我國農村垃圾處理中存在的法律問題探究

摘要：當今，我國農村環境問題日益嚴峻，農村垃圾處理也往往不到位。這要求我們進一步剖析農村垃圾處理機制在立法、執法、守法、法律監督等方面存在的法律問題，為盡快完善相關立法、推進新農村建設提供思考。

關鍵詞：農村垃圾；法律問題；法律監督

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0106-02

作者簡介：張曉陽，女，碩士，山東師范大學法學院碩士研究生，環境與資源保護法專業，研究方向：環境與資源保護法。

一、農村垃圾處理立法問題

（一）農村垃圾處理法律制度不完善，有些領域還存在法律空白

由于農村環境問題并不是一成不變的，而環境法律制定出來之時本身就有滯后性，再加上法律程序存在阻礙，所以在農村垃圾處理的某些領域還沒有相關法律進行規制。環境法律體系明顯的貼上了城市和工業的標簽，對農民環境保護的制度設計很少。《固體廢物污染環境防治法》雖然將農村生活垃圾納入管理范圍，但是也只是原則性的規定，僅僅有幾條涉及到農村固體廢物的問題。再者，相關法律法規對于垃圾生產者的責任以及處罰、垃圾傾倒達到什么程度才構成違法、處罰措施等問題規定的尚不完備。

（二）農村垃圾處理相關法律位階低，可操作性不強

筆者在“中國法律檢索系統”中，以標題關鍵詞中同時含有“農村、環境”進行檢索，結果顯示48條，其中行政法規2部、部門規章44部；以全文關鍵詞中含有“農村環境”為條件檢索，結果顯示282條，其中法律20部、行政規章44部、部門規章197部。由此可見農村環境保護立法中法律、法規所占比重較少，主要還是部門規章，而部門規章的法律位階較低，起不到強有力的法律執行力。而且同一問題的相關規定不一，一旦落實到下級政府以及農村，規定的繁多以及不一致也就使得執法部門以及公民不知道要遵照哪一規定，就產生了“有法等于無法”的后果。部分法律法規只有原則性的規定，可操作性不強，對違反者如何處理的罰則部分規定很籠統，造成執法部門難以執法。

（三）現有環境法制體系存在明顯的城鄉垃圾處理差別

“現有的環境法是典型地以‘城市利益主義為特征的，關注的主要是城市垃圾的污染防治與大中城市的環境利益。”①我國在經濟發展、環境治理等方面側重于城市，對農村環境的治理自然放到了最后。二元制的經濟發展體制決定了環境法制體系存在明顯的城鄉垃圾處理差別。在法律體系上，環境保護法中對農村規劃只字不提，在這樣差異對待的上位法的指導下，也就有了相應的下位法進行區別對待。在現實實踐中，城市的垃圾處理設施已經相對完善，而農村地區則十分落后，有的地區甚至都沒有垃圾箱。而且由于資金不足和缺乏技術支持許多農村的環保工程和垃圾處理措施都得不到及時落實。

二、農村垃圾處理執法問題

（一）立法空白使得執法缺乏法律依據

在垃圾處理領域本來立法就少，又沒有專門的農村垃圾處理的立法，所以農村垃圾處理領域存在著法律空白，使得環保部門執法缺乏法律依據，由此產生了執法難。比如說程序法方面有關環境評價法、農藥使用造成的環境污染法等。再者，農村垃圾處理的相關法律法規可操作性不強，環保部門想要正確執法也有難度。立法中缺乏非正確執法的法律責任追究機制，進而對環保部門的執法工作缺乏監督和制約。環境立法指導思想缺乏先導性，仍然停留在“先污染，后治理”階段，明顯滯后于現實需要，而環保部門依照已經過時的立法，也就不能適應現實需要，民眾自然不會服從，由此加大了法律實施成本。

（二）環保機構設置不合理，職權劃分不清，統一監管職責難以實現

農村垃圾處理問題的解決，需要以強大的執法力為后盾的。而有些鄉鎮都沒有環保部門，也沒有配置專職環保人員，更何況農村地區，而且縣級環境保護局的內設機構也是極其簡單的。這些有限的人員、機構和陳舊的設備，是遠遠不足以解決問題的。再者，政府的環境保護管理職能被分散在許多部門，環保部門缺乏強有力的統一監督管理機制，環保部門“統一監管”的責任難以落實。“一些部門往往從部門利益出發，對本部門有利可圖的，互相爭奪審批、發證、收費、處罰、解釋等權力，而無利可圖的則往往無人愿意負責，互相扯皮、推諉，人為造成許多工作漏洞。”②

