發達國家典型就業模式的公共服務體系經驗借鑒及啟示

孔微巍　劉爽

[摘 要] 德國“雙元制”職業教育模式、美國自由市場模式、北歐政府重視技能培訓模式是發達國家典型就業模式。我國在構建就業公共服務體系上，可以借鑒德國完備的法律體系保障職業教育、美國“一站式”的就業服務機構和數據庫網絡信息平臺、北歐政府主導的技能培訓等先進經驗模式，同時應著重完善職業教育法律體系，加大財政投入力度，引導企業加大職業培訓力度與經費投入，實時監控企業培訓費使用效果，構建“互聯網+就業”的信息交流平臺，營造“職業教育重要性”外部環境，以此完善我國就業服務公共體系，提高我國就業水平。

[關鍵詞] 發達國家；職業教育；就業模式；公共服務體系；啟示

[中圖分類號] F640 [文獻標識碼] A

Abstract： The typical patterns of employment in developed countries include the dual-system of occupational education pattern of Germany， the free market system of the US， and the skill training pattern of Northern Europe countries. In building a public service system for employment， China could learn from Germany for its complete legal system in safeguarding occupational education， from the US for its one-stop employment service agency and online data platform， and from Northern Europe countries for the skill training pattern supported by the governments. In addition， the government should focus on improving the legal system for occupational education， intensify financial input， guide the enterprises to increase job training effort and budget， supervise training expense usage effect of enterprises， build an online platform for employment information exchange， and create the external environment facilitating occupational education. In this way， China's public service system for employment could be improved for a higher employment level.

Key words： developed countries， vocational education， employment pattern， public service system， inspiration

一、典型就業模式的公共服務體系國際經驗借鑒

目前，發達國家就業模式及公共服務體系建設方面研究受到了國內學者的廣泛關注。張建黨（2004）通過研究美國的職業教育立法的發展時間脈絡以及職業教育制度，總結出了美國職業教育立法的作用和影響，以及對我國的啟示，即加強職業教育法制建設，加大對職業教育的財政支持等。孫元政（2005）通過對德國職業教育特色的研究，在我國的職業教育建設上提出了政府要有立法方面的作為、提高職業教育質量以及加強職業教育師資隊伍建設等建議。李艷玲（2006）通過對德國雙元制職業教育的歷史發展、內涵、特點及可供借鑒的總體研究，結合我國國情對我國借鑒雙元制模式提出了設想。蘇瑞菊（2014）通過對國外公共服務體系再造的探索及分析，提出了對我國公共服務體系建設的建議，即完善配套制度、推進電子政務、公共服務體系分權化等。

經研究表明，發達國家無論是在就業質量還是就業率方面都遠遠高于平均水平（見圖1），這正是因為其特有的就業模式，使其在經濟發展中處于領先地位。因此，總結發達國家的先進經驗并為我所用是十分必要的。

（一）德國職業教育雙元制模式就業公共服務體系經驗借鑒

德國“雙元制”職業教育體系，不僅被譽為20世紀二戰后德國經濟騰飛的秘密武器，而且也成為本世紀2008年經濟危機后德國經濟穩步增長的堅實平臺。“實體經濟+職業教育”，正是德國國家核心競爭力的要素。德國雙元制模式對提高德國勞動者的素質、產品的質量，以及德國國民經濟在國際上的持久競爭力都起到了舉足輕重的作用。“雙元制”模式公共服務體系建設經驗主要體現在3個方面：

1.職業教育服務模式。從19世紀70年代，雙元制”職業培訓體系進入了發展階段，該模式為德國的成功奠定了基礎。根據德國聯邦教育與研究部的統計數據，60%的德國中學生會在中學畢業之后，選擇接受職業培訓，并在大約兩年之后走上工作崗位。其特點是將理論與生產實踐緊緊的結合在一起，尤其突出技能培訓，學生每周在企業的學習時間為3-4天，每周在學校的時間為1-2天，這樣的比例安排保證了學生與企業的對接。德國聯邦、州、地方三級政府均參與職業教育的組織與實施，教育經費來源由聯邦政府、州政府和企業分別承擔。企業的職業教育經費由企業自己負擔，企業除了負擔培訓設施器材等費用外，還必須支付學生在整個培訓期間的津貼和培訓師的工資等。學生學習期間不僅實行全免費（包括書本費全免），而且還能獲取400～800歐元/月的工作報酬。據統計，培養1名職業學校的學生每年平均花費約1.5萬歐元[1]。政府對于職業教育的資金投入，也極大的調動了民眾對于職業教育學習的積極性。endprint

