成威脅.湘西吉信地區甚至可以看到黑油油的溪流穿鎮而過。[3]③生活污水：土家有一句民諺，“東邊無水不建宅，建宅無祿更濟貧”。在獨特的地區文化的影響下，湘西出現了大量水上小鎮，吊腳樓等依水而建的建筑。這濱水而居，臨水而筑的村鎮形式給水域帶來的污染也不容忽視。據統計顯示，湘西自治州每年排放的生活廢水和工業生產廢水約5846萬t，年均產生垃圾397萬t，隨著群眾生活水平的改善，制造的生活污水和生活垃圾更是有增無減。致使臨近水域不僅不能飲用更是變臭發黑，大大增加了治理成本。④其他污染：湘西是個著名的旅游城市，由水開發而來的旅游景點更是吸引了眾多游客。但是旅游開發帶來的環境成本也日漸顯露。沿江店鋪廢水排放的大量增加與游客的不文明行為使大部分旅游景點的沿江水域僅剩余商業價值。

二、湘西州飲用水源法律保護中存在的問題

飲用水源形勢嚴峻的重要原因是因為缺少強有力的法律保障。湘西州是全國30個具有民族區域立法權的民族自治州之一，先后頒布了19個自治條例和單行條例。其中關于湘西州飲用水源保護僅在2000年實施的《湘西土家族苗族自治州吉首市城區飲用水水源保護條例》和2005年修改的《湘西土家族苗族自治州環境保護條例》有所規定。對比分析湘西州有關飲用水保護的兩個單行條例，結合現實中行政執法問題，可以發現湘西州飲用水源法律保護存在如下問題。

(一)法律跟進不及時

對于飲用水源保護，湘西州現行所依據的單行條例至今已十年有余。這十年恰逢中國經濟發展的高峰期，中國社會發生了翻天覆地的變化，而這些變化已非十年前的立法者所能預見。十年前未受關注的問題成為了制約當前飲用水源保護的關鍵所在。如環境公共監測制度，公眾參與制度等。近幾年有關水資源保護的法律都順應社會發展作出了相應的修改。最明顯的莫過于2014年最新修訂實施的《環境保護法》，其中增加了環境公共監測制度等重要制度(第十七條，十八條)，同時真正設立了信息公開和公眾參與(第五十三條，五十四條)。這些改變將給今后的環境保護指出了新的方向，從而極大改善環境狀況。而湘西州現行有效的兩個單行條例制定依據的上位法對這些重要制度均未體現，往往都是從原則上規定了飲用水源保護，其內容抽象宏觀，難以在實際問題中起到作用。這些上位法立法年代較早，己經嚴重滯后于現實且當時依據的上位法因為新法出現而喪失效力。

(二)立法理念的落后

《湘西土家族苗族自治州吉首市城區飲用水水源保護條例》所依據的1996年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》，當時的立法理念在法律構建上存在著經濟發展優先，環境保護讓路于經濟發展的觀念。從而使湘西州飲用水保護目的性不強，強制性不夠，效果不明顯。在湘西州飲用水源保護現行有效的法律規范中，立法理念落后的另一個方面在于重城市輕農村。《湘西土家族苗族自治州吉首市城區飲用水水源保護條例》存在極大的局限性，只對吉首市城區的飲用水源保護作出規定，而忽視了占人口絕大多數的農村地區。2005年修改的《湘西土家族苗族自治州環境保護條例》對水資源保護有所涉及的僅少數幾條，其中第十二條第二款對污水排放的規定僅限定在城鎮地區，而湘西州部分礦區確實在法律未曾規定的農村地區，這極大增加了農村飲水安全負擔，也制約了湘西州飲用水保護建設。不僅如此，在水質質檢標準上對農村也是區別對待。這些立法上的不公平恰恰體現了飲用水源保護在立法理念上的落后。