（三）農村垃圾處理的執法疏漏，出現執法空白

農村垃圾處理本身就是政府政務處理的薄弱環節，而環保部門的重心又大都放在城市環保問題上，對于農村環境的處理自然不到位。有些地區也是近幾年才在農村設置垃圾箱，建立了垃圾處理廠。再者，因為環保部門都設在城區，偏遠的農村地區也就成為了環境執法的漏網之魚，環保部門也懈于去偏遠地區執法，由此出現執法空白。環境執法不僅需要實體法作為依據，更需要程序法的規范，而執法部門對行政程序法的執行缺乏自覺性，重視程度不夠，也影響了農村環境執法的公正性和公開性。

三、農村垃圾處理守法問題

（一）立法上公民環境權的缺失，農民無此權利意識

法律的一大特點就是規范性，即法律為人們的行為提供模式標準、樣式和方向。憲法第26條第1款規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他危害。”這雖然規定公民在良好環境中生活的權利，但并未賦予公民環境權。而且相關法律對于公民的環境權、具體內容以及救濟措施等都沒有明確規定，也就直接影響到農民對自身環境權的疏忽。在農民環境權受到侵害時，他們也就不可能運用法律武器進行維權，從而導致農民的權益保護之路艱難而坎坷。再者，立法機關制定的法律與農民實際生活有一定程度的脫節，也使得農民不懂法、不守法。

（二）農民文化程度低，環境意識薄弱

我國農民大部分都是小學或者初中文化，文化程度普遍偏低，而相應的法律意識差，環境意識薄弱。“所謂環境意識，是指人們在認識環境狀況和了解環保規則的基礎上，根據自己的基本價值觀念而發生的參與環境保護自覺性，他最終體現在有利于環境保護的行為上。”③農民群體中普遍存在思想狹隘，權利意識淡薄，集體意識薄弱的問題。從農民自身來說，往往看重的是眼前的經濟利益，而對于潛在的環境問題則是聽之任之。他們想要的是生活水平的提高，而環境的破壞則與自己無關，是政府的事。

四、農村垃圾處理法律監督問題

（一）國家機關忽視對農村垃圾處理問題的監督

法律監督包括國家機關的監督和社會監督。從國家機關的監督來看，城市環境問題已經讓政府焦頭爛額，所以他們也就無暇顧及農村垃圾處理問題。立法機關并沒有在立法上賦予公民環境權，由此看出立法機關對農民環境權的忽視，而在這樣的立法指導下，執法機關也就沒有意識到農村垃圾處理問題的嚴重性。而環境執法部門本身設置不合理，農村地區幾乎沒有環境執法機關的設置，也就使得農村地區成為了環境執法的邊緣地帶甚至是漏網之魚。在司法上，司法機關的監督往往是通過訴訟的方式，正所謂不告不理，農民本身環境權利意識就很薄弱，又如何使得他們向法院起訴以保護自己的環境權。

（二）社會監督缺位

農民處于社會等級的底層，是環境弱勢群體，他們本身對垃圾的處理就沒有認識，又如何能參與到環境監督中來呢？再者，我國的立法、執法等程序多以國家機關、專家學者、黨派人士等為主，農民參與極少。農民自身文化程度低也使得他們不會關注環境法制問題，自然作為農村垃圾處理社會監督的主體——農民，缺少對農村垃圾處理的監督。只有讓農民參與到環境法制建設中來，才能有效地建立農民參與農村環境保護的利益機制。另外，社會資源分配不均衡如大眾傳媒、非民間組織、政府信息公開等使得對農村環境的社會監督不足，農村環境問題得不到關注與及時解決，農民環境權受侵害也沒有及時、充分的救濟途徑。

[注釋]

①房豪殿.農村垃圾處理法律問題研究[D].河南大學，2011.

②沈曉悅，趙艷雪，馬煜姍.環保行政管理體制改革，路在何方？[J].環境保護，2011（06）.

③呂忠梅，徐祥民.環境資源法論叢[M].北京：法律出版社，2004.

[參考文獻]

[1]陳德敏，秦鵬.規則創新-環境資源法制與小康社會建設[M].北京：科學出版社，2011.

[2]肖毅.農村生態危機的主體救贖-基于農民視角[J].湖南大學學報（社會科學版），2011.

[3]郭曉旺.農村垃圾污染防治的法律對策研究[D].中南林業科技大學，2013.