影響新疆少數民族地區農牧民市民化的因素探究

李純

摘要：城市化是國外發達國家必經之路，城市化與經濟相隨而生，是社會發展的產物，是現代社會發展的重要組成部分。文章從分析新疆城市化發展現狀入手，論述了影響新疆少數民族地市民化的因素以及促進新疆農牧區人口市民化所主要采取的措施，以期為新型城市化發展、區域經濟發展提供有益的參考。

關鍵詞：新疆；少數民族地區；城市化；市民化；勞動力轉移；職業培訓

一、新疆城市化發展概況

新疆城市化發展具有我國城市化發展的一般特性，也極具特殊性，是實現新疆區域經濟協調發展的必由之路，也是新疆區域現代化水平和經濟發展水平的重要標志，更是促進新疆區域經濟進一步發展的基礎。因此，加快推進新疆少數民族地區城市化進程，有利于破解城鄉二元經濟結構，縮小城鄉差距，推動產業結構優化升級，促進工業化、第三產業的發展；有利于調整需求結構，為擴大內需提供有力的支持；有利于培育區域增長極，促進新疆區域經濟協調發展。長期以來，新疆經濟主要依靠政府投資，消費對經濟增長的貢獻低，這種以高投入、高消耗為主要特征的增長方式制約著經濟發展的穩定性與可持續性。未來新疆新型工業化需要圍繞城鎮經濟展開，經濟結構的調整、生產要素的優化配置和產業結構的轉型升級也需要依靠城市。

據測算，城市化水平每提高一個百分點，就有20多萬農村人口轉化為城鎮居民。穩妥推進城市化，提高由加快基礎設施建設，如城建、交通、設施等而產生的投資增長，促進勞動力的轉移以及由居民生活水平提高帶來的消費擴大，為拉動內需，調整經濟結構提供動力。

在全球經濟格局不斷調整變化的背景下，選擇適合新疆地域、人口特點的城市化道路，加快經濟增長方式由粗放型向集約型方式轉變，以城市化引領工業化，促進傳統產業向新型戰略產業轉變，有效增強城市集聚與擴散功能，優化人力資源、資本、知識、信息、技術等在內的經濟增長要素，也將會進一步增強新疆城市發展的空間。

要破除城市化發展方式的不科學，資源的粗放使用等問題，要在推動城市化進程中加快科學、綠色、低碳城市的建設步伐。城市化的發展關鍵是“人”的城鎮化。人的因素是影響新疆農牧區人口向城市轉化的重要因素之一。

只有農業人口向非農產業轉移，產業轉移，人口才能轉移。未來的城市群是人口進城，是農民工的主要的載體。實際上城市化和空間結構是有關系的，城市化從根上來講，是人的城市化。城市化非常簡單，伴隨著工業化，農村人口向城市轉移，或者向城鎮轉移。

市民化是城鎮化的核心，是變農業人口轉移為市民，并且讓他們享受城市居民同等待遇的過程，從某種程度上來講，城鎮化就是市民化。中國社科院城市發展與環境研究所副所長魏后凱說，“不解決市民化，城鎮化就是沒有質量的城鎮化，是不完全的城鎮化。”

二、影響新疆少數民族地區人口市民化的因素

由于歷史、生態環境、經濟、社會等多種因素使得新疆城市化的發展低于內地發達省區，城鎮化率不高，沒有達到我國城市化平均水平，制約新疆農牧區人口市民化的因素主要有以下幾方面：

（一）農牧區“兩后生”缺少職業教育和技能培訓

義務教育兩后生缺少職業教育（指廣義的概念，目前國際上習慣把“職業教育”理解成“職業和技術教育與培訓”，它包括以在校生為主要對象“職業準備教育”和以在職人員為主要對象的“再就業培訓”），職業技術水平不高。南疆四地州農牧區實行12年義務教育，但由于生態、經濟、社會等因素所致，教育相對落后，仍有一定數量的“兩后生”不能進入職業院?；虼髮W繼續接受教育，產生大量的低水平的純體力型新增勞動力。他們大多文化基礎薄弱，缺少職業技能，國家通用語水平低，不具備在城市生存的能力，加上心理上的不自信、戀家情結等原因致使他們守望在家鄉，成為新增富余勞動力。他們多是短期季節工，流動性強，收入不穩定。他們農忙時務農，農閑時在附近城鎮周邊打零工。受傳統觀念的影響，部分農牧區富余勞動力不愿外出或在城鎮長期工作，也不愿在城鎮落戶或定居，因生活習慣、語言交際能力差等原因很少在務工地區、城市定居或長久居住。疆外勞務輸出困難，新疆勞務培訓成本高，政府花費大量人力、物力培訓，輸出富余勞動力，外出務工者在外省多則干2至3年，少則半年則返鄉。一些小學、初中部分輟學的學生在社會上游蕩，無所事事，給社會帶來不穩定因素。他們教育年限少，知識水平低，經濟貧困，容易受暴恐分子、極端宗教的蠱惑或被拉攏成為其成員；有的受壞人教唆成為問題青少年；有的則早婚早育、超計劃生育給新疆計劃生育工作、人口管理、扶貧工作帶來諸多問題。有的因早婚早育，加之家庭生活壓力等因素離婚率相對較高，給家庭與社會和諧帶來不良的影響。

