我國高等職業教育社會資本投入的現狀、問題及對策

崔玉平 楊玉潔

摘 要 我國高等職業教育事業處于發展的關鍵時期，加大投入總量迫在眉睫，但當前財政性教育經費支出及家庭支出仍不能滿足高等職業教育發展的需要，吸引社會資本對高等職業教育投入勢在必行。鑒于當前企業、社會團體、個人參與高等職業教育積極性不高，社會捐贈規模過小且不夠規范等情況，有必要采取一系列激勵、扶助措施推動社會資本對高等職業教育的投入，最終形成“政府主導、家庭分擔、社會投入”的高等職業教育投資主體多元化格局。

關鍵詞 高等職業教育;社會資本投入;投資主體多元化

中圖分類號 G715 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）22-0031-06

我國高等職業教育承擔培養應用型、技能型人才的重任，其不但助力制造業的轉型升級，經濟社會的可持續發展，還承擔以職業教育新常態適應“增速換檔、結構升級及創新驅動”經濟新常態[1]的重任。此處的高等職業教育不僅包括學歷教育，涵蓋高職?？?、高職本科、專業碩士、專業博士，還包括職業培訓等非學歷教育。就規模而言，《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出：“到2010年，高等職業學校招生規模要達到高等教育招生規模的一半以上，建設100所示范性高等職業院校?！盵2]據統計，當前我國高職院校共1322所，占比51.78%，已占高等學校總數的半壁江山。

充裕的教育資源投入、合理的支出結構可促進高等職業教育加快發展。加大高職教育投入是實現高等教育快速發展進而促進經濟增長和經濟社會可持續發展的內生力量;而教育投資對中國經濟增長既有長期促進作用和短期拉動作用，又通過外溢作用間接促進（其他行業的）經濟增長[3]。因此，拓寬高等職業教育投入渠道，吸引更多資本投入高等職業教育，是辦好高等職業教育的題中應有之義。

高等職業教育服務的準公共產品屬性要求政府財政投入占據主導地位，但是，單一渠道的政府投入顯然不能滿足高等職業教育發展的需求，也不利于高等職業教育校企融合、工學結合的實現。在保持國家財政投入占主導地位的同時，實行投資主體多元化，吸引更多社會資本投入高等職業教育，是當前高等職業教育發展的必然選擇。由此可見，探討當前高等職業教育發展過程中社會資本投入的現狀、問題及對策，具有明顯的現實意義。需要明確的是，此處的“社會資本投入”是指企業、社會團體（主要指公益性社會團體，下同）、個人向高等職業教育領域投資、捐贈，或利用金融工具對高等職業教育的注資和入股等活動。

一、高等職業教育社會資本投入的形勢分析

（一）財政投入難以滿足高等職業教育快速發展的需求

由于教育的準公共產品屬性以及顯著的溢出效應，我國政府承擔了發展教育的主要財政資助責任，每年會在財政預算內列支并撥款給各級各類公立學校，用于教育事業的經常性支出、資本性支出和其他專項經費需求等。全國財政性教育經費支出占國內生產總值的比例是衡量總量投入規模的重要指標。早在1993年，《中國教育改革發展綱要》就作出規定，要在20世紀末實現財政性教育經費占GDP4%的指標，但直至2012年初，十一屆全國人大五次會議上《政府工作報告》中明確，中央財政已按全國財政性教育經費支出占國內生產總值的4%編制預算;根據教育部、國家統計局、財政部關于2013年全國教育經費執行情況統計公告（教財[2014]4號），2013年財政性教育經費達到約2.45萬億，占GDP4.3%，2014年也超過了4%?？梢钥闯觯覈斦越逃涃M支出總量規模發展呈良好態勢，為我國教育事業的快速健康發展提供了穩定的財力保障。

