我國加快發展現代職業教育面臨的若干難點解析

張祺午

摘 要 我國職業教育近年來在國家一系列政策措施的推動下，實現了快速發展，為現代職業教育發展奠定了基礎，但是一些突出的難題仍然阻礙著職業教育的加快發展。其表現在：職業教育規模還面臨著下滑風險；以本科高校轉型為主要任務的現代職業教育體系建設推進困難；企業舉辦職業教育的積極性仍然不高。加快發展現代職業教育，必須進一步優化教育結構，鞏固和擴大職業教育規模；實質性推進本科高校轉型，完善現代職業教育體系建設；明確企業辦學主體責任，建立與社會主義市場經濟體制相適應的辦學體制。

關鍵詞 中國；現代職業教育；難點；路徑

中圖分類號 G719.21 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）06-0040-04

職業教育是我國國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分。黨的十八大提出了“加快發展現代職業教育”的戰略目標，黨的十八屆三中全會作出了“加快建立現代職業教育體系，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才”的重要戰略部署。2014年6月23日至24日，改革開放以來由國務院召開的第三次全國職業教育工作會議在北京舉行。習近平總書記對職業教育作出重要批示，要求必須高度重視，加快發展。

從1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》首次提出“大力發展職業技術教育”至今已30年，我國一直以“大力發展”為職業教育的工作方針，這突出體現在國務院印發的三個職業教育決定上。從“大力發展”到“加快發展”，體現了新形勢下我國職業教育發展工作方針的調整，表明了在對國家“大力發展”方針繼承的前提下，加快推進中國職業教育現代化步伐的決心與意志。

為深入了解我國職業教育當前發展現狀與存在的問題，2014年6月至8月，中國民主建國會成立專題調研組，由全國人大常委、民建中央副主席張少琴擔任組長，就我國職業教育發展問題開展調查研究。調研組先后赴重慶、江蘇、甘肅等地調研，同當地省、市政府相關部門及職業院校、行業企業和科研機構代表進行座談，并到中高職院校和本科轉型試點院校實地考察職業教育改革及發展情況。作為調研組主要成員之一，筆者在調研過程中深切感受到我國職業教育在國家一系列政策措施的推動下快速發展的同時，一些突出的難題仍然阻礙著加快發展現代職業教育目標的實現。

一、規模下滑風險如何應對

近年來，我國職業教育規模不斷擴大，據2005年至2013年的《全國教育事業發展統計公報》統計，我國中等職業學校在校生數從2005年的1600萬人增長至2013年的1960.2萬人，高等職業院校在校生數從2005年的712.96萬人增長至2013年的973.6萬人。在規模擴大的同時也初步實現職普比例大體相當。對2013年《全國教育事業發展統計公報》數據進行分析可以發現，全國中等職業學校年招生698.3萬人，占高中階段教育的45.9%；高等職業院校年招生318萬人，占高等教育的45.5%。

但是，看到成績的同時，也要防范職業教育規模下滑，結構再次失衡的危險。

一方面中等職業教育規模發展面臨嚴峻挑戰。雖然與10年前對比，我國中等職業教育的招生和在校生數量有所增長，但是不容忽視的是，近年來受學齡人口減少等客觀因素的影響，以及出現職校生成為“學生工”等負面現象引發社會對職業教育的質疑，再加上長期以來社會上形成的“重普教、輕職教”傳統觀念的干擾，我國中等職業教育招生在2010年達到870萬招生高峰后，迅速回落。對《全國教育事業發展統計公報》的數據進行分析，可以發現2011年至2013年，我國中等職業教育招生數量依次下滑了57萬人、116萬人、136萬人。與之相對應，我國中等職業教育的在校生人數，也從2010年的2238萬人下滑到1960.2萬人。考慮到我國人口增幅正在快速下降（2008年我國18歲人口有2621萬人，2013年18歲人口下滑到1596多萬人，到2017年將進一步下滑至1400萬人①），我國中等職業教育正面臨著嚴峻的招生困境。