2.用法律的形式保證職業教育的實施。1969年德國頒布了職業教育的基本法——《聯邦職業教育法》，“雙元制”職業教育的地位正式以法律形式予以確立。1981年德國又頒布了該法的配套法——《聯邦職業教育促進法》，確立聯邦職業教育研究所在職業教育領域里的法律地位。2005年4月，德國將1969年頒布的《聯邦職業教育法》與1981年頒布的《聯邦職業教育促進法》合并，并修訂頒布了新的《聯邦職業教育法》。根據《聯邦職業教育法》，德國政府以“國家承認的教育職業”形式頒布職業教育的專業目錄（德國將職業教育的“專業”稱為“教育職業”，其意指能覆蓋多種社會職業而用于職業教育的職業）。德國國家承認的“雙元制”職業教育的專業目錄，由德國聯邦主管專業部門，在和聯邦教育與研究部協商后，以無需聯邦參議院同意的法規形式頒布，并制定與該專業相對應、全國統一的《職業教育條例》，作為職業教育實施的基礎[4]。

3.政府、行業協會及科研機構聯合管理。職業教育是由教育部門主導、經濟部門和勞動部門協同，地方和行會實施，科研機構支撐的一種多方機構管理形式。首先看聯邦政府職能，它處于整個職業教育的政策主導和總體協調的地位，為整個國家的職業教育制定方針政策，并且不斷創新。同時還會為企業提供必要的經濟幫助。其次看州政府職能，根據德國的憲法規定，各州有文化和教育的主權，因此設立的職業教育委員會，其成員組成必須有一半是學校教育問題專家，這是為了能夠提高職業教育的質量，及時解決教育中出現的問題，跟上時代的發展和進步。再次是行業協會職能，它是企業培訓的主管機構，對企業進行監督、實施職業教育考試以及提供咨詢等，屬于經濟組織自治的范圍，行業協會的作用至關重要，它能夠保障職業教育的質量，提高就業質量。最后是科研機構職能，觀察國內、歐洲和國際職業教育的發展；調研職業教育對培養目標和內容的需求；確定應對經濟、社會和技術要求的職業教育發展趨勢。從而跟上時代潮流，始終走在經濟發展高水平層次上。

（二）美國自由市場模式的就業公共服務體系經驗借鑒

1.具有完備的數據庫與網絡信息平臺。美國公共就業服務的信息網絡系統，是由相互連接的4個數據庫網絡構成，它們分別為，一是門戶網站，即美國公共就業服務網，作為美國公共就業服務的窗口，該網站為公眾提供跨地域的、及時詳盡的就業市場職業需求、職業培訓、失業保險等信息，幫助求職者解決在就業過程中遇到的一系列問題。其二是數據庫資源，包括3個數據中心，分別為美國就業交易所、美國職業信息網和美國職業培訓網，3個數據中心在體制上相互獨立。其三是地區資源，即公共就業服務系統，包括50個地區就業服務網和遍布全國近3000個就業服務中心，50個行政區域都有自身的就業服務網站，服務重點根據各地區的經濟結構及特點，各有側重。其四是其他網絡資源，即提供公共就業服務的其他站點[7]。4個數據庫相互之間能夠實現數據和信息共享，為求職者、企業、職業顧問、學生提供了更為快捷、高效的服務。其服務系統具有高度整合、構建完整、功能強大、重點突出、需求導向的特點。

2.“一站式”就業服務機構。“一站式”就業服務機構使失業者能夠享有高效率、多層次的就業服務。美國將2000所公共職業介紹機構和失業保險服務機構合并在一起，并且與其他社會上的相關機構建立合作，整合資源，從而使求職者在一個地方就能獲得完整全面的服務，例如就業指導、技能培訓、信息查詢等。而且機構與機構之間還會形成競爭優勢，哪個機構服務做的好，政府就會給予較多的資金支持，因此充分調動各機構的積極性，提供更好更完善的服務。“一站式”服務主要分為3個層次，核心服務、密集服務、培訓服務，它們之間是層層遞進的關系[2]。所有人都可以免費得到核心服務，從而獲取職位信息、就業能力測試等；未就業人員，就可以進入下一個密集服務，但主要針對的服務對象是低收入者、因裁員失業的人，還未就業，就會得到培訓服務，直到找到工作為止。具體情況詳見圖2。