就總量而言，4%的支出總量規模仍然低于5.5%的世界平均水平;就結構而言，高等職業教育經費支出情況不容樂觀，由于目前我國高等職業教育既屬于職業教育又屬于普通高等教育，無法直接從普通高等教育統計數據中分離出高等職業教育的詳盡數據，但仍然可以基于現有數據做出推斷。根據教育部、國家統計局、財政部關于2013年全國教育經費執行情況統計公告（教財[2014]4號）中數據，以2013年全國生均公共財政預算教育事業費支出為例，普通高等學校生均最高，達15591.72元，高于普通初中的9258.37元、中等職業學校的8784.64元以及普通高中的8448.14元;而《財政部教育部關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》（財教[2014]352號）明確要求，各地建立完善高職院校生均撥款制度，應當覆蓋全部所屬獨立設置的公辦高職院校。2017年，各地高職院校年生均財政撥款水平應當不低于12000元，并以中央財政撥款標準獎補的方式給予支持與考核①。也就是說，高職院校年生均撥款尚在推動過程中，且2017年的期望起點值（≥12000元）依然低于2013年高等學校年生均撥款的平均水平（15591元）。

與此相悖的是，高等職業教育實習實訓支出巨大，根據發展中國家對教育成本統計，高等職業教育成本是普通高等教育成本的2.64倍[4]。這凸顯出當前高等職業教育經費投入相對匱乏。

（二）受教育者及其家庭分擔成本的主動性不高

美國經濟學家D.B.約翰·斯通（D.B. John Stone）提出的高等教育成本分擔理論認為，學生（學生家庭）應當作為高等教育成本分擔的主體，這是各國制定高等教育學費政策的理論依據之一。我國高等教育接受者及其家庭確實分擔了部分教育成本，減輕了政府財政壓力，推動了高等教育大眾化進程，接受高等職業教育的學生及其家庭也同樣做出了貢獻。

然而，家庭分擔高等職業教育成本的結果是，更多的中低收入者家庭背負著繳納子女學費的重擔，尤其是在收費高昂的民辦院校和部分實際從事職業教育的“三本”院校中接受教育的學生及其家庭，更是不堪重負。事實上，相當多學校的學費收入占學?？偸杖氲谋壤哂?0%，學生學費占生均培養成本的比例同樣畸高不下。

此外，當前“讀書無用論”的論調抬頭、高校畢業生就業形勢日益嚴峻、高中畢業生就業選擇日益多元、高等職業教育低社會認同度的狀況依然存在，諸如此類的不利因素降低了人們對高等職業教育投資的預期收益率，挫傷了人們投資于高職教育的主動性和積極性。因為理性的受教育者及其家庭追求最大化的教育投資回報率和最大化的教育消費效用，他們將有限的家庭資本和個體的時間精力投入到高等職業教育之前，會對回報率做出理性判斷。日益受抑的投入熱情對于教育成本分擔意愿打擊較大，同樣不利于高等職業教育發展。

除了財政投入與學費收入兩大經費來源之外，高等職業院校還通過校辦企業、社會教育與培訓、其他社會服務等途徑獲得辦學經費，政府相應的減免稅政策也以“少取”“多予”方式給予高校資助。據統計，2012年，來自校辦企業和高校的社會性服務收入占高等教育經費的比例僅徘徊在1%左右[5]。而1990年美國高教經費中學校創收比例已高達26%[6]。

由此可見，我國當前高等職業教育投入基本上呈現政府撥款與學費收入的二元獨大格局。但高等職業教育除具有“公共性”以外，還具有“私人性”及“外部性”，可以說，企業、社會團體、個人都是高等職業教育的“搭便車”受益者。因此，在高等職業教育投入主體的選擇上不應局限于國家和政府，而應積極鼓勵受益群體廣泛參與，實現投資主體多元化[7]?？疾煊ⅰ⒚?、日等國高等職業教育投資體制，可以發現，最為明顯的共性特征之一就是投資主體多元化。

因此，面對財政投入相對受限和家庭投入熱情受抑等現狀，高等職業教育欲實現跨越式發展，必須拓寬投資渠道，調動企業、社會團體、個人等社會資本擁有者的投資積極性，構建“多中心治理”②場域下的多元化投資格局。