另一方面，職普結構還不適應我國實體經濟發展的需求。近年來，在國家的大力推動下，我國中等職業教育規模不斷擴大，與普通高中之間的比例差距不斷縮小，從3∶7到4∶6，并趨于穩定在4.5∶5.5這一水平。但從發展實體經濟的角度來說，國家對技術技能人才的需求量更大。從發達國家尤其是注重發展實體經濟的國家的情況來看，德國近半數高中生從16歲開始就被分流到職業教育，只有22%的適齡青年成為大學生。在瑞士，學生經過初中、高中兩次選擇，70%以上的學生進入職業教育領域學習，只有20%多的學生在高中學習，向高等教育學術研究領域發展[1]。而我國卻一直無法扭轉中等教育結構中職業教育比例偏低的問題。

職業教育是教育體系的重要組成部分，是支撐我國人力資源優化、推動產業升級的重要力量。其與產業行業企業互動中形成的“共生性”關系，直接影響著國家產業轉型升級和新型工業化、城鎮化、農村現代化的成敗。生源決定著職業學校的生存發展，保持一定規模的招生人數是職業教育可持續發展的基礎。根據我國經濟社會發展對技術技能人才的需求情況和人口增速下降的現實因素，各級政府要進一步高度重視職業教育的招生工作。

一是在短期內，要在高中階段招生中堅持指令性政策和指導性政策相結合，剛性保證普高與中職招生比例“同升同降”，確保中職學校招生的平穩，為中等職業學校留下發展空間。

二是從長期來看，要支持職業學校采取靈活多樣的形式和機制招收往屆初中畢業生、未升學高中畢業生、退役士兵、青年農民等群體，進一步提高職業教育在教育體系中的比例，為經濟社會持續發展提供源源不斷的人才支撐，為社會公眾提供多樣化的教育選擇。

三是要加大中職學校招生秩序監管力度。加強督查力度，開展專項調查，加大對參與“買賣生源”的學校和教師的處罰力度，嚴厲打擊中職學校招生“買賣生源”亂象。

二、本科轉型難題如何突破

國務院印發的《關于加快發展現代職業教育的決定》提出，形成適應發展需求、產教深度融合、中職高職銜接、職業教育與普通教育相互溝通，體現終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現代職業教育體系[2]。教育部、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、農業部、國務院扶貧辦聯合印發的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》明確職業教育的層次結構分為初等、中等、高等職業教育，其中，對于高等職業教育要求在辦好現有專科層次高等職業（專科）學校的基礎上，發展應用技術類型高校，培養本科層次職業人才。建立以提升職業能力為導向的專業學位研究生培養模式[3]。

在國家的大力推動下，全國各地正在深入開展現代職業教育體系建設工作。如吉林，在2013年印發《中共吉林省委吉林省人民政府關于建設高等教育強省的意見》，提出形成辦學特色鮮明、布局結構合理、學科專業優化、以應用型為主的現代高等教育體系的建設總體要求，明確以發展應用型高等教育為導向，調整高校類型結構、學科專業結構和層次結構。2014年，《中共吉林省委 吉林省人民政府關于加快發展吉林特色現代職業教育的實施意見》印發，進一步明確提出，推動普通本科院校轉型發展。通過擴大辦學自主權、調整招生計劃、增列碩士專業學位授權點、加大投入等傾斜政策，引導普通本科院校和專業向應用技術型轉變。

但是本科高校轉型發展是一項系統性工程，需要本科高校由原來業已形成的辦學模式按新的辦學類型和任務，重新設計人才培養流程。從目前情況看，全國本科高校在推進轉型發展過程中還面臨以下四方面主要難題。

