財政專項資金審計的現狀和完善

武帥

摘要：隨著“十二五”規劃的逐漸開展，尤其是經濟領域、政治領域產生的不斷變革，公眾對于社會主義市場經濟體制、政府公共職能進一步完善的要求日趨緊迫。在此情況下，無論是從宏觀角度，針對市場經濟的調節而言，還是從微觀角度，對腐敗行為的查處而言，都對審計工作提出了更高更嚴格的要求。以傳統的財務收支審計的方式已經根本不能滿足社會需要并解決社會矛盾。為建立能適應我國現階段社會主義市場經濟和社會、政府需要的審計模式，我國的審計部門以及相關行業都在不斷地探索。研究表明：績效審計作為審計發展的高級階段，具有不可比擬的優越性。文章以財政專項資金績效審計作為研究課題，一方面，是基于績效審計要求其經濟效益、社會效益和資源生態效益的統一，并能監督和及時反映現行管理體制能否滿足長遠發展需要的考慮。另一方面，基層審計人員也可以根據不同的政府專項資金投資項目的特點，通過一些技術指標和經濟指標將定性化的指標以定量形式表現出來。

關鍵詞：財政專項資金；績效審計；現狀；完善

一、國內外財政專項資金審計的現狀

（一）國外財政專項資金績效審計現狀

基于各國績效審計側重點的不同和翻譯上的誤差，政府績效審計在國外有很多不同稱呼，但其審計模式，評價體系，審計準則大同小異。美國稱其為“3E審計”，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）審計，瑞典稱為“效益審計”（Effectiveness Auditing），英國稱為“現金價值審計”， 澳大利亞稱為“效率審計” （Efficiency Auditing），加拿大稱為“綜合審計”等。

美國的“3E”定義得到以最高審計機關國際組織為主流的國際社會的認可。經濟性就是在確保質量的基礎上降低成本。效率性是確保一定的投入所能獲得的最大收入。效果性是指項預期結果和實際結果之間的對比關系。

（二）國內財政專項資金績效審計現狀

我國在最初采取介紹各國績效審計理論的方式來吸收能適應社會主義市場經濟體制的審計理論，并在數十年間的績效審計實踐中不斷總結經驗和吸取教訓，以此來形成能適應本國實際國情并具有本國特色的審計方法。在早期，我國審計理論研究者對此種審計類型也有稱謂之爭，而在實際的實踐過程中，“績效審計”漸漸取代“效益審計”的說法，成為主流的定義。

績效審計是由專職機構和人員，采用專門程序和方法，取得審計證據，對照選定標準，以評價、衡量和證實被審計單位或項目經濟活動所體現經濟效益的優劣，以促進改善經營管理，提高經濟效益，加強宏觀調控的一種獨立經濟監督活動。

二、開展財政專項資金審計的必要性

一是專項資金來源眾多，數額巨大，具體分配去向又往往模糊不清，需要為數眾多的基層審計人員花費大量人工和時間去監督，且難以追蹤去向。以社保基金為例：一是其數額之巨大，收支過程少則幾年，多則數十年的時間跨度在財政資金的類別中也是相對少見的，但這也往往意味著社保基金會被投入到很多資金周期時間長，數額大的投資項目。

二是資金帳戶管理不規范，亂開戶頭現象普遍發生；在改革開放初期和之后相當長的一段時間內，由于經濟監管體制不完善和一些財務人員行為不規范，此類情況廣泛存在于企業、政府的各類項目當中，造成國有資源的大量流失。而隨著經濟的發展和監管的加強，以個人名義開戶等不法現象大量減少，但在鄉村一級的地方政府，管理不規范，資金投入不透明仍然存在。

三是專項資金違法使用現象嚴重，我國是農業大國，以農業專項資金的投入、管理和使用為例：一些地方政府往往無視當地實際情況，抱著“不要白不要”的心態，明明無法種植某些享受國家政策優惠的種植物，依然申請資金并強行立項，給當地經濟造成不必要的損失。除此以外，巧立名目騙取資金，違法占用、挪用，貪污，搞華而不實的“形象工程”也屢見不鮮。

四是缺乏統籌規劃，公開透明的機制和績效評價目前而言，財政預算的公開仍然不足以滿足監督的需要，其專項資金使用情況，政府的相關政策依然不透明，給社會監管和審計帶來不便和困擾。政策、資金的不透明等現狀飽受詬病。

三、目前我國財政專項資金審計的困境

財政專項資金是政府履行公共管理職能和公共服務職能的物質保障。這也給財政專項資金審計帶來更大的壓力。當前情況下，我國的財政專項資金審計面臨許多困難：一是實施難，從上級政府的撥款到各單位資金使用的具體情況，需要大量各行業的專業人才和時間，并且審計的覆蓋范圍有很大限制。二是審計人員往往只單純對財政專項資金進行安全性和合規性監督，缺乏效益性監督，在事后審計上明顯缺乏評估力度。三是審計獨立性難以保持，其人事、事權、財權歸地方政府，在面對一些地方保護主義行為和當地政府領導片面強調政績的情況下，審計單位往往會保持緘默。四是處理難，專項資金出現違法違紀現象時，難以直接歸責到具體個人；五是相關法律體系不完善，審計人員也缺乏必要的行政手段直接干涉和阻止不合理行為。六是缺乏相關專家的協助，在工程審計、鐵路、道路建設的業務水平上，基層審計人員無法達到要求。實地考察和聘用專業人才的資金費用也缺乏來源和保障；七是資金回籠周期長、見效慢的大型投資項目往往會因缺乏必要的評價體系和標準而無法進一步開展工作。