二、高等職業教育社會資本投入不足的原因

當前，中央政府重視社會資本對職業教育的投入，發布一系列法規性文件引導社會資本投入，地方政府（如河南?。┩ㄟ^建設國家職業教育改革試驗區等措施[8]，鼓勵企業、社會團體、個人等通過獨資、合資、合作參股等方式投入職業教育，但有限的社會資本投入還不能與財政投入、學費投入相媲美，與形成完備的多元化主體投入格局相差甚遠。

（一）企業參與高職的積極性不高

企業是高等職業教育的重要組成部分，學生技能訓練、勞動就業等都離不開企業的參與和接納，同時，企業用工、研發、創新等也離不開學校，校企合作、工學結合、工學交替、校企融合等提法與實踐都反映出企業在高等職業教育中的重要地位。國務院《關于大力發展職業教育的決定》指出，高職高專院校要逐步形成“政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與，公辦與民辦共同發展”的辦學格局;教育部副部長魯昕談及職業教育新常態時也提出，要“推動行業企業參與;激發行業企業內在動力”[9];企業作為高等職業教育的利益相關者，政府與社會對其寄予較高期望，希望其承擔一部分高等職業教育投入的重任。事實上，企業也進行了相關實踐，其參與高等職業教育的方式包括全資或控股成立教育集團、直接提供資助或捐贈、提供學校必需的教學設備、設施、場所等③。比如，在深圳職業技術學院建設中，深圳艾默生公司出資30萬（出資率100%）合建PLC（可編程序控制器）實訓室;該校示范院校項目建設經費學校沒有自籌，建設資金主要來源于中央財政、地方財政和企業，投入金額分別是：4500萬元、16612萬元和1520萬元，企業投資占7%[10]。

隨著高等職業教育校企雙主體合作教育活動的不斷推進，企業對于高等職業教育的投入規模逐漸增大、投入領域日益拓寬、投入方式日益多元。但是，綜觀全局，企業參與高等職業教育的積極性整體不高，企業投入尚有明顯的提升空間，其主要原因包括三方面：一是高等職業教育投入周期長，收益緩慢，且教育均具有明顯的外部性;企業、社會團體、個人都有“搭便車”心理，企業以追求利潤為主要目的，“搭便車”更符合企業的需求。二是企業對于應用型、技能型人才的需求與高等職業院校培養出來的人才不相匹配，時常產生明顯的結構性矛盾，企業的投入所得往往并不是期望的結果，即使“訂單班”也不例外。同時，校企合作中沒有給企業帶來明顯的“好處”，尚未形成以市場機制為基礎的利益共同體，致使企業辦學和參與職業教育的動力不足[11]。三是法律法規缺少可操作性細則。如，我國《職業教育法》明確規定職業教育投入要吸引企業參與，但在企業對職業教育投資方式、方法、校企合作方式、相應的鼓勵措施等方面缺乏明晰、可操作性的細則規定，讓企業無所適從，只能消極對待。

（二）社會捐贈規模過小且亟待規范

我國自古就有尊師重教的傳統，企事業組織、社會團體以及公民個人作為高等職業教育的直接受益者，有足夠的動機回饋教育事業。比如，一些實業家、慈善家（如邵逸夫）從“國家振興靠人才，人才培養靠教育”的角度出發，將善款投向教育事業，協助促進教育發展。然而，我國高等學校以及高等職業院校接受的社會捐贈總量相對較少，以2009年為例，高等教育經費中，來自社會捐贈總量為26.1億元，所占比例為0.54%，其中，高等職業院校接受社會捐贈為2.9億元，僅占高職教育經費的0.31%。據統計，2000年以來所有高校的社會捐贈占全國普通高等學校經費的比例不足1%，我國社會捐贈經費占全國教育經費的比例也不超過3%。這遠低于英美國家，如1990年美國的高教經費中聯邦撥款占12%，州和地方政府撥款占30%，而社會捐助達8%[12]。