(三)行政執法不嚴

飲用水源行政執法體制根據飲用水源管理立法、地方管理習慣、社會文化等因素的不同，目前大體有以下四種形式：第一種是以單一部門或某幾個部門作為主導管理機關，其他部門協同配合的形式；第二種是由幾個飲用水水源保護區有關管理部門參與，以聯席會議的形式；第三種是在城市飲用水水源保護區設立專管機構的形式；第四種是流域協同參與飲用水水源保護管理的方式。湘西州在飲用水源行政保護上采取的是環保部為主導，水利部，衛生部等部門協同配合的形式。這在《湘西土家族苗族自治州環境保護條例》第四條的規定和實際執法情況中均有體現。正是在這種多部門的參與下，州政府很難對全州飲用水源保護統一規劃。而按傳統的行政分工，往往會出現職責不明，互相干擾的情況。缺少完善的監管機制也是導致執法不嚴的重要原因。對于飲用水源保護，保護區禁泳，禁捕對行政機關來說是一大難題。究其原因，最為主要是《條例》中缺少完善的監管責任從而導致了執法不嚴的狀況，《條例》中詳細條例出違法者的責任，但對行政機關的責任卻一筆帶過，導致很多行政執法如同虛設。

(四)飲用水源保護法律制度不完善

飲用水源保護是一項系統的工程，它極大要求立法者在制定法律時面面俱到，如此才能在實踐意義上對飲用水源起到法律保護作用。我國對于飲用水源的法律保護，規定了飲用水源保護區制度、飲用水保護的生態補償制度、飲用水突發事件預警及應急制度、責任制度等，在新修訂的《環境保護法》中更是解決了一直以來信息公開制度，公眾參與制度缺失的問題。而仔細分析《湘西土家族苗族自治州吉首市城區飲用水水源保護條例》可以發現，條例對飲用水源保護法律制度規定極不完善。同時，飲用水源保護涉及水質，水量，生態等多個方面。而目前生效的法律法規都將重點放在水質方面，而對同樣重要的水量，生態等方面，在保護標準和保護措施上都沒有做出相應規定。法律法規已經制定的保護措施均偏重于飲用水源地的水體保護，對飲用水源地陸域保護不夠重視，缺乏對飲用水源地有重要影響的面源污染防治的重視。[4]

三、湘西州飲用水源法律保護的建議

(一)適時出臺《湘西土家族苗族自治州飲用水源保護條例》

目前，湘西州有關飲用水源保護的法律數量少，且不成體系，難以起到實際作用。并且湘西州并沒有一部相對獨立且完整的飲用水源保護法律。根據現時的經濟社會發展的現狀和飲用水源環境保護的現狀，原有的兩個條例已明顯落后。因此湘西州亟待跟進國家立法的步伐制定一部專門的飲用水源保護的單行條例。從而結合地方本土經濟特色和飲用水源保護現狀有針對的制定城鄉一體，同步治理的飲用水源保護體系。此外，《湘西土家族苗族自治州飲用水源保護條例》在立法理念上應與時俱進，將可持續發展觀和飲用水源保護優先原則作為立法的指導思想。只有如此，湘西州在飲用水源法律保護上才能突破時間和空間的兩重限制，從長遠角度和戰略高度，做好全州城鄉飲用水源法律制度保護的總體規劃和統籌設計。飲用水源的保護優先原則就是要求將飲用水源放在絕對優先的順序加以保護，這在《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》中有直接體現。確立飲用水源保護優先原則，將在根本上解決現時飲用水源行政執法中的問題，也為飲用水源可持續發展提供保障。

(二)健全飲用水源保護行政管理執法體制

健全行政執法體制，最為關鍵的就是發揮好地方人民政府的統一領導作用。地方人民政府應當對城鄉飲用水安全負責，同步落實好《湘西土家族苗族自治州環境保護條例》第三條的領導責任。地方政府必須在明確其各部門專業和職能優勢的基礎上，結合地區實際和行政管理現狀，高效合理的安排各部門工作。并且全方面落實管理責任，遵循權責一致原則從而建立行之有效的行政監管制度。在飲用水源保護行政執法中，原則上一事一部門，從而提高辦事效率。但有些事情多個部門對其有管理權限時，應分清主次關系、在其責任范圍內依法行事。在調動各相關部門的積極性，充分發揮各自優勢的同時也要注重加強各相關部門之間合作協調。從而促進形成信息共享、運轉高效的飲用水源保護行政管理執法體制。