3.市場模式下的職業教育。美國職業技術培訓學校分為公立和私立，這種模式下的辦學特點主要是具有自主性、針對性、靈活性的特點。首先，美國聯邦政府是不直接參與辦學和監管學校的，而是通過法律和財政撥款來引導學校的發展。州政府對于公立學校和私立學校都給予撥款資助，撥款數額根據學校的在校生人數和學生的出勤率來計算。各級政府都不直接參與管理學校。也就是說，國家在職業教育方面起著邊緣性的作用，概括性的制定學校的普通教育事務，學生在企業學習都是按照企業的需求進行的，因此學校有很強的自主性去經營，形成各具特色的辦學方式，使職業教育豐富多彩。其次，學校開設的教學課程都是緊緊聯系社會需求和勞動力市場的，如果學生在畢業之后就業率很低，那么這個課程就會停止授課，如果教師針對學生講授的知識不是企業需要的，那么這個教師就要更改或者辭退。因此，它的針對性非常強，只有符合市場需求才能順利發展，同時學校還聘請企業中或社會中的人作為咨詢委員會的成員。最后就是靈活性的特點，學生自由選擇的空間很大，無論是從上課的時間上、課程設置上還是學習的進度、教師的選擇上都很靈活，學校根據個人的特質進行教學。

（三）北歐政府提供技能培訓模式就業公共服務體系經驗借鑒

1.實施高稅收、高福利的政策。北歐國家是社會福利最好的。福利覆蓋了醫療、養老、住房、教育、就業等等各個方面。據歐盟統計局的數據顯示，北歐五國呈現稅收的同時上在社會保障上面的支出也高的“雙高”局面（見表1）。正因為高稅收的政策，政府持有大量公共資金，國家有能力在公共財政預算中對職業教育投入大量資金，接受教育的個人只須承擔培訓費用的極少部分。在這樣健全的社會保障體系里，受教育者在接受教育的過程不用擔心經濟帶來的壓力。可見高福利政策是以高稅收作為基礎的。以瑞典為例，公民可以自主的選擇職業學校和專業，無論是在工作中的還是待業中的人們，也都可以選擇參加各種職業培訓，國家對于這些接受職業培訓的公民都提供經費保障。這種社會保障體系確立了每個公民都有平等的機會和權利去接受職業教育和培訓，從而也體現了該政策平等的理念。endprint

2.政府提供技能培訓費用。北歐政府在職業培訓方面給予了高度的重視。對于企業來說如果想要繼續生存和發展下去，就必須培訓員工以適應時代發展的要求；對于求職者來說，想要獲得自己滿意的工作滿足企業需求就必須積極接受職業培訓教育。如丹麥的“靈活保障”制度就是只要雇主在法定的期限前通知雇員，就有權解雇技術不熟練的雇員。其中企業進行培訓所花費的費用，需要企業自己承擔，而社會職業培訓的經費則由政府財政撥款。比如瑞典在這方面的相關規定就是，對于職業培訓的學員能達到85%就業的情況下，政府會負擔全部的培訓費用。政府每年在職業培訓上投入的經費很高，尤其是對失業再就業人員的就業培訓投入上（見表2）。政府對失業人員提供完備的福利服務，福利金與原本工作時的工資差距不大，但前提條件就是他必須參加社區教育的相關職業培訓、學習新技能，并與政府簽署合同，爭取在半年內找到新崗位。在瑞典有一種名為“三明治培訓”，先培訓一段時間，然后回到工作崗位一段時間，再回到培訓機構學習，如此往復，直到學會為止。

二、各國先進經驗對我國構建就業公共服務體系的啟示

（一）完善職業教育法律體系

我國在職業教育方面的法律法規不盡完善。首先除《職業教育法》外，與之相關的涉及職業教育的設施條件、職業教育管理、合作辦學等問題的法律法規也有很多，但是在具體細則上的相關法律匱乏，在強制性、國家意志性上都有所不足。其次，中等職業教育的規定多，高等職業教育立法的規定明顯不足，并且有顯著的重疊，甚至沖突。最后，地方職業教育立法多，中央統一的職業教育法律少。由于地方立法缺乏統一性，造成職業教育的質量、師資、經費等方面的差異大，職業教育作為一個整體，缺乏中央統一的行業標準、管理規范，制約了職業教育的發展。中國原有的職業教育法律體系在法律的效力級別、層次和功能上，在法律內容的完整、協調性、適用性上都存在明顯的問題。

（二）加大財政投入力度

對于職業培訓的投入力度也應該加大，許多地方在職業教育的開展過程中，受到的最主要的阻礙就是經費的緊張。因此，首先要支持技工院校改善基礎設施和實訓設施，使其能夠跟上科技發展的步伐，學員畢業后能直接投入工作和生產。其次要加大公共實訓基地建設資金投入，我國公共實訓基地數量、規模、結構和區域分布上都與經濟社會發展需求存在差距，這就需要各地財政部門支持。最后加大高技能人才工作專項經費投入，各級政府要根據高技能人才工作需要，對高技能人才的評選、表彰、師資培訓等工作經費給予必要支持。地方各級政府要按規定合理安排城市教育費附加的使用，對高技能人才培養給予支持。

