英國義務教育公共財政投入模式研究

劉娜娜

摘 要：任何國家的農村義務教育政策必然是該國國家公共政策的組成部分，任何國家的農村義務教育財政體制也必然是該國國家財政體制的組成部分。研究英國農村義務教育的投入模式，首先要著眼于英國的教育財政體系研究，這對完善我國農村義務教育投入模式具有現實意義。

關鍵詞：英國義務教育；農村教育；公共投入模式

中圖分類號：G526.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）02-0160-02

英國行政體制的主要特征是“議會主權”。即在憲法下，議會立法權是無限的，但最終真正掌握權力的是英國政府，尤其是既作為議會多數黨領袖，又作為政府首腦的首相。相比而言，英國首相擁有的實權遠遠大于美國總統。英格蘭和威爾蘭實行兩級地方政府體制，設郡和區。英國中央政府監督、控制地方政府最主要和最有效的手段是立法和實行財政控制，同時，在法律和財政的權限內地方政府擁有一定的自主權。

一、英國教育財政的特點

1.英國大部分教育經費由地方教育當局負擔，中央對地方教育經費提供補助，英國教育經費由中央和地方共同負擔，但英國中央政府一般只直接負責高等教育的財政，基礎教育、成人教育及其他類型的教育經費主要由地方教育當局負擔，中央政府對地方教育當局給予補助。

2.教育財政立法包含在普通的教育法之中。由于所屬法系、立法傳統和習慣的差異，英國沒有制定像日本的《義務教育費國庫負擔法》或美國的《1984年撥款法》等專門的教育財政法，其有關教育財政的內容都包含在其他的教育法之中。教育財政作為教育立法內容的一部分，成為國家加強對教育改革與管理的手段。英國幾部有重大影響的教育法案，如初等教育法、巴爾福法、費舍法等都有這一特征。

3.不同類型的學校，經費來源不同。英國實施中等教育的學校有公立中學和獨立學校系統的“公學”，即私立學校；高等教育有大學、公立高等教育學校及私立大學。公立中學的經費主要來自地方教育當局，而私立中學的經費主要來自學費、私人捐款和其他資助。

二、英國義務教育財政體制演變過程

在基礎教育領域，1870年英國頒布初等教育法及一系列有關法案，提出普及初等教育，由于政府投入不足，致使普及初等教育難以落實。直到1891年，隨著中央補助金的不斷增加，才真正地實現了普及初等義務教育。1988年的教育改革法確立了“直接撥款學校”政策。根據規定，這類學校的辦學經費主要由教育科學大臣通過中央撥款的形式向學校直接提供，地方教育當局負責提供學校的基建、交通以及學生福利方面的費用。1991年，隨著直接撥款學校數目的不斷增長，英國政府對中小學教育體制進行了新的改革，通過了1993年教育（學校）法。通過設立“學校基金處”，取代原來教育部對學校的直接撥款。學校基金處由10—15名成員組成，由國務大臣任命，其中大部分來自教育以外的工商業界。義務教育通常是地方行政當局的職責，但中央政府在義務教育的總開支中要占到50%左右的份額，其余的由地方政府以稅收的形式來彌補，學費與捐贈僅占到8%左右，這是1902年教育法所確立的英國教育行政管理的獨特之處—中央和地方共同合作的“伙伴關系”。1965年以后.中央政府的負擔升至60%，地方稅收和學費與捐贈分別降至36%和4%，與美國中央政府主要以專項補助給與州和地方學區以資助不同，英國中央政府主要采取“稅收資助撥款”的一攬子形式。它不指定資金的用途，但在資金的使用上仍然施以監控。各個地區因經濟水平的不同所得到的中央政府的撥款數量也不同。從比例上看，英國中央政府財政轉移支付的力度大于美國聯邦政府。英國地方教育管理體制的主體是地方教育當局。地方教育當局是負責本地區有關教育事務的法定機構，也是英國地方一級的行政機構。日前，英格蘭和威爾蘭地區的地方教育當局共有117個。在20 世紀80年代之前，學校始終是地方教育當局的行政單位，中央政府對教育的話語權比較弱。自1980年的教育法頒布實施以來，學校董事會的權力逐漸加強，學生家長、教師的發言權在不斷加大，地方教育當局的權限有所削弱。同時，中央政府也與學校之間建立起了更為自接的聯系。1988年的教育改蘋法以及20 世紀90年代以來的幾項重要的教育立法.都進一步奠定了這一變化趨勢。

