民族地區進行省直管縣財政體制改革的路徑探析

[摘要]推行省直管縣財政體制改革是國家財政體制的重大改革與探索，目前已在除民族自治地區外的各省市取得了顯著成效。民族自治地區的財政現狀呼喚新的財政體制改革，省直管縣的財政體制能夠突破民族自治地區的財政困境，而且民族地區財政自治與省直管縣財政體制存在理論上和法理上的相容性。民族地區應結合自身特點，先開展擴權強縣改革、調整省級行政區劃并修改憲法和法律，為民族自治地區更好地推進省直管縣財政體制改革做準備。

[關鍵詞]民族地區；財政自治；省直管縣財政體制；相容性

[作者]徐廣亞，北京交通大學經濟管理學院碩士研究生。北京，100044

[中圖分類號]F812.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-454X（2014）05-0135-005

為增強縣域經濟發展活力，實現我國經濟增長方式轉型的戰略目標，2009年中央一號文件就已經提出要“依法探索省直接管理縣的體制”。為切實貫徹執行中央提出的省直管縣體制改革，國家財政部于同年6月22日發布的《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》提出了作為此次改革的總體目標，即“2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革”。各省市的改革實踐證明，實行省直管縣財政體制將是提高財政運行效率的必然選擇，是解決現行財政管理體制弊端的重大實踐，是黨中央推進行政管理體制改革的有機組成部分。在全國已有24個省市推行省直管縣財政體制改革的大背景下，5個民族自治區卻遲遲沒有行動；即使是那些正在試點的省市，也將其轄區內的自治州及其所轄縣市暫時排除在改革范圍之外。

一、研究現狀及問題的提出

截至目前，關于民族自治地區推行省直管縣財政體制改革的研究資料還很少見，歸結起來大致可分為三種觀點：一是不可推行，蔡強認為省直管縣財政體制與民族自治相沖，若實行就與《民族區域自治法》相悖；二是現在不宜推行，但可以采取適當的變通措施間接推行，例如張占斌就提出新疆、西藏、內蒙古和青海等地在改革行政區劃之前宜保持目前的行政格局，但可逐漸將部分權力下放到縣級政府；三是可以推行，楚國良撰文指出民族地區雖然面臨著巨大的改革困境，但也不可因噎廢食，應當根據當地實際情況選取部分縣先進行改革；陳達云和鄧速提出民族自治地區在改革過程中應充分考慮自治州縣在省管縣體制下的特殊情況。

在省直管縣財政體制改革全面推行的大背景下，民族自治地區加入改革的行列是大勢所趨。而且，率先進行財政體制上的省直管縣改革，可以為后續的行政體制的省直管縣改革提供有價值的借鑒并奠定良好的制度基礎。因此，為了更好地推進改革，我們就需要對以下四個議題進行深入探討：首先，民族自治地區是否有進行這項改革的必要性和迫切性；其次，推行省直管縣財政體制改革能否切實改善民族自治地區財政困難的狀況；然后，推行省直管縣財政體制改革與民族財政自治是否相悖；最后，民族自治地方在進行省直管縣財政體制改革前應做哪些準備以及在改革過程中應注意哪些問題。上述內容即為本文的總體研究思路和主要研究內容。

二、民族自治地區的財政困境亟待突破

在我國，民族問題特別是少數民族地區的經濟社會發展問題歷來是黨和政府高度關注的重大問題。鑒于少數民族地區所處的特殊環境和面臨的不利條件，為了促進民族自治地區的經濟社會發展，中央政府出臺了相應的優惠政策并加大了財政扶持的力度，提高了對其轉移支付的系數。據財政部統計數據顯示，中央財政對民族地區財政轉移支付的額度從1994年的167億元增加到2000年的638億元，2008年甚至達到了4253億元，中央財政的大力扶持在一定程度上緩解了民族地區社會經濟發展過程中面臨的資金不足問題。然而，民族地區財政狀況目前面臨的形勢依然很嚴峻，仍然不容忽視，這也將影響民族地區乃至全國經濟社會的可持續發展。