可見，我國高等職業教育經費中社會捐贈所占比例還很小，且僅有的社會捐贈都流向“名?！?，高等職業教育獲取的份額就更少。企業、社會團體、個人捐贈教育積極性不高，究其原因，一是法規政策不到位。盡管我國 1999年頒布實施了《中華人民共和國公益事業捐贈法》，鼓勵社會團體、企事業單位、個人對高校的捐贈，但相關的稅收減免等激勵政策可操性較弱，規范欠缺或過于冗繁的捐贈程序讓有意捐贈者“望而卻步”。二是學校缺乏作為。在現有制度框架內，高等職業院校普遍缺乏對社會捐贈的開放視野、積極募捐的意識以及主動運籌、規范管理的能力，一旦社會捐贈出現“流向不明”、“使用不當”等“失范”現象，捐贈者的權利常常受到前所未有的挑戰和沖擊，這極大挫傷了捐贈者的捐贈主動性和積極性。

當前，企業、社會團體、個人投資于高等職業教育的基本制度已經出臺，但整體投資規模和力度堪憂，相關投資主體缺乏共識，國家激勵措施及方法差強人意。因此，必須努力優化高等職業教育社會資本投資環境，拓寬投資途徑，健全激勵措施。

三、吸引社會資本投入高等職業教育的舉措

（一）高等職業教育轉型升級、增強自身吸引力

長期以來，高等職業教育社會認可度不高，被社會普遍認為是“二流教育”，在中國的高考招生層次中高等職業院校居于低端，其生源似乎是高考機制篩選下來的“劣品”，高職院校似乎是低層次學生的大本營。其實，高等職業教育應當是教育類型的稱謂，而不是教育層次的代名詞，高等職業教育不但有專科層次，也應該且必須有學士、碩士、博士層次的教育。

以《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱“綱要”）《國務院關于建設現代職教體系服務經濟發展方式轉變的決定》《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》等一系列政策法規為指引，國家相關部門應該合作聯動，營造職業教育面向人人、面向社會的氛圍;搭建高等職業教育有機銜接、多元立交、終身學習的“立交橋”;形成高職專科、本科、碩士研究生、博士研究生階段職業教育縱向銜接，高等職業技術教育與普通高等專業教育橫向溝通的高等職業教育體系。

搭建“立交橋”的頂層設計，能有效防止公民受教育形式的“固化”，有利于實現教育形式的有序轉換、流動;再者，高職院校學生更加注重技能儲備，畢業生薪酬水平較高，職業發展前景更加廣闊，能有效提高高等職業教育的社會認可度，吸引更多學生報考高職院校，吸納更多的優秀人才參與職業教育，形成良性循環。

顯然，營造弘揚高等職業教育的社會氛圍、增強高等職業教育的吸引力，能提高社會資本持有者對高等職業教育的投入熱情，促進高等職業教育持續走內涵式發展道路。

（二）建立吸引企業參與高等職業教育的激勵機制

高等職業教育與企業的天然關聯性促使企業投資高等職業教育的熱情較高，但企業作為市場主體，責、權、利必須明確、規范，不可強制其承擔社會義務，需要考慮企業投資的成本、風險與收益，鼓勵、引導其積極參與職業教育，采取措施使企業在投入高等教育過程中獲取“益處”，合理訴求得以滿足，“予”與“取”能夠平衡[13]。

1.滿足企業對技術人才的訴求

企業注資高等職業教育，最直接的訴求即是資本投入院校為企業對口培育合適人才。要破除目前企業需求與畢業生結構上的矛盾，就要從人才培養全程入手，鼓勵企業參與學校教育的專業建設、教材編寫、人才培養模式設計等工作，并參與對人才培育質量的評價，使企業能根據需求“量身定做”合格的專業特色人才。如，德國“教育職業”就是根據企業實際需求設定職業學校，這些職業學校所開設的專業以職業為基礎，根據校企合作中企業所需進行設定[14]。在現有校企合作“定單班”、“合作班”的基礎上，在實踐中落實“工讀交替”、“人才訂單”等人才培養模式，為企業提供人才儲備，使學校成為符合企業要求的應用型、技能型人才“蓄水池”。