三、以州、郡級政府為主的基礎教育財政管理體制

在英國，素有“規定了戰后英國教育發展的基本方針和政策”之稱的1944年教育法，提出了基礎教育管理體制的基本框架，即“設立全國性的教育領導機構教育部（后幾經調整，現稱教育與就業部），教育部長通過所屬地方教育當局有效貫徹國家關于提供各種類型的全面教育的政策”；“郡和郡自治市的議會為唯一的地方教育當局，……地方教育當局對本地區各種類型的公共教育設施負有法律上的責任”；“地方教育當局的職責，如為學生提供免費醫療、牛奶、午餐及其他點心，為生理缺陷的兒童提供特殊教育，為公立學校的學生提供生活補助費……”等等。

可以說，基礎教育的地方自治在英國有著悠久的歷史。郡議會作為地方自治體的最高機關，也是地方的教育行政當局，兼有決議和執行兩種職能，具有行使本地區基礎教育（包括初等教育、中等教育）和繼續教育的行政權限和義務，即我們通常所稱的“地方教育當局”。地方教育當局通常設有教育委員會、教育局等地方教育行政機關，并委托他們具體行使教育行政職責。

英國基礎教育的財政管理體制因中小學的類型之異而呈現出幾種不同的體系，其中占主導的公共教育體系，是由地方教育當局開辦的、占絕大多數的郡立學校及由各教派為主的民間團體主辦的民辦學校共同構成，他們基本上都由地方教育當局提供經費，包括人員經費、公用經費、專項經費和基建投入等；另外，還有由預備學校和公學為主構成的獨立學校系統，他們一般不接受公共教育經費補助。但自20世紀80年代以來，英國政府開始推出一項“輔助學額計劃”，以向部分私立學校撥款的方式，為那些原本進不起獨立學校的兒童提供進獨立學校的學費資助；再者，作為1988年教育改革法實施的直接結果之一，越來越多的公立學校陸續選擇脫離地方教育當局的控制而直接接受教育大臣從中央下撥的辦學經費獨立辦學，成為“中央直接撥款學校（the Grant Maintained Schools ）”。

四、中央財政轉移支付與地方稅收：基礎教育經費的主要來源

英國的地方教育經費主要來源于中央的轉移支付及少量的地方稅，英國用于基礎教育的財政撥款，一部分撥給中央一級的教育行政機構并由其支配使用，還有一部分就是通過直接撥款和稅收資助撥款等形式撥給地方當局，再由地方當局從中撥出一部分連同地方稅收及其他來源的經費一起作為地方教育經費。基礎教育經費是英國地方教育經費的主體部分。

五、基礎教育經費預算與撥款方式

英國政府十分重視對基礎教育財務工作的管理，其最重要的特點是抓預算管理，這樣，就從根本上保證了教育經費的使用效率。英國地方教育當局所制定的財務管理綱要，把整個財務管理分解為四個階段，即預算評議：對上一年度財務計劃執行情況進行分析，以了解經費支出的類型，并發現問題，提出解決問題的辦法；預算預測：對下一年度所需經費進行預測，使對經費的需求建立在有效基礎上；預算編制：盡管經費往往以增量方式表述增長，但一般仍采用“零基預算”的方法，這是因為，此法重視預算是否滿足事業的要求，且人為因素較少：預算管理：這是一項跟蹤整個預算執行過程的財務控制和監測過程，將財務管理作為整個學校管理的一個重要組成部分的體制保證。

目前，英國地方教育當局的中小學撥款采用兩種方式，一是實行公式撥款，即以學生人數加權測算撥款數額，此部分撥款一般為全部撥款數的75%；二是采用專項撥款辦法，其中又分為限額和非限額兩種撥款形式。具體分配與撥款程序為以下方面。

第一步：編制本地區教育總預算，即全部經費的預算計劃，包括實際下撥給學校的部分、地方教育當局統一支配與本身的支出等；

第二步：計算由法律規定由地方教育當局集中掌握部分的經費數，包括基建經費、教輔人員撥款、師資培訓經費、職教經費等；

第三步：計算地方教育當局被授權集中使用、但非法定權利的經費部分。此部分經費又分兩種情況：（1）按實際需要撥款而無限額規定，如學校午餐補貼、地方教育當局本部留用經費、教師提前退休補償金、督導與咨詢經費、家校交通補貼等。（2）有限額規定的部分，包括房屋維修、不動產保險、由地方教育當局組織的課程開發與師資培訓經費、特殊教育經費、學生護路員、心理咨詢和護理人員經費、校服補貼等。

從第一步的教育總預算中扣除第二和第三步中計算的總和，即為直接下撥給學校的中小學總預算。按公式標準分配的經費一般占撥給學校經費的75%左右，是學校最基本的運行經費。除了按公式分配的基礎教育經費以外，英國有關學校校舍保養、維修、能源、衛生等方面的撥款標準按具體情況確定。

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[責任編輯 柯 黎]