（一）地方財力不足，財政依賴性強

近年來，雖然中央財政逐步加大了對民族自治地區的轉移支付力度，但由于歷史、文化、自然、經濟等因素導致的財政收入不足和財政赤字巨大等問題仍十分突出。而且，由于環境惡劣、位置偏遠、交通不便、技術落后以及歷史遺留等問題的存在，民族自治地區財政對上級及中央財政的依賴性仍然很強。不難看出，民族自治地區財力不足和依賴性強的問題，不僅不能為其財政自治權的行使提供物質保障，還會影響民族地區經濟社會發展甚至不利于民族團結。

（二）支出結構失調，陷入惡性循環

民族自治地區財政支出結構的不合理，主要體現在兩個方面：一方面，民族自治地區對教育事業的投入較少，衛生事業和社會保障的支出不足，這直接影響了民族地區社會和經濟的健康發展；另一方面，由于民族自治地方的特殊性，行政機構層級和機構數量設置較多，財政供養人數相對較多，行政管理費用支出所占比重很高，剛性及法定支出壓力巨大。由此可見，財政中非生產性支出不斷增加，建設性資金的投入不足，是民族自治地區財政支出結構的失調，這就導致了生產投入不夠使得經濟落后與財政收入偏低的惡性循環。

（三）財權事權錯位，補償機制缺失

財權和事權的錯位，也是導致民族自治地區財政困境一個重要因素。民族自治地方承擔的事權事項較多，歸結起來主要分為三個方面：一是“基本性事權”，是指與一般地方同樣需要承擔的事權，如維持本級政府的基本運轉、城市維護建設和提供公共服務等；二是“外溢性事權”，就是指需要中央政府根據外溢程度承擔一定份額的出資責任的部分事權，如基礎教育、扶貧和沙漠治理等；三是“代理f生事權”，亦即關系國家整體利益、需要由中央政府承擔職責的事權，如邊境安全、生態保護等。然而，在多年的財政運作實踐中，中央財政對民族自治地方的很多代理f生事權和外溢性事權所承擔的責任并沒有在轉移支付中得到充分體現，這給民族自治地區的財政帶來了巨大壓力。

三、省直管縣財政體制對突破民族財政困境的作用

現在民族自治地區的財政狀況困難重重，現行的財政體制陷入了很大的困境，那么有沒有更好的財政體制能夠突破這種困境并極大地促進當地的經濟社會發展呢？目前在全國范圍內廣泛試點的省直管縣財政體制改革取得了比較顯著的成效，那么這種改革是否也能解決民族自治地區的財政困難呢？通過對改革實踐的深入分析，結合民族自治地區的社會經濟特點，我們可以發現省直管縣財政體制能在以下三個方面對突破民族自治地區的財政困境起到良好的作用：

（一）減少財政管理層次，提高資金利用效率

其他省市的改革實踐表明，如果將來省直管縣財政體制改革能夠在民族自治地區推行的話，縣與市將在財政層次上同級，都直接與省級財政接觸，會減少中間管理環節，有利于增強省級調控能力，大大提高資金利用率。例如，對于各級政府間的財政收支劃分而言，改革之前是先在省和市之間進行，然后在市和縣之間進行；改革之后則是省直接和市、縣進行財政收支劃分，減少了中間的一個環節。這種改革不僅能夠提高財政收支劃分的效率，避免兩次劃分造成的時滯，也能有效減少市級財政對縣級財政的限制。這種優勢在轉移支付、稅收返還、所得稅返還等事項上也能得到體現。

（二）增強縣級財政能力，促進縣域經濟發展

一方面，省直管縣財政體制改革能夠提高縣級財政的實力。縣級財政由省政府直管，可以加大省級政府對縣級政府的財政轉移支付力度，能夠改善部分基礎較弱、條件惡劣的農業旗縣的經濟狀況，這對地處廣大農牧區的民族自治地區尤為重要。另一方面，改革能夠增強縣域經濟發展的積極性和動力?？h級政府得到從省市兩級下放的各種經濟與社會管理權限以后，能夠提高其宏觀調控能力，提升縣域經濟發展的完整性，有利于推動縣域經濟的整體全面發展，為減小民族地區與中東部地區的差距奠定堅實的物質基礎。

（三）減輕地市財政負擔，加快州市發展進程

從表面上看，省對縣財政直管可能會影響市級政府的財政收入，其實在客觀上卻能緩解市級政府的財政負擔，為市更好的發展創造有利條件。當省級政府將原本屬于市級政府的財權收歸其所有，市級政府雖然失去了截留財政收入的機會，但仍可利用其行政級別上的優勢，在城市化的進程中通過撤縣設區的方式將富裕的縣變成市轄區，也可以以省直管縣為由減少其對經濟不發達縣的財政支持。特別是在民族自治地區，省直管縣帶來的這一點好處對一些自治州和市尤為明顯。