一是辦學理念轉型難。多年來，對于地方本科高校來說，追求精英化教育一直是無法改變的“辦學情結”。受傳統高校評價指標和財政投入導向的影響，許多本科院校盡管自身無堅實的辦學基礎和發展條件，仍致力于向研究型大學目標靠攏，培養學術型拔尖創新人才，而這種辦學理念和模式的存在成為其轉型為應用技術型高等院校的最主要障礙。

二是學科專業與產業結構對接難。各地方本科高校專業設置大多是在原來基礎上建設的本科專業，現在已趨于定型。由于缺乏專業設置自主權，加上對市場信息缺乏敏感度和專業師資不足等限制，導致其專業結構與地方產業結構匹配度不高，實現向適應地方經濟社會發展需要的應用技術型轉向，需要的周期較長，改造困難較大。

三是人才培養模式改革難。在現行評估體系引導下，學校的培養方案過于強調理論體系的系統性和完整性，實訓、實習等工程實踐類教學環節的比例明顯不足。轉型本科院校培養目標和教學內容與中高職院校無法實現縱向銜接。導致中高職學生進入本科則與職業教育完全割裂，不能很好地適應職教體系建設的需要。

四是實踐教學條件提升難。各地對本科高校的經費投入是按照學生數采用統一標準撥款，不分學校類型。而應用技術型人才培養成本明顯較高，根據聯合國教科文組織相關機構測算，職業教育辦學成本應該是普通教育辦學成本的2.64倍。由于目前探索轉型的學校普遍基礎差、底子薄，學校自身吸納社會資金的能力弱，導致學校實踐教學條件普遍難以改善，直接影響著學校發展和人才培養質量。

發展應用技術類院校對建立現代職業教育體系、提升區域實體經濟競爭力將發揮至關重要的作用。因此，本科院校轉型發展，必須明確目標和標準，進行實質性改革創新。其突破的關鍵在于：

第一，政府要加強政策引導和宏觀指導。國家教育行政部門應盡快出臺《關于本科院校轉型發展的指導意見》，建立政府主導、行業指導、企業參與的辦學制度，建立可持續發展的產學研用結合的激勵和促進機制。要從觀念轉變入手全程指導轉型院校制定好應用技術大學的發展綱領，引導學校在辦學定位、人才培養、專業設置、課程開發、教學實施、教育質量等方面切實實現轉型。

第二，要建立科學、規范的分類評估制度。要盡快制定符合應用技術型人才培養和應用技術大學特點的評價體系和評估制度，如：應用技術大學本科教學水平評估標準、應用技術型人才培養專業（專業群）認證及評估標準、應用技術大學學科建設評價標準等。建立社會參與的人才培養質量評價機制，鼓勵專門機構和社會中介機構對應用技術大學的學科、專業、課程等水平和質量進行評估，通過分類評估引導地方本科各院校轉型發展。

第三，要加大對應用技術大學的經費投入。一是選擇轉型試點院校，爭取中央和地方政府設置本科院校轉型發展專項資金，給予轉型試點高校特殊支持。二是對高校實施差異化財政撥款方式，按學校類型確定財政撥款標準。三是制定鼓勵民間資本投資教育的法律法規，支持社會力量參與高等教育。

第四，建立現代大學制度，落實高校辦學自主權。一是擴大應用技術大學的專業設置權，在教育行政部門和行業指導下，以地方經濟發展為導向，根據地方主導產業和技術領域需求，在現行本科專業目錄的基礎上，自主設置專業目錄外專業，建立專業動態調整和適時響應機制。二是擴大學校引進教師的自主權。根據應用技術型人才培養的需要，自主引進教師；改變現行職稱評聘指標體系，使工程實踐能力強、應用性研究成果突出的教師有平等的晉升機會；吸引更多企業高水平工程技術人員、技術能手進入高校或在學校兼職。

三、企業辦學積極性不足如何扭轉

2010年，《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》印發后，我國職業教育辦學體制機制改革不斷走向深入，逐步構建了產教深度融合的職業教育辦學機制。教育部會同有關行業組建了基本覆蓋國民經濟各門類的59個行業職業教育教學指導委員會，制定了專項政策，形成了教育與產業共同發展職業教育的組織機制。全國已建職教集團700多個，覆蓋所在行業90%以上的學校，完善了職業院校治理結構和政府決策機制[4]。

