淺談耕地保護(hù)與城市無序擴(kuò)展問題

劉冉?宋虹槿?張翼飛

摘 要：我國耕地資源不足，人均耕地不足世界水平的1/2。由于快速城市化，城市用地?cái)U(kuò)展（占用耕地）和耕地保護(hù)間的矛盾已引起了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。對此矛盾存在兩種看法，一種觀點(diǎn)認(rèn)為城市用地遠(yuǎn)比農(nóng)村居住用地節(jié)約，城市化有助于減少耕地的流失；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為中國城市用地?cái)U(kuò)張和耕地資源稀缺之間矛盾尖銳，城市用地的蔓延極可能造成耕地資源的緊張。

關(guān)鍵詞：城市用地?cái)U(kuò)展；耕地流失；耕地保護(hù)

土地是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)， 是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的寶貴資源和重要的生產(chǎn)要 素。是社會生產(chǎn)的勞動資料，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。如何認(rèn)識中國城市用地迅速增加和耕地資源保護(hù)之間的矛盾，學(xué)術(shù)界看法并不相同。有些人認(rèn)為城市用地的蔓延極可能導(dǎo)致耕地資源的緊張，成為影響中國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素；而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為城市用地的集約度要高于農(nóng)村，城市的發(fā)展為集約利用耕地提供了可能，人口城鎮(zhèn)化，不僅不會多占用耕地，反而在一定程度上能起到節(jié)約耕地的作用，是緩解耕地短缺問題的途徑。

1 當(dāng)前城市化進(jìn)程中土地利用存在的問題

1.1 征地范圍過寬、規(guī)模過大、導(dǎo)致大量耕地被占用

我國土地管理法規(guī)定，國家為公共利益可以將農(nóng)民集體所有的土地依法征為國有。造成了目前我國城市化進(jìn)程中征地范圍過大，規(guī)模過寬，大量耕地被占用的現(xiàn)象。由于種糧的經(jīng)濟(jì)效益低，許多農(nóng)民淡化對土地的依賴。當(dāng)他們知道政府要將耕地用來擴(kuò)展城市建設(shè)，且給予他們一定的補(bǔ)償和農(nóng)轉(zhuǎn)非等待遇條件時(shí)，一些農(nóng)村集體在短期利益的驅(qū)動下，更傾向于耕地被征收。這對大量耕地被占用的現(xiàn)象起了推波助瀾的作用。

1.2 城市土地利用粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重

城市人均用地水平偏高，但土地利用效率卻十分低。由于受城市土地利用利益分配機(jī)制不合理、制約手段不得力、政策引導(dǎo)不到位等因素的影響，土地資源利用粗放、浪費(fèi)的現(xiàn)象很突出：一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，為要政績，不惜以犧牲耕地資源為代價(jià)，盲目招商引資上項(xiàng)目、擴(kuò)大城市規(guī)模，無視土地規(guī)劃，違規(guī)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)、大學(xué)城，造成耕地閑置浪費(fèi)。目前，這種低效粗放擴(kuò)張現(xiàn)象在各地區(qū)都十分普遍。

2 在城市化的同時(shí)，做好城鎮(zhèn)土地利用及耕地保護(hù)的幾點(diǎn)對策及建議

鑒于耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢，2008年10月，中共十七屆三中全會明確提出：“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線?！比欢?，城市化、工業(yè)化是人類社會發(fā)展和進(jìn)步的必然趨勢，是實(shí)現(xiàn)社會現(xiàn)代化客觀要求。在我國城市（鎮(zhèn)）化發(fā)展進(jìn)程中必須處理好城市發(fā)展與耕地保護(hù)和土地資源持續(xù)利用之間的關(guān)系。要處理好它們之間的關(guān)系，就應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：

2.1 節(jié)約和集約利用城鎮(zhèn)土地

基于我國國情和目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，城市化進(jìn)程重點(diǎn)戰(zhàn)略應(yīng)走內(nèi)涵式城市化之路，實(shí)施資源節(jié)約型的城市化。重視城市發(fā)展的內(nèi)涵，提高環(huán)境質(zhì)量，提高土地利用的集約度和利效率，促進(jìn)舊城改造，有序推動城市化進(jìn)程，增強(qiáng)土地資源對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的保障能力；；加強(qiáng)土地整理，對城市內(nèi)未利用的閑置土地、區(qū)內(nèi)零星的棄耕地、低利用率土地，用行政管理與市場調(diào)控相結(jié)合的方法進(jìn)行整理開發(fā)，通過控制存量建設(shè)用地，儲備可盤活的城市建設(shè)用地，積極實(shí)現(xiàn)土地利用由分散到集中、由粗放到集約的轉(zhuǎn)變。

2.2 強(qiáng)化政府對耕地保護(hù)的責(zé)任，規(guī)范政府行為

現(xiàn)實(shí)中耕地隨意被占用、建設(shè)無序等現(xiàn)象的發(fā)生，既有政府管理不力的原因，又有政府行為不規(guī)范的因素，同時(shí)也體現(xiàn)了土地管理體制中存在缺陷和問題。由于土地農(nóng)用的利益比較低，如果完全由市場機(jī)制進(jìn)行配置，那么耕地就會不斷地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。為了保障國家的糧食安全，必須強(qiáng)化政府對農(nóng)地的保護(hù)作用，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量。要從征地和供地兩方面規(guī)范政府行為，改變目前一些地方政府從當(dāng)?shù)乩娉霭l(fā)，為建立政績而以地生財(cái)、競相出讓土地的做法。

2.3 完善占用耕地補(bǔ)償制度，建立土地開發(fā)整理新機(jī)制

政府必須進(jìn)一步明確責(zé)任，負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的耕地占補(bǔ)平衡，通過土地開發(fā)、整理、復(fù)墾落實(shí)耕地占用補(bǔ)償?shù)姆ǘx務(wù)。嚴(yán)格土地開發(fā)、整理的項(xiàng)目管理，建立從事土地開發(fā)、整理的專門機(jī)構(gòu)，采取招標(biāo)的方法推行企業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)開發(fā)整理機(jī)構(gòu)多方面、多渠道籌集資金，按照誰投資誰經(jīng)營誰受益的原則，充分利用優(yōu)惠的稅費(fèi)政策調(diào)動各方開展土地開發(fā)整理工作的積極性，確保各地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡。

5 總結(jié)

改革開放以來城市化水平提升迅速，城市用地?cái)U(kuò)展迅速，人均建成區(qū)面積不斷增長，城市越小增長越快；城市土地使用效率不高，土地供需矛盾突出是城市用地中存在的主要問題。應(yīng)加強(qiáng)土地管理，提高土地利用集約程度，建立城市土地收購儲備制度，盤活存量土地，緩解建設(shè)用地供需矛盾。注重土地利用的綜合效益，減少城市化進(jìn)程中造成的環(huán)境污染，優(yōu)化土地生態(tài)系統(tǒng)。 .