四、民族財政自治與省直管縣財政體制的相容性

民族自治地區的財政能力較弱，給其經濟社會的可持續發展帶來了巨大的風險。根據上文的分析可以看出，省直管縣的財政體制能夠突破民族自治地區的財政困境，卻遲遲沒有進行改革。通過分析不難發現，改革最大的阻力就是“民族財政自治與省直管縣財政體制是否相容”這一困惑，很多人會有這樣的擔憂：一旦進行改革，民族自治地區的財政自治權就會遭到架空和虛置。本文根據以下分析認為，民族財政自治與省直管縣財政體制存在理論上和法理上的相容性，二者并行不悖。

（一）民族區域自治與省直管縣財政體制的辯證關系

民族區域自治和省直管縣財政體制是兩個不同范疇的問題：民族區域自治制度是國家主要的基本政治制度之一，是黨和政府處理民族問題的基本政策；而作為地方財政的一種運行模式，省直管縣財政體制的作用在于提高地方財政的運行效率，與基本政治制度無關。如果省直管縣財政體制改革可以突破民族自治地區的財政困境、解決其面臨的主要難題、促進民族地區的經濟社會全面可持續發展，那么拒絕改革的行為就是不理性的，也是不明智的。

（二）民族自治權具有相對性和有限性

在中央集權的國家，地方政府的權力來自于中央政府，因此不論在何種情況下，中央政府都有著最終的決定權。中國是單一制國家，采取了中央集權的權力配置方式，民族自治地方政府的權力，是中央政府授予的，是一種派生性的權力，同時也是一種執行性的權力，是相對的自治。因此，從宏觀的政治體制層面來看，首先要保證國家政權的完整和統一，民族地區自治權才會有行使的空間；而從具體的制度設計角度來看，少數民族自治地區的自治性又在相當大的程度上依賴和取決于其行政性。民族自治權的派生性、相對性、有限性和執行性等特性決定了其成為不了一種特殊的優先保障權。因此，從理論上來說，當中央推行一項全國性的政策時，民族自治地方是無法與之對抗、拒不執行的。

（三）民族財政自治權具有附屬性

民族區域自治的核心是少數民族的自治權，而財政自治權又是這種自治權的重要組成部分。通常來講，所謂民族自治地區的財政自治，就是指民族自治地方政府在國家基本的財政管理體制以及統一的財政政策的指導下，根據憲法以及民族區域自治法和相關法律法規的有關規定，從民族自治地方政治、經濟和社會發展的需要出發，自主管理本地財政事務的活動。從這個角度說，財政自治權依附于政治上的自治權，是由民族自治權衍生出的，具有附屬性。因此，由于民族自治權的相對性，財政自治權也是相對的。

（四）財政自治權構成要素具有客觀性

從法律關系的角度來看，民族地區財政自治權由以下三個要素構成，即行使權力的主體、客體和財政自治權的法定內容。如若這三個要素沒有變化，就不會造成法理上的財政自治權被虛置化的問題。具體來講，在民族自治地區，行使財政自治權的主體是代表人民利益的各級地方自治機關，實施財政自治權的客體是其管轄范圍內的各種經濟資源，法定財政自治權的內容涉及民族自治地方的財政收支管理、稅收優惠及減免以及開設地方性的商業銀行等方面。從實際來看，省直管縣財政體制改革既不會撤銷民族自治機關，也不會破壞民族地區的經濟資源，更不會改變少數民族群眾作為財政自治的受惠對象這一事實。

五、對民族自治地區進行省直管縣財政體制改革的建議

通過以上的分析，我們可以很容易地得出“民族地區財政自治與省直管縣財政體制存在相容性”的結論。但是，由于民族地區自然經濟、社會歷史和文化宗教等條件的復雜性和敏感性，民族自治地區如何通過省直管縣財政體制改革建立起一種高效而又平等的民族財政運行機制也是一個相當重要的問題。然而民族自治地區卻遲遲未啟動改革，除了有“民族財政自治與省直管縣財政體制是否相容”的疑慮之外，也不乏對民族地區自然地理條件惡劣、交通和通訊技術不發達、經濟欠發達以及管轄地域較大等因素的考慮。為了民族自治地區將來能夠更加順暢地推進改革，結合民族地區特殊的社會自然環境，本文針對民族自治地區啟動改革之前所需的準備工作和改革過程中需要注意的問題提供了以下幾點建議：