職業教育管理制度和運行機制的現代化直接影響著現代職業教育的發展速度。調研發現，我國職業教育辦學體制還不靈活的情況仍十分突出，尤其體現在企業參與并舉辦職業教育積極性不高上。

一是政策支持不力，行業企業舉辦的職業學校數量銳減。《職業教育法》等法律法規和相關政策對企業舉辦和參與職業教育都提出了指導性意見。但這些規定多是原則性規定，不夠系統和完善。現實中，行業企業舉辦和參與職業教育的地位尷尬，缺少具有明確的和可操作性的政策扶持。在國企改革過程中，“企社分開、主輔分離”的原則，從根本上動搖了企業辦學的積極性。據有關資料顯示，目前，全國國企舉辦的高職院校僅剩不足100所。

二是管理體制不順，行業企業舉辦職業院校面臨“身份困境”。行業企業舉辦職業院校業務由所屬省份的教育和人社兩大廳局分別管理，在教育部門因為沒有財政撥款，被定性為民辦學校，需要在民政部門辦理民辦學校法人登記證書；因為是企業辦學，在人社部門和民政部門被定性為公辦學校，民政部門不予辦理非企業法人登記證書。國家法規層面上對行業企業辦學的職責、地位的不明和機制的缺失，嚴重影響行業企業對職業教育的參與程度。

三是辦學經費不穩定，沒有持續增長的有效機制。我國的政策、法律法規對企業舉辦職業教育的權利、責任和義務規定得不夠明確、不夠具體。從而導致企業對舉辦職業學校的辦學經費投入就有很大隨意性，企業的經營風險嚴重影響到所辦職業學校的健康運行。加上學校沒有財政撥發的辦學經費，也缺少生均經費補貼，教育附加費難以落實，主要依靠自收自支的經費來源，嚴重制約著這類學校辦學質量的進一步提升。

《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出，“健全企業參與制度。研究制定促進校企合作辦學有關法規和激勵政策，深化產教融合，鼓勵行業和企業舉辦或參與舉辦職業教育，發揮企業重要辦學主體作用。”從國家政策釋放出的信號可以看出，當前扭轉企業舉辦職業教育積極性不足的關鍵點在于：理順行業企業舉辦職業院校的管理體制。將國有企業舉辦的職業院校在管理體制上調整為國有企業與所隸屬政府的教育行政部門共建共管，以企業為主，認可企業舉辦職業院校的公益性。

二是保障行業企業舉辦職業教育的資金。盡快健全財政投入機制，明確企業辦職業教育享受與公辦職業教育同等的教育經費撥款。同時，盡快制定《職業教育校企合作促進辦法》等相關法律法規，從法律的角度規定行業企業舉辦職業教育在辦學經費投入方面的權利、責任和義務，保證行業企業辦職業學校的健康運行。

三是創新靈活辦學形式。引導支持行業企業（尤其是中小企業）通過獨資、合資、合作等形式參與舉辦民辦性質的職業學校，并允許行業企業以資本、知識、技術、管理等要素參與舉辦股份制、混合所有制的職業院校，讓“參股”的行業企業享有技術支持與服務、人力資本水平提升等方面的合理回報。

參 考 文 獻

[1]焦玉步.加強頂層設計構建現代職業教育體系——對荷蘭、瑞士和意大利三國職業教育的考察與思考[J].中國職業技術教育，2013（13）：29-30.

[2]國務院關于加快發展現代職業教育的決定[Z].國發[2014]19號.

[3]教育部等六部門關于印發《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》的通知[Z].教發[2014]6號.

[4]萬玉鳳.探索中國特色職教發展道路[N].中國教育報，2014-6-27.