2.滿足企業提高綜合競爭力的訴求

企業投資高等職業教育，可以提高企業的核心競爭力，這主要體現在企業人力資源的素質提升、科研攻關能力增強、企業形象的宣傳等三個方面。人力資源的素質提升方面，企業可通過在院校內投資建立實訓室，利用院校的人才資源，為本企業員工提供培訓;院校可以指派教師到企業給企業技術人員授課;院校面對企業及其他社會人員開展職業培訓與技能鑒定、資格認證等，投資企業可享受獲得免費、優先培訓待遇。科研攻關能力增強方面，企業在日常生產、產品轉型升級方面必然需要技術咨詢、科技攻關，院校發揮人才、技術密集的優勢為企業解決日常生產中的問題，也可獨立或與投入企業共同研發技術難題，企業獲得研發成果的優先使用權或擁有知識產權。企業形象的宣傳方面，通過“冠名班”“冠名院（系）”“冠名大賽”等方式輔之以媒體宣傳，提高企業的知名度、美譽度，這無疑是效果良好的市場宣傳。

3.滿足企業對保障政策的訴求

政策是企業投資高職教育的制度保障，人大、政府可參照德國實施“雙元制”職業教育的做法（德國政府1953年出臺綜合性職業培訓條例，1969年頒布《聯邦職業教育法》，此后陸續頒布《職業教育促進法》《職業培訓條例》等一系列法律法規），制定、頒布法律法規，明確院校、企業、政府的責、權、利，使利益各方的訴求能以規范化、制度化的方式表達出來，并隨著經濟社會的不斷發展，不斷進行修改和完善。如，對1996年頒布實施的《中華人民共和國職業教育法》的修訂和完善，亟需從法律層面為企業投資職業教育提供方向和保障，借鑒德國的先進經驗，建立完善的企業投資職業教育保障機制[15]。還需制定相關法律法規的實施細則，特別是落實對于企業投入高等職業教育的稅收優惠與財政補貼，如：為了鼓勵企業投資職業教育，德國政府為企業提供一定的培訓補助、稅收優惠政策和人力物力等支持[16]。

（三）對社會捐贈采取驅動政策和專業化管理

1.稅收杠桿等政策驅動社會捐贈

一方面，要從法律法規層面執行、完善、修改《中華人民共和國公益事業捐贈法》《中華人民共和國稅法》等法律法規，在此基礎上制定激勵捐資助教的具體細則，從稅收杠桿、社會名譽等方面保證做出善舉的捐贈者能“名利雙收”。如，在應納稅所得額中全額扣除對高等職業教育的公益性捐贈，努力為高等職業教育籌集更多社會捐贈資金。另一方面，政府應加強監管，并對社會捐贈給予一定比例的財政經費配套投入。設立充足的配套資金，更好地吸引來自社會組織和富裕階層對高等教育的捐贈投入[17]。

2.專業化的管理保障社會捐贈

政府、院校應對社會捐資的管理建立一套完備嚴謹的制度，實現接受社會捐贈的規范化、專業化，提高社會捐資使用的透明度和效率，讓每一筆捐款都有明確的“著落”，這能間接促進社會捐贈的積極性。如：打造校友會、基金會等接受捐贈平臺，建立收支透明的捐贈監督機制，明確嚴格、符合捐贈者意愿的使用機制，建立可行的、符合中國文化的捐贈回報機制以及以類似“投資基金”方式對現有捐贈的保值增值機制等。

（四）創新融資工具和所有制形式

企業、社會團體、個人直接將資本投入高等職業教育固然可取，但在市場占資源配置主導地位的今天，利用資本市場調節社會資本對高等職業教育的投入，或許更切合實際、更易獲得“給”與“予”的平衡。因此，可以推行債券、證券、投資基金、彩票等金融投資工具，從社會募集資金，以合理的投資回報間接吸引社會資本投入高等職業教育。

1.發行高等職業教育債券

《中華人民共和國教育法》第六十二條規定“國家鼓勵運用金融手段、信貸手段，支持教育事業的發展”。這一規定為發行高等職業教育債券提供了法律依據。國家可考慮優先發行專項債券來籌集高等職業教育經費，努力改變高等職業教育投入相對較弱的狀況。