（二）對土地的依賴性強，影響人口流動

部分農牧民對土地的依存度高導致即使有能力在城市生存發展也不愿意輕易放棄農村戶籍，放棄同戶籍相聯系的農村集體土地權益。部分農牧民購買房屋，在城市打工一段時間后回歸家鄉的現象依然存在。部分農民在城市里房屋空置，使個人和社會資源的浪費，也是阻礙農村人口市民化進程的主要原因。

（三）農村人口教育水平低、教育質量差，職業培訓滯后，影響了新疆農村牧區人口向市民轉移，限制了農牧區人口城市化的進程

由于教育培訓機制不完善，培訓資金投入不足，農民工自身素質低，參加培訓積極性不高、教育培訓機構水平和誠信度較低等問題，加上新疆農牧區人口職業培訓滯后，富余農牧區勞動力的技能和綜合素質不高，影響了農牧區人口在城市的就業質量，制約了他們在城市的全面發展。

（四）傳統社會觀念影響了農村轉移人口

長期以來我國實行的城鄉二元經濟的市民化進程。城鄉二元經濟結構和社會結構，造成了城鄉人口之間在價值觀念、思維方式和生活形態方面的差異性，農民工的社會地位較低，農村轉移人口很難融入城市生活，加之宗教、語言交際等因素的影響，轉移到城市的人口在城市生存困難實現“嵌入式”居住困難重重。由于城市原居民對農民工的社會歧視、偏見和誤解依然存在，加上農民工自身存在一些素質、心理問題，也影響著農村轉移人口的市民化進程。

（五）勞動力整體素質低下制約新疆農牧區勞動力轉移

新疆農牧業勞動力整體素質低下是制約新疆農牧區勞動力有效轉移的首要因素。

1. 勞動力素質對勞動力轉移能力的強弱有著至關重要的作用

一般來說，體能素質較差的地區遺傳病多，患病率高，勞動能力差，可轉移的數量相對較少。智能素質決定轉移能力的強弱，與轉移者的文化素質成正比關系。具有較高文化素質的農牧業勞動力就意味著具有適應多種就業崗位的較強能力，即使對新的就業崗位一時難以適應，由于他們接受新知識、新信息的能力較強，用于培訓和熟練的時間較短，培訓、實訓等期間成本較低。

勞動者智能素質越高，其勞動熟練程度和接受新事物的能力就越高，開發社會市場能力，創新能力就愈強，也愈能為轉入地和進入的產業部門所接受。我國經濟的進一步發展，仍然依賴于從勞動力流動中獲得資源重新配置效率。“科學技術是第一生產力”成為掌握其應用的勞動者開拓增殖產業的理念基石，中央召開的兩次新疆工作會議，對發展新疆經濟、城市化發展，對農牧區富余勞動者在轉移起到推進器作用。

勞動力的人文素質在產業轉型和調整時期的影響力明顯。全球知識、信息經濟時代的到來，從新定位勞動力轉移的價值取向。由于社會責任心較差，社會約束機制不健全，市場不規范，造成相當一部分人行為準則的“偏離”。因此，人文素質的高低對矯正這種“偏離”行為有重大的作用。人的價值觀念，勞動態度和職業道德水準對勞動者轉移的潛能和行為方向起著根本性的約束作用，它通過轉移動機，轉移目的以及轉移后的社會經濟效果得以展示。