（三）實時監控企業培訓費使用效果

企業是培養和使用技能勞動者的主體，是聚集技能人才的載體，技能人才的成長和作用的發揮離不開企業。開展職業教育和培訓工作必須充分發揮企業的作用，加強企業職工崗位技能提升培訓工作。按照《就業促進法》和《職業教育法》的規定承擔實施職業教育和職工培訓的費用。一般企業要按照職工工資總額的1.5%足額提取職工教育培訓經費。從業人員技術素質要求高、培訓任務重、效益較好的企業，可按2.5%提取，列入成本開支。

但現實中存在的問題就是企業參與的積極性并不高，企業一方面怕投入的經費得不到回報，員工在得到了崗位技能提升以后，跳槽或者要求更高的薪水，這無疑不提高了企業的用工成本；另一方面也沒有具體的監管機構，政府沒有切實的監管權，企業對技能提升培訓持消極態度。這就需要國家正確引導，讓企業積極參與和有效使用，使職業教育培訓成為企業文化發展的不可或缺的一部分，為社會為整個國家培養出更高層次的技術人員，這不僅有利于自身企業的發展與進步，也是為整個社會輸送高質量的就業人員。

（四）構建“互聯網+“的信息交流平臺

完善城鄉公共就業服務體系，推動就業信息全國聯網，是為勞動者提供優質高效的就業服務的基本保障。就業服務信息服務體系主要包括：人力資源市場相關政策信息服務，包括勞動就業政策信息、職業培訓政策信息、社會保險政策信息、勞動關系政策信息；人力資源市場供求信息的現狀與趨勢分析，包括整體的供求狀況，也包括特定群體或崗位供求狀況、特定人群或崗位供求狀況、特定時期、特定地區的供求狀況等；人力資源市場工資價位信息，包括各地區、各職業的工資指導價位；人力資源市場其他相關信息，如職業培訓信息、網上職業指導等。

我們應在上述就業信息服務體系內容建設基礎上，積極引入“互聯網+”的新經濟形態，即充分發揮互聯網在生產要素配置中的優化和集成作用，將互聯網的創新成果深度融合于經濟社會各領域之中，提升實體經濟的創新力和生產力，形成更廣泛的以互聯網為基礎設施和實現工具的經濟發展新形態。由于傳統就業信息的發布有一定的局限性和延時性、就業服務主要由基層機構來提供，這與發達國家截然不同，因此將互聯網與就業信息對接，就能將所有的就業信息整合起來，使企業、政府、求職者都能以最方便快捷的方式獲取就業信息。市場信息的全國聯網，能夠有效的引導人力資源的流動，提高人力資源配置的效率和質量。同時對職業培訓機構的培訓方向選擇、對勞動者為進入市場做好準備、對用人單位合理確定招聘人員范圍和勞動報酬，都有著極大的推動作用。

（五）政府營造“職業教育重要性”外部環境

2015年第一季度，中國人力資源市場信息監測中心對100個城市的就業服務機構市場供求信息進行了統計分析。從供求對比看，各技術等級的崗位空缺與求職人數的比率均大于1，需求大于供給。其中，高級工程師、技師、高級技師、高級工的求人倍率分別為2.25、2.11、1.93、1.93，供不應求。近幾年，市場對于初、中級專業技術職務的用人需求有所下降，但對高級工程師的用人需求有所增長；高級工程師、技師、高級技師、高級工的缺口較大。

現如今，人們“重學歷，輕技能”的傳統觀念依然沒有轉變。根據四川日報的線上線下問卷調查顯示，9成人表示身邊有高薪的高級藍領，但他們不愿意成為其中的一員。觀念的滯后，使全社會尚未形成良好的技能人才成長的氛圍，在升學、就業、報考公務員等方面有政策限制和歧視，這些都不利于高技能人才隊伍的壯大。因此，首先加大宣傳工作力度，通過各種新聞媒體開展多種形式的宣傳活動，宣傳技能人才在經濟建設的重要作用。其次國家應給予技能人才在當今社會發展中應有的平等機會，引導民眾多角度、多方向的發展和規劃自己的職業生涯。再次完善技能人才評價機制，嚴格規范職業資格證書的發放，提高其權威性和公信力。最后提高技能人才經濟和社會地位，給予更多的獎勵機制，這樣才能有效的提高技能人才的數量和質量，彌補我國勞動力市場上高技能人才需求的缺口。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯：潘洪志]endprint