(三)完善飲用水源保護法律制度

1.健全飲用水源保護區制度

健全飲用水源保護區制度是飲用水源保護中首當其沖的舉措。一是加強陸域保護，飲用水源地陸域保護一直是飲用水源地保護的薄弱環節。對此，一方面應劃分外圍防護區、周邊限制區等，另一方面在對水質，水量進行檢測的同時應注重陸域區域是否合格。并將其落實到飲用水源保護區的評價標準中去。二是加大基礎設施建設，防止不必要的生活污染。三是加大宣傳，在不同等級的保護區內，應設立明顯標志。同時對一些法律禁止行為，應當明文公布，以便于管理者的執行及管理相對人的遵守。四是厘清飲用水源保護區各部門的管理責任，對主導部門規定其相對于其他部門的管轄優先權，以保證在管轄沖突時優先履行保護職能，優先行使管理權。

2.建立信息公開制度和公眾參與制度

信息公開制度與公眾參與制度是兩個并行的法律制度，因為公眾參與的前提是公眾對所需信息享有知情權。在環境保護中引進這兩個制度這已經成為學者的共識。正是基于這種共識，公眾參與制度逐漸走進立法者的思考范圍中，但由于立法理念的滯后，這兩個制度在法律中只是捕風捉影的涉及并未真正設立。在環保學者的不懈努力下，在2014年最新修訂的《環境保護法》中，真正設立了具有實際意義的信息公開和公眾參與制度(第五十三條，五十四條)。這些改變將給今后的環境保護指出了新的方向，有望極大改善環境狀況。因此湘西州應緊跟立法步伐，在飲用水源保護法律保護中建立信息公開制度和公眾參與制度。

3.實行飲用水水源地環境監測制度

在實踐中，環境監控和檢測工作還沒有落到實處，對飲用水源的監測明顯不夠。在缺少監測的情況下環境問題也不斷顯露。大部分學者已意識到這一問題，呂忠梅教授在《環境新視野》一書中就主張對中國環境實行“全過程控制”，并指出這是中國環境污染現狀與未來發展目標的要求。這個理論無疑對環境保護具有時代性意義，但具體落實到飲用水源保護中來卻面臨成本巨大等客觀問題，尤其在湘西州等經濟落后地區難以實施。對此，湘西州在制度建設上可以參考《青海省飲川水水源保護條例》第三十三條所設立的飲用水水源地安全巡查制度。按照其規定，不僅明確了環保部門安全巡邏，及時制止污染行為的職責，同時要求環保部門定期公開環境監測信息。這一制度相比如全天候監測，能很好的平衡經濟制約與環境保護的沖突。從而可以有效的解決當前湘西州飲用水源保護區的設施建設不完善，管理措施難以落實等問題。

(四)加大普法宣傳，提高民眾意識

在諸多保護飲用水源的辦法中，加強人們的保護意識，提高自覺性是最根本、最長遠和最有效的方式。提高民眾保護飲用水源的意識，首先得讓民眾了解當前飲用水源面臨的嚴峻形勢，明白水污染的危害。政府部門應該加大宣傳，制定宣傳片和宣傳報等形式把飲用水源現狀，缺水情況及節水的意義進行宣傳報道。讓民眾時時都了解飲用水源保護的發展趨勢。當然要實現飲用水源的可持續發展只靠單純的道德教育來提高自覺性是遠遠不夠的，必須依靠法律的強制力來保障實施。所以政府同時也應當加強普法教育，讓民眾了解到水資源保護是有法可依且有法必依的，從而認識到環境保護的重要性、嚴峻性。通過自覺抵制環境違法行為，來提高自身環境違法意識。另外，健全法制是最根本的普法教育，因此州政府應與時俱進，及時修改現有法律的不足，逐步完善本州飲用水源保護的法律體系。從而提高人們對飲用水源的法律保護意識讓人們更加積極主動地投入到飲用水源保護的實際行動中去。

四、結論

飲用水源的有效保護不僅關系到湘西州人民群眾的生命健康，同時也制約著湘西州環境，經濟等方面的可持續發展。本文通過對湘西州飲用水源保護現狀的評價，筆者認為湘西州飲用水源的保護工作缺乏強有力的法律保障。在分析湘西州現行兩部有關飲用水源保護的單行條例的基礎上，對比國家相關法律及地方法規，同時結合本州實際情況提出適時出臺《湘西土家族苗族自治州飲用水源保護條例》等建議和措施，以求為湘西州飲用水源法律保護的建設上貢獻綿薄之力。

[參考文獻]

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[3]張彤.民族地區農業化肥污染的人類學探討——以湘西土家族苗族自治州鳳凰縣吉信鎮為例[J].中南民族大學學報：人文社會科學版，2010，30(5)：35-38.

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