2. 從微觀經濟的角度分析，新疆牧業勞動力的轉移過程，本質上體現在地區產業結構，行業結構及城鎮規劃的調整轉化的過程中，勞動力的素質低阻礙勞動力有效、合理轉移。

在城鎮定居后傳統農牧業的勞動力、生態移民、庫區移民等群體由于文化知識缺乏，勞動技能低下只能滯留在原生產領域和自然資源的初級開發和利用狀態，就業水平低。

勞動力素質低下，觀念落后，難以更新就業理念，即使在市場沖擊下有了新的就業和再就業機會，政府能夠提供一定量的就業崗位也會因不適應產業部門的要求、崗位標準，難以適應新興產業生產率較高的產業領域的要求，最終回流或回歸到原有的低級產業部門，形成“低素質人口—低生產率—低人口轉移—低產業結構”的惡性循環，這將對新疆經濟結構的調整和產業升級帶來巨大的影響。

新疆屬欠發達民族貧困地區，由于缺少組織富余勞動力人口轉移的優惠政策、資金、機構、知識等諸多因素限制勞動力流動。勞動力的轉移速度、規模依賴于職業教育、職業培訓。勞動力轉移緩慢源于其勞動力的教育與培訓水平較低，這將減少了勞動力向發達地區、富裕城市流動的可能性。

三、提高新疆民族地區市民化的措施

（一）加大宣傳力度，為農村富余勞動力轉移，為農牧民市民化提供強有力的思想保證

農民就業觀念落后、不愿走出家門是當前制約富余勞動力轉移工作的障礙之一，各地區充分運用各種輿論宣傳媒體和分級承包制，如鄉、鎮干部包鄉住村工作等方式，向廣大農牧民進行面對面的宣傳本鄉本村涌現出的勞務創收典型戶和國家相關政策、致富途徑等，引導走向勞務市場，并在全區、地州、縣范圍積極營造鼓勵勞務創收的社會輿論氛圍，幫助農牧民開拓視野，逐步提高認識，轉變觀念，增強了農牧民走出家門的自覺性和主動性，有效地促進了新疆農村富余勞動力轉移工作的正常開展。農村富余勞動力在城市務工，為將來成為市民奠定基礎。

新疆從2014年開始實施“惠民工程”，每年十萬區直屬機關干部組成駐村工作隊下農村基層工作，大大加強國家政策、法律、教育、就業等宣傳工作，為廣大農村牧區群眾解決問題，辦實事。該項工作的展開有力地促進了新疆農牧區轉移勞動力的工作。

（二）探求有價值的新疆少數民族職業教育發展的模式，提高勞動力素質，加快新疆城鎮化的發展

1. 以法律、制度發展職業教育，推動農牧區富余勞動力轉移。

我國職業教育事業迅猛發展。為了促進我國職業教育的發展，國務院于1991年印發了《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》，1996年又頒布了《中華人民共和國職業教育法》。從法律上、從制度上為我國發展職業教育提供司法保障，也為新疆職業教育發展構建良好的法律環境。

2. 實行多元職業教育投資主體，建立多元可持續的資金保障機制。

新疆少數民族貧困地區農村職業教育經費要以政府投入為主，多渠道資金投入。當地政府要擔負起農村職業教育的重任，農村牧區職業教育的內容要取決于教育對象、家庭的需求。解決好農村牧區職業教育師資短缺問題，做好農村牧區職業教育服務于地方經濟發展，加大富余勞動力的職業培訓，提高勞動力轉移速度，增加勞動力轉移人次。

（三）多措并舉，發展農村職業教育，提高勞動者素質

新疆是多民聚居區，少數民族職業教育是新疆職業教育的重要組成部分。隨著新疆經濟的發展，使大量農村牧區富余勞動力從農業、牧業轉移到二、三產業，勞務經濟得到快速發展，這也是實現勞動力資源合理配置和提高農牧民收入的重要途徑，是城市化建設和社會主義新農村建設的基礎。由于新疆南疆四地州經濟相對落后，要發展南疆少數民族貧困地區的勞務經濟，實現區域經濟可持續發展面臨諸多困境。新疆政府應采取的舉措包括改變傳統觀念，把農村職業教育作為扶貧、脫貧致富的核心工作來抓，把職業教育與扶貧工作結合起來一起抓。

（四）加大新疆農牧區勞動力專業，促進民族地區城市化的進程

根據各州縣的特色，采取措施，發展新疆農牧區勞務經濟，促進新疆經濟發展。近年來，新疆各地以勞務輸出業、特色果業種植業、畜牧養殖業發展為主，幫助農牧民增收致富，加快農村牧區經濟發展，促進城市化發展。其中勞務經濟成了區域經濟中的重要組成部分之一。

