民行檢察工作中違法行為調查制度的幾點思考

摘 要：違法行為調查制度作為民行檢察工作重要的組成部分，是監督的前提條件，本文擬違法行為調查制度的起源，分析違法行為調查制度的定位，分析司法實踐中該制度存在的問題，明晰違法行為調查的原則，從而完善違法行為調查的程序和相關制度。

關鍵詞：違法行為調查制度；公權力；法律監督

2012年修改后《民事訴訟法》第210條規定“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實相關證據”，為違法行為調查提供了法律依據，填補了民行檢察權的缺陷。但違法行為調查制度的范圍、方式、調查結果運用以及相關配套機制等尚不明確，影響了違法行為調查制度的實際效果。鑒于此，筆者擬對違法行為調查制度進行初步探析，以期對構建合理的違法行為調查制度有所裨益。

一、違法行為調查制度的起源

違法行為調查制度存廢爭議伴隨著民行檢察制度的產生而產生。1992年最高人民檢察院《關于民事審判監督程序抗訴工作暫行規定》（后簡稱“抗訴規定”）第5條規定了“人民檢察院立案審查案件，可向人民法院調取案卷材料，調查取證，必要時進行勘驗、鑒定”。該條雖簡單、明了，但內涵十分豐富，它建立了全面調查取證原則，調查對象包括民事爭議事實以及審判人員違法行為。2001年最高人民檢察院制定了《辦案規則》，第17條規定了調查啟動的有限性；第18條中用列舉的方式規定了可以調查的四種情形，縮小了調查的范圍。

2010年《最高人民檢察院關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》提出：“民行檢察監督作為檢察機關法律監督的重要組成部分，在性質上是對公權力的監督，監督對象是民事審判、民事訴訟活動”。2011年五部委印發了《關于對司法工作人員在訴訟活動中瀆職行為加強法律監督若干規定（試行）》（后簡稱“瀆職規定”）的通知，提出了要加強對司法工作人員瀆職行為的監督，確立了對司法工作人員瀆職行為調查制度。2011年兩高印發了《關于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》的通知，賦予了檢察院對于發生法律效力判決、裁定、調解的調查核實權。2010年最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳《關于調閱訴訟卷宗有關問題的通知》，規范了調閱訴訟卷宗的程序，為民行檢察工作調卷提供了法律依據。

伴隨著司法改革的深入以及司法實踐的逐步推進，多元化監督格局的提出，多元化監督方式在司法實踐中的靈活運用，違法行為調查制度的完善成為民行檢察工作的必要條件。

二、違法行為調查的定位

違法行為調查屬于民行檢察工作的必要組成部分。《人民檢察院組織法》第五條：“各級人民檢察院行使下列職權，……（四）……對人民法院的審判活動是否合法，實行監督”、《民事訴訟法》第十四條“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”、《行政訴訟法》第十一條“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”，由此可知人民檢察院的民行監督只能是對人民法院民事和行政訴訟活動是否合法進行監督，即訴訟活動（包括執行活動）的合法性。

檢察機關對訴訟活動（包括執行活動）的合法性監督是通過查證是否存在違法行為，從而決定是否采取監督措施或采取何種監督措施，履行其法律職責。缺失調查制度的民行檢察權是殘缺而不完整的。只有通過調查才能查明民事、行政訴訟活動是否違法，才能證實或排除發現的違法線索，才能決定是否采取監督措施以及何種監督措施進行違法監督。民事行政檢察工作就是根據掌握的違法行為線索，通過調查核實違法行為是否存在，作出向監督對象提出糾正違法意見或終結調查活動，維護司法公正。因此，違法行為調查制度是民事行政檢察工作的必要組成部分。

三、民行檢察違法行為調查面臨的幾個問題

自《民事訴訟法》修改以來，違法行為調查有了巨大的進步，但制約違法行為調查因素依然存在，還有諸多因素。

（一）立法原因

一是調查范圍尚不明確，《民事訴訟法》第210條規定的人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要可以調查核實。違法行為調查本身是手段，提出檢察建議或者抗訴是調查結果的運用。該條本身混淆了手段和目的的關系，同時該條并不具有明確的調查范圍；二是調查方式不明確，《民事訴訟法》并未規定調查方式，《人民檢察院民事訴訟監督規則》用列舉的方式規定了調查方式，但司法實踐中該調查方式明顯不能滿足執法需求；三是調查結果運用缺失，調查結果運用體現著民行檢察職能的實際效果問題。在司法實踐中，調查結果如果涉及司法人員違法，除了向人民法院發出檢察建議、抗訴、再審檢察建議，糾正過程違法外，對人如何處理成為疑問，部分檢察院直接向人民法院發出紀律處分的建議，部分檢察院向相關部門移交違紀線索，調查結果運用不當嚴重影響了檢察監督的嚴肅性。

