完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)想

郭路

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的變革，一成不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬已經(jīng)難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。一方面，我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，促使更多的農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)力資源基礎(chǔ)發(fā)生著深刻變革；另一方面，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，使得土地耕種等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)向大規(guī)模、集成化、科技化方向改變，小面積的土地承包經(jīng)營(yíng)以不能滿足這種趨勢(shì)的需要。與此同時(shí)，我國(guó)正在向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展邁進(jìn)，生產(chǎn)要素的重新優(yōu)化配置迫在眉睫。鑒于此，本文概述了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)模式，分析了在此流轉(zhuǎn)過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題，并提出了完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律構(gòu)想，以期為健全《農(nóng)村土地承包法》等法律提供更多理論支撐。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地產(chǎn)權(quán)；農(nóng)用地流轉(zhuǎn)模式

土地的有限性，催生了土地資源的合理配置和高效開(kāi)發(fā)利用。眾所周知，我國(guó)是典型的農(nóng)業(yè)國(guó)家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了最堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度，是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)在農(nóng)村實(shí)行的重要制度性政策。多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，鞏固了農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。而更為顯著的意義在于，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)，因其穩(wěn)固架構(gòu)了土地制度基礎(chǔ)，成為化解“三農(nóng)”問(wèn)題的重要保障。

一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式概述

（1）土地租賃。即如《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“依法、自愿、有償”原則，具有嚴(yán)格的法律和政策依據(jù)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃是目前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要模式。在租賃模式的框架下，土地承包者將自己所承包的土地，在剩余承包期內(nèi)租賃給他人經(jīng)營(yíng)使用，承租人按照租賃合同，向出租人支付一定額租金。

（2）土地入股。土地入股模式主要是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人出役土地使用權(quán)，與投資者共同組成經(jīng)濟(jì)實(shí)體。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按其土地所占股份分紅，并可行使股東權(quán)利。其優(yōu)勢(shì)在于能夠充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，保障農(nóng)戶土地收益：同時(shí)延長(zhǎng)土地收益鏈，有效促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、專業(yè)化、現(xiàn)代化生產(chǎn)。

（3）土地信托。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是在不改變現(xiàn)有農(nóng)村土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)戶，即委托人將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)信托給土地信托機(jī)構(gòu)，即受托人，由信托機(jī)構(gòu)再將零散、小塊土地集中起來(lái)出租給農(nóng)業(yè)公司、種田能手或者是其他經(jīng)濟(jì)組織，將租金付給農(nóng)戶。作為新型的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式，土地信托模式尚處于摸索與起步階段。但其符合如今資源市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)，善加利用必將發(fā)揮其最優(yōu)效益。

二、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題

隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)的好轉(zhuǎn)，改革開(kāi)放在農(nóng)村發(fā)展的成果得以凸顯，我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也出現(xiàn)了大刀闊斧的改革，隨之問(wèn)題也逐漸顯露。

流轉(zhuǎn)行為主體不明確。我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體的多樣化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體乃至村民小組，都有成為土地所有權(quán)人的可能性。但無(wú)論所有權(quán)主體是誰(shuí)，所有權(quán)的行使最終都要委托給自然人。但法律并未對(duì)作為代理人的自然人之行為框架做出明確規(guī)定，給自然人濫用所有權(quán)埋下了法律隱患。同時(shí)，根據(jù)法律規(guī)定，如果受讓主體并非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程中則將受到準(zhǔn)入限制。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律構(gòu)想

（1）確定土地流轉(zhuǎn)決策的主體所在。我國(guó)存在某些基層組織或個(gè)人越俎代庖、強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)地的現(xiàn)象。因此，確定決策主體所在成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的首要解決問(wèn)題。即在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律建設(shè)過(guò)程中，要著力確定流轉(zhuǎn)決策主體所在，以法律條文化方式將農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體，確定為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。而其中關(guān)鍵在于取消鄉(xiāng)、村、村民小組三級(jí)產(chǎn)權(quán)分化，推進(jìn)集體所有權(quán)的主體統(tǒng)一化建設(shè)，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明確歸屬于村集體所有。

（2）設(shè)立解決流轉(zhuǎn)糾紛的輔助機(jī)制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)長(zhǎng)期發(fā)展課題，需要持續(xù)性構(gòu)建多元化流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。立足于法律層面構(gòu)建完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，離不開(kāi)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制的輔助。所以，土地立法不僅要著眼于權(quán)利人流轉(zhuǎn)權(quán)利、土地流轉(zhuǎn)方式的完善，還應(yīng)著力創(chuàng)建土地法律踐行機(jī)制。市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)也應(yīng)各自成立專門的土地法律援助部門，免費(fèi)為轄區(qū)農(nóng)民提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律咨詢服務(wù)，積極宣講國(guó)家土地法律政策，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家土地法律制度。而作為主管部門之一的土地資源管理部門，應(yīng)同步完善獨(dú)立的土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制，從受理、審查、調(diào)查到解決，全方位進(jìn)行規(guī)范性制度保障，以最大限度減輕相關(guān)各方因農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的訴累。

（3）適用土地直接繼承的流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只有林地部分能夠通過(guò)繼承來(lái)流轉(zhuǎn)。針對(duì)不同農(nóng)地規(guī)定的不一致，在實(shí)踐中存在諸多不合理之處。礙于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是期限性用益物權(quán)，而且具有嚴(yán)格成員身份限制，因而通過(guò)直接繼承進(jìn)行流轉(zhuǎn)，必須以繼承人具有本集體內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口為第一前提。但由于繼承人可能存在人數(shù)變動(dòng)的情況，因此在立法完善中要考慮承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理分割問(wèn)題，建議在允許耕地、草地、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接繼承的基礎(chǔ)上，盡量避免零碎劃分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，時(shí)下正值我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好之際，農(nóng)民、農(nóng)村乃至農(nóng)業(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)握準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脈搏，在確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬不變的前提下，應(yīng)當(dāng)適度采取較為寬松的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，藉此豐富市場(chǎng)主體，盤活土地經(jīng)濟(jì)。

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