四、對各國財政專項資金審計的借鑒

近年來，以“3E”為主流的在專項資金審計基礎上開展績效審計的模式得到國際社會的廣泛認可，并在此基礎上增加了環境性（Environment）和公平性（Equity），形成了“5E”。

在美國，審計總署90%以上的審計項目都是績效審計，其審計范圍涵蓋一切公共資金使用領域。美國績效審計取得的顯著成績，所制定的規范和準則，也推動了世界范圍內績效審計的開展。美國《政府審計準則》中規定，審計人員有責任采用合理的、切合實際的、與績效審計目標相關的標準。

根據文獻記載有：在績效審計處于領先發展的國家有北美、西歐和北歐的加拿大、美國、瑞典、英國等，印度、巴基斯坦、中國的香港、新加坡、日本被列為有限經驗的最高審計機關是不丹、中國、印尼、馬來西亞、尼泊爾、斯里蘭卡和泰國，其績效審計尚未完全實施，沒有績效審計經驗的最高審計機關如：孟加拉、柬埔寨、老撾和越南。

五、建立健全財政專項資金審計體系的若干思考

我國的財政專項資金在我國經濟發展、國防、科教文衛、社會公共管理、基礎建設等各個方面都起到了重要的作用，同時在應對突發的緊急事件，例如傳染病的防治工作、自然災害的預防等方面也有著無法取代的地位。就目前而言，雖然其審計模式已經從單一的財務收支審計發展到績效審計，但審計的重點仍然是專項資金的使用是否合規和法，依然無法對專項資金使用的經濟、社會效益做出準確的評價，對例如基礎建設項目是否對自然環境造成影響等方面更是無能為力。并且對于數額巨大的財政專項資金，如何避免“形象工程”、“政績工程”、低水平重復建設等造成國有資金大量流失的問題亦是重中之重。

鑒于此，本文提出以下幾點建議。

（一）制定社會廣泛認可的審計評價標準，實現審計質量的公允化

目前來說，我國的國家審計準則是由國家審計部門單方面制定的，雖然參照了國際的審計準則，但并不是社會各界共同參與討論從而制定的準則，缺乏權威性。國家審計機關應在全社會的共同參與討論修訂和完善我國國家審計準則，從而使績效審計的開展具備合法性和合理性。

（二）建立健全績效審計的評價標準，擴大審計范圍，合理設置績效審計指標

確立準確的評價標準是開展審計工作的必要條件，而擴大審計范圍，將財政專項資金從立項，到資金到賬、管理、使用以及最終是否符合預期目標都納入到審計體系之中去，能更好的實現“5E”的目標。通過建立財務效益指標，社會效益指標、生態環境效益指標等方式來計算和評判。

部分指標的計算公式：

1. 財務效益指標

項目的資產負債比=負債總額/資產總額

流動比率=流動資產總額/流動負債總額

速動比率：=（流動資產總額一存貨）/流動負債總額

2. 社會效益指標

職工分配指數：（正常年份職工的工資收入十福利）/國民收入凈增值的比率*100%

企業分配指數=（年凈利潤+折舊+其他收益）滓國民收入凈增值*100%

（三）培養大批具備職業道德的復合型審計人員

財政專項資金績效審計需要大量的審計人員，需要他們擁有跨學科的知識。當前，我國審計人員中具有綜合分析能力的人員較少，尤其是缺乏高層次復合型人才。因為專項資金的投入領域范圍很廣，僅僅懂得財務知識是遠遠不能滿足績效審計的需要的，審計人員還應掌握一定的管理、稅務和法律等專業知識。我國大部分審計人員的知識結構還無法完全滿足開展績效審計的需要，而在美國，審計機構非財經類專業人員占到90%左右；香港審計署從事績效審計的職員中，有50%以上是高級審計員。

（四）加強內部控制和風險管理

財政專項資金主要由各級政府掌控，各級政府內部控制制度是否合理，決策是否民主、科學，都影響著專項資金的使用。不加強風險管理和內部控制，很容易滋生貪污、腐敗現象，發生違法亂紀行為，也極易形成過度追求形象工程，重復建設等造成國有資源流失的現象。內部控制的缺乏也會導致一些例如資金不能及時到位，負責人不明確等問題，給整個項目帶來不必要的損失。

（五）改變傳統的審計方式和方法，積極開展計算機輔助審計

隨著會計電算化的發展，信息系統審計的發展，績效審計由手工查賬逐步向計算機輔助審計發展，提高審計工作效率，能確保審計憑證的保存。符合績效審計對量化分析的要求，也很大程度的減少了人工成本。審計人數從以前的動輒數十、上百人到十幾人的變化也確保了績效審計的效率性。

（六）加強事后審計，全面評價財政專項資金的使用情況

考慮到很多財政專項資金都集中在公共基礎建設等耗資巨大，見效慢的項目上，建立跟蹤審計，在幾年或十幾年時間內跟蹤該項目在生態環境，社會效益的影響，從而做出合理評價。對績效審計中查處的問題，應查明負責部門，督促被審計單位或個人做出改進，并最終實現預期目標。

綜上所述，通過在財政專項資金審計基礎之上開展績效審計是合乎我國國情和審計的發展規律的。本文以其為突破口，探討了績效審計的優越性和當前情況下財政專項資金審計的現狀以及全面開展績效審計的可能性，為充分發揮其在經濟性、效益性、效率性、環境性和公平性的促進作用而做出努力。

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（作者單位：南京審計學院）