（二）內部問題

一是立法缺失導致辦案人員思想認識混亂。就調查范圍來說，有人認為違法行為調查僅針對審判人員的違法行為；有的人認為違法行為調查是針對訴訟活動的違法行為，不僅包括審判人員的行為，也包括訴訟參與人的行為，只要有違法情形都應該展開調查；還有人認為違法行為調查針對的是檢察機關收集到的違法行為線索，查證是否存在違法行為，對人和對事的區別僅在于查證結果的運用。對于調查手段、調查方式等違法行為的調查環節，檢察干警都有不同的認識，各種觀念充斥著民行檢察工作中，思想上的困惑嚴重影響了違法行為調查的開展。二是辦案人員能力的問題。傳統的民行檢察工作是坐堂辦案，民訴法修改后，要求辦案人員自行發現線索，開展違法行為調查工作，但是調查工作缺乏重心、缺乏實效等問題，都說明現階段民行檢察干警明顯調查能力不足，影響了正常工作的開展。

（三）外部問題

一是線索獲取難問題。民事訴訟法修改后，線索難問題成為全國民行檢察工作的共性問題，如何有效地獲得線索來源，各地都進行了一些探索，在摸索的過程中，部分檢察院為了獲得線索，走進法院，影響了正常的審判秩序；有的依靠傳統的宣傳方式，但并未取得的效果。線索難問題，已經成為制約民行檢察工作的瓶頸。二是調查效果不佳。除了辦案人員自身能力原因外，調查效果不佳從外部來講，調查對象不予配合成為調查工作不佳的重要原因，如對法院司法工作人員的調查中，法院司法工作人員都以違法行為調查影響法院正常工作秩序為由不予配合；對證人調查取證過程中，因缺乏調查保障措施，證人拒絕配合的情況屢見不鮮。

四、違法行為調查應遵循的原則

違法行為調查原則是開展工作的基礎，厘清原則對開展工作有重要意義，筆者認為，違法行為調查應當遵循以下原則：

（一）強化監督原則

民行檢察監督目的是對審判權進行監督，它不是為了解決民行行政爭議事實，而是履行法律監督職責、維護司法公正的需要，它屬于民行檢察工作必要組成部分，是對審判權合法性進行監督的手段。

（二）嚴格依法原則

該原則包括兩個方面：一是違法行為調查工作依法開展。違法行為調查的條件、程序、方式、范圍以及手段、結果的運用都必須遵循法律規定的程序進行。要嚴格區分職務犯罪偵查與初查，不能代行職務犯罪偵查或初查活動。二是違法行為調查工作依法監督。違法行為調查是針對審判權行使的合法性進行監督，要將審判權是否違反《民事訴訟法》以及《行政訴訟法》等民事行政法律規定的作為監督對象，而非將紀律、職務犯罪等違反其他規范的行為進行監督，確保監督依法進行。

（三）謙抑性原則

訴訟制度在建立之初就有其監督、糾錯的功能，如層級制度、訴訟過程中的復議制度、第三人之訴制度、執行異議等。檢察機關作為法律監督機關，雖然有其重要的制度價值，但不可否認，同時它也是對司法權威的傷害。檢察機關必須具有在損害司法權威和司法公正之間進行平衡的能力。筆者認為：對于違法行為調查應當以當事人申請，且窮盡人民法院的救濟途徑后方可向檢察機關進行監督，檢察機關在開展違法行為調查工作時，也必須保持謙抑性，選擇恰當的調查方式，適用恰當的調查措施，運用恰當的調查結果，在履行法律監督職責前提下，盡量不影響人民法院審判工作的正常開展，努力維護司法權威。

（四）客觀公正原則

民行檢察監督價值在于維護司法公正，其方式是“通過調查違法行為，提出糾正意見”來實現，故此違法行為調查活動必須嚴格限制在調查審判活動合法性范圍內，針對審判活動中審判人員違法行為開展調查活動，不能隨意擴大調查范圍，幫助當事人取證，打破平等的訴訟地位，因此，違法行為調查活動遵循客觀公正原則。