（一）開展擴權強縣，強化技術保障

從理論上說，擴權強縣是省直管縣體制改革的前期階段。擴權強縣有利于促進縣域經濟的發展，而發達的縣域經濟是推行省直管縣財政體制改革的經濟基礎。然而民族地區由于各種不利因素的影響，很多州縣還不具備這個條件，因此民族自治地區若希望省直管縣財政體制改革成功，就必須著力發展縣域經濟，為改革的順利進行提供強有力的經濟支持。

另外，推行省直管縣財政體制改革之后，省級政府要直接和縣級政府進行財政往來，需要信息傳達和人員往來的高效率，這就對通訊技術和交通條件提出了更高的要求。民族地區應努力克服惡劣的自然地理條件，大力發展交通事業和通訊技術。發達的信息技術與交通條件可以為扁平化管理創造良好的技術條件，各種信息得以及時傳達和反饋，可以幫助省級政府對縣級政府進行更卓有成效的領導。

（二）改革行政區劃，調整省區規模

目前我國省、自治區的行政區劃很多都偏大，這很不利于省直管縣財政體制改革的進行，于是有學者撰文提出通過調整行政區劃或者增加省級行政單位數量來縮減省級政府的管轄范圍。也有學者在借鑒國外行政區劃設置模式基礎上提出把一級行政區劃增設到五十個左右的設想。若省區劃小變為現實，各省區就可以以合理的管理幅度加快推進改革的進程?？梢姡瑒澬∈^、增加省級行政區劃是改變目前我國行政區劃體制混亂的重要選擇。但是縮小省、自治區的管轄范圍并不是能夠輕易實現的事，而且在調整過程中甚至會遇到來自各方的政治、民族和宗教等方面的壓力。例如，目前仍有不少敵對勢力在邊境地區和少數民族聚居地區從事著分裂和恐怖活動，如果貿然進行省級行政區劃改革，或許會給其帶來可乘之機。因此省級行政區劃改革規劃和措施應當根據各省和自治區的具體情況慎重選擇，不可一概而論。

（三）修改憲法和法律，妥善安置自治州

第一，適當修訂憲法。根據上述論證，雖然民族區域自治和省直管縣財政體制改革存在理論上和法理上的相容性，但由于憲法已經明確規定自治州的行政管理體制為州管縣，因此自治州若要順利推行改革，就需要對憲法的相關條款進行修改。筆者認為可以將憲法的第三十條第二款修改為“省、自治區分為縣、自治縣、市”。修改的目的在于確保自治州不再是一級地方政府，縣、自治縣等直接省級政府管理，從而在憲法層面對省直管縣財政體制予以肯定。

第二，修改相關法律。盡管我國憲法中沒有明確規定地級市這一級地方政府，但是在實行市管縣體制以來，我國的政府層級基本上是按照中央、省、市、縣和鄉五級來進行制度安排的。在很多法律法規和政策文件中，地級市的管理權限得到了明確的設置和認可。由此可見，實行省直管縣雖與憲法精神保持了一致，但卻與市管縣體制下出臺的一些法律法規和政策不相符，這就嚴重制約著省直管縣改革的有效實施。因此要對現行的法律法規進行修訂，對于不利于省直管縣改革的條款予以刪除或修改，為新體制的運行創造良好的法律制度環境。

第三，妥善安置自治州。隨著財政體制上的省直管縣改革的深入，在繼續推進行政管理體制上的省直管縣改革時，會逐漸架空自治州。這種情況看似會影響少數民族的自治權，其實從長遠來看，地級市這一級政府的撤銷是大勢所趨。從實際情況來看，一個民族的自治州下轄的有縣、縣級市和其他民族的自治縣。為了保證少數民族的自治權，可以考慮在以后撤銷自治州這一級行政建制時將其下轄的縣和縣級市改為其對應民族的自治縣，其他民族的自治縣繼續保留，都直接歸省級政府管轄，由原來實行自治的民族繼續行使自治權。

[責任編輯：陳家柳]