1. 擴大勞務輸出，拓寬農民增收渠道。

突出勞務輸出在各地區經濟工作中的重要位置，加大勞務輸出，實行目標管理考核，形成區、州、縣、鄉四級考核目標。形成一級抓一級，層層抓落實的工作格局和工作合力，為勞務輸出的快速發展提供強有力的組織保障。近年來新疆外出務工人數增多，逐年增收，使勞務經濟成為農民增收的主渠道。勞務輸出已經成為緩解城鄉就業矛盾和農民增收的重要途徑。區內、區外勞務輸出取得好成績。要大力發展民族地區勞務輸出業，拓寬農民增收渠道。制定勞務輸出機制，為勞務輸出的快速發展提供強有力的組織保障，使勞務經濟成為農民增收的主渠道。勞務經濟的發展為新疆農牧區人口市民化提供重要的保障。

2. 政府與內地企業搭建用工平臺，擴大疆外勞務輸出。

新疆經濟發展落后于國內發達地區及沿海城市，城市化發展也相對滯后，可提供的就業崗位有限，向區外轉移勞動力是可行的措施之一。新疆各級政府重視勞務輸出，勞務輸出政策優惠，有力促進了區外勞務輸出。區外務工人員務工期間學習務工企業技能，目睹務工所在地、城市的生活，開闊了眼界，思想產生轉變。他們返疆后有的在當地政府扶持下自主創業，吸納周邊的勞動力，促進了就業，有的成立勞務中介，擔當勞務經紀人，促進勞動力向地州、縣級城市轉移。有的在城市定居從事家政等服務業。區外的勞務輸出為新疆市民化做出應有的貢獻。尤其是區外勞務輸出涌現出了以克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣全國人大代表熱汗古麗·依米爾為代表的勞務輸出先進典型。

2007年5月，熱汗古麗·依米爾由阿克陶縣政府組織到浙江雙源紡織有限公司務工，經過企業培訓，加上個人的努力成為務工的少數民族先進代表。2009年她用打工掙得錢建起一座約150平米的抗震安居房，她通過辛勤勞動幫助父母改善了生活條件，她家從此也摘掉了貧困戶的帽子，走向了當地富裕戶的行列。如今她已從一名打工小姑娘成為勞務輸出的帶頭人，發家致富的引路人。

（五）采取措施促發展，擴大城市就業

1. 以發展工業、服務業，促進農牧區人口向城市人口轉移。

各地區因地制宜發展工業，以工業發展來帶動其它行業發展，提高就業，促進新疆農牧區轉移人口市民化。

2. 加快農業現代化步伐，促進農業人口市民化。

加大新疆農業現代化的發展，積極發展特色種植業，如核桃、紅棗等經濟果業，不斷提高畝均效益，使特色種植產業成為農民增收的支柱產業，帶動農民增收致富。加大農田設施建設，提高機械化，提高農業效率，減少勞動力，將農民從土地上解放出來，從事非農產業，或轉移到城市務工、定居，促進新疆農牧區人口市民化進程。

3. 加快新疆牧區現代化的發展

以畜牧養殖業發展為主，提高養殖技術，進行畜牧品種引進、改良與繁殖，發展規?；B殖，幫助農牧民增收致富。發展畜產品加工、銷售企業，提高畜牧經濟效益。實施游牧民定居工程，實行冷季圈養方式，擴大存欄量，減少勞動力，將游牧民從草原分離出來，經過培訓轉移到城鎮就業、定居。

加快新疆新農村建設，加快農牧業現代化發展，提高經濟效率，將富余勞動力從農牧業中釋放出來，加大富余勞動力的技能培訓，使勞動力向城市轉移，提高新疆城市化率。

綜上可知，影響新疆農牧民市民化的因素很多，需要各級政府采取多種措施，多管齊下，消除影響新疆農牧區轉移人口市民化的因素，推進農牧業轉移人口市民化，推進新疆農牧區轉移人口市民化的進程，高效、穩妥推進新疆新型城市化的發展。

參考文獻：

[1]搞城市化只有產業轉移人口才能轉移·和訊網http：//news.hex

[2]張北平.農業轉移人口市民化的成本研究[J].山西財經大學學報，2013（01）.

*本文系2013年新疆維吾爾自治區社科基金項目（一般項目）《新疆城市化背景下的民族問題研究》階段性成果（課題批準號：13BMZ057）；2013年昌吉學院社會科學資金（一般項目）《新疆職業教育與促進新疆少數民族地區城鎮化發展研究》階段性成果（課題批準號： 2013SSQD006）。

（作者單位：昌吉學院）