五、違法行為調查制度完善

違法行為調查制度要取得實效必須在程序方面與相關機制完善方面進行研究，以確保監督的實效。

（一）違法行為調查程序

1.線索來源

根據《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第23條規定，民事訴訟監督案件的來源包括三類：①當事人向人民檢察院申請監督。②當事人以外的公民、法人以及其他組織向人民檢察院控告、舉報。③人民檢察院依職權發現。司法實踐中，民行檢察工作線索主要來源于當事人申請監督。對于當事人以外的公民、法人以及其他組織的控告舉報以及依職權發現線索及其稀少。筆者建議可以參考派駐公安監管場所的做法，向人民法院派駐專門的檢察室，拉近與訴訟當事人和人民法院的距離，在第一時間獲取違法行為線索。

2.受理及立案程序

《人民檢察院民事訴訟監督規則》規定，民行監督案件實行登記立案制度，只要符合形式要件即可登記立案，由控告檢察部門將案件移交民行檢察部門辦理。但同時該《規則》第31條、第33條對于民行案件受理設立了限制性條件。筆者認為：對于嚴重程序違法、適用法律錯誤等嚴重影響司法公正的可通過抗訴和再審的生效裁判案件，當事人隨時向人民檢察院進行監督。對于審判程序中審判人員違法行為的案件，鑒于該類案件具有即時性，如不及時監督，將喪失監督最佳時機，建議取消其限制。

3.調查方式

《民事訴訟法》規定了相應的調查方法和措施，包括：一般規定、詢問證人、當事人、調取書證、物證和視聽資料、委托鑒定、物證勘驗和現場勘驗、查詢存款等財產情況、法庭調查。筆者認為：民行檢察違法行為調查以及民事審判中的調查均屬于司法調查，兩種職能雖然有別，但調查方式應當并無明顯區別。因此，除了法庭調查屬于法院獨有的調查方式，其他方式均可適用。但特別強調的是：違法行為調查不得采取限制人身自由和查封、凍結、扣押財產等強制性措施。

4.調查結果的運用

民行檢察部門針對案件線索調查后，應制作相應的調查報告，根據已經查明的事實提出處理意見，報檢察長決定。

（1）對于確存在違法行為事實的，應當向人民法院提出抗訴、再審檢察建議或者檢察建議進行糾正。對于司法工作人員有違法行為，但不構成職務犯罪的，應當依法向被調查人所在機關發出糾正違法通知書，并將證明其瀆職行為的材料移送有關機關處理，被調查人繼續承辦案件將嚴重影響正在進行的訴訟活動的公正性，且有關機關未更換辦案人的，應當建議更換辦案人。有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當按照刑事訴訟法關于管轄的規定依法立案偵查或者移送有管轄權的機關立案偵查，并建議有關機關停止被調查人執行職務，更換辦案人。

（2）對于舉報、控告不實的，應當及時向被調查人所在機關說明情況。調查中詢問過被調查人的，應當及時向被調查人本人說明情況，并采取適當方式在一定范圍內消除不良影響。同時，將調查結果及時回復舉報人、控告人。對于舉報人、控告人捏造事實誣告陷害，意圖使司法工作人員受刑事追究，情節嚴重的，依法追究刑事責任。調查人員與舉報人、控告人惡意串通，誣告陷害司法工作人員的，一并追究相關法律責任。

（二）配套機制完善

1.完善檢察工作一體化機制

為提高調查的實效，解決調查能力不足的問題，建議在檢察系統內部建立檢察工作一體化機制。一是橫向一體化機制，加強與反貪、反瀆部門協作機制，共同參與違法行為線索的研判，合理整合調查資源，以求調查實效；二是縱向一體化機制，上級檢察機關應當加大對下級檢察機關指導力度，合理調配民行現有資源，以案練兵，提高調查能力。

2.完善定期協商機制

違法行為調查的對象就是人民法院的審判合法性問題。但由于檢察職能所限，其監督方式僅有建議權，不具有處理權，要實現檢察效果，必須得到人民法院支持。建立定期協商機制，對于雙方提出的問題達成一致意見，充分解決法檢兩院溝通不暢的問題，以便加強監督實效。

作者簡介：

雷景輝，男，四川廣安，廣安市人民檢察院，主要研究方向：檢察實務。