由于教育事業的特殊性，發行高等職業教育債券要通過系統、專業論證，解決好發行品種、發行期限、發行價格、發行方式、債券使用等事項的問題。同時資金獲利形式也有其特殊性，不單純以貨幣形式支付，如果企業購買債券歸高等職業院校使用，那么，院?？梢越逃嘤?、科研成果、攻克技術難題等形式來支付債券本息。

此外，可探索發行教育彩票、公益性教育基金、教育證券、融資租賃等方式從社會募集資金，充分利用資本市場融資，吸引社會閑散資金，為社會資本投入高等職業教育、獲取適當回報提供便捷路徑。

2.試行混合所有制

作為2014年全國職教工作會議和《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中的一個重要亮點，全國人大今年更是提出，要探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委托管理的機制，推動公辦、民辦職業教育共同發展[18]，將產權與經營權分開、所有權與辦學權分開，這為混合所有制的試行提供了政策依據?！盎旌纤兄坡殬I院?！币庠谄平饴毥膛c行業需求兩張皮、職教投入不足等問題，但混合所有制職業院校涉及投資、產權、經營、收益等方面的多元混合，需要相關觀念性障礙的破除，法律、制度和政策的頂層設計與政府的適度監管，在此基礎上，明確界定民間資本的基本權益、管理標準和準入邊界，明確控股權及決策權[19]。

當前，可嘗試在實施股份制改革的基礎上試行混合所有制，如：商業銀行可以將高職院校借款部分轉為股權投資，成為持有貸款院校的股權持有者，參與高等職業教育辦學;采用政府和社會資本合作（PPP）模式建設基礎設施，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）、建設-擁有-運營（BOO）等多種合作模式;探索建立職業院?；旌纤兄贫墝W院，引進當地企業建設“校企共同體”等[20]。民辦院校允許職工以資本、知識、技術、管理等方式持有院校股，同時鼓勵社會資本積極新建混合所有制職業院校等。

總之，我國高等職業教育事業處于發展的關鍵時期，迫切需要加大投入，但當前財政性教育經費投入不能滿足高等職業教育事業發展的需要，吸引更多的社會資本投入到高等職業教育領域，是破解高職教育發展財力約束的有效途徑。鑒于當前企業、社會團體、個人參與高等職業教育積極性不高，社會捐贈規模過小且不夠規范等情況，有必要采取以下措施進行環境營造、利益激勵、政策驅動、管理創新與機制保障：一是搭建“立交橋”，增強高等職業教育吸引力;二是滿足企業訴求，激勵企業參與高等職業教育;三是政策驅動和專業化管理，吸引社會捐贈;四是創新融資途徑和所有制形式，發放教育債券，籌建混合所有制高職院校。多種措施并舉，形成合力，最終形式“政府主導、家庭分擔、社會投入”的高等職業教育投資主體多元化格局。與此同時，需要防止兩種現象發生：一是防止社會資本投入的資金、設施、設備使用效率過低，大量儀器設備處于閑置狀態;二是防止過度商業化。為了籌集辦學經費，高等職業院校吸引企業參與、開發學生勞動力，很可能誘使高等職業院校過度商業化、企業化，過量減少高職院校教學課時，影響高級技能型人才培養質量。

參 考 文 獻

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On the Situation and Problems of Social Capital Devotion in Chinas Higher Vocational Education and the Countermeasures

Cui Yuping， ?Yang Yujie

Abstract ?In a critical period of development of higher vocational education enterprise in our country， increasing investment amount is around the corner. Because the current financial education spending and household spending still cannot meet the needs of higher vocational education， improving the social capital spending on higher vocational education is imperative. Given that the enthusiasm of current enterprise， social organizations， individuals involved in the higher vocational education is not high， the scale of social donation is too small and not standardized， and so on， a series of incentives， support measures should be taken to promote social capital for the higher vocational education. The diversified investment mode of higher vocational education ，which is "government-led， family share， social investment”， could eventually formed.

Key words ?higher vocational education; social capital devotion; diversification of investment sources

Author ?Cui Yuping， professor of Suzhou University （Suzhou 215123）; Yang Yujie， postgraduate of Suzhou University