中蒙跨境經濟合作區建設和對接問題研究

洪冬星

(內蒙古財經大學　工商管理學院，內蒙古　呼和浩特　010070)

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中蒙跨境經濟合作區建設和對接問題研究

洪冬星

(內蒙古財經大學工商管理學院，內蒙古呼和浩特010070)

[摘要]在中國二連浩特與蒙古國扎門烏德兩個邊境雙子城之間建設跨境經濟合作區是中蒙邊境經濟合作的新興發展模式，推進了兩國跨邊境區域經濟合作發展的進程。本文在借鑒已有研究成果的基礎上，提出中蒙跨境經濟合作區建設與對接的戰略構想，包括在國家新一輪對外開放戰略框架下定位功能，逐步協調、試驗探索，立足于兩國優勢并以蒙古國原產地為特色的外向型制造基地為核心定位,共建綜合雙方利益訴求的合作內容框架。最后就如何推進這一戰略構想的順利實施提出對策建議。

[關鍵詞]中國—蒙古；跨境；經濟合作；對策建議

一、 跨境經濟合作 (Cross Border Economic Cooperation)理論與實踐發展

跨境經濟合作是經濟全球化和區域經濟一體化進程中出現的兩個或兩個以上相互毗鄰國家或地區整合協調發展的方式之一，是跨邊境區域經濟合作的新興發展模式。近年來諸多學者相繼對邊界的效應進行了深入探討，提出了邊界轉化機制，即通過將邊界的屏蔽效應轉化為中介和集聚效應以此消除邊界對經濟的阻礙作用并實現雙贏，這也是跨境經濟合作開展的理論基石，以此為基礎建構的跨境經濟合作區的內涵是“由毗鄰兩國或多國政府共同推動，在毗鄰國家邊境地區的各自劃定的區域范圍內，以次區域合作為框架設立管理機構與協調機制，建立的具有‘兩國一區、境內關外、封閉運作、協調管理’特點，且享有出口保稅區、加工區、自由貿易區等特殊優惠政策的綜合經濟區”。最終使邊境兩側合作地區實現政治與經濟的長遠協調發展。

從跨境區域經濟合作的實踐來看，國際上不同主權國家和地區如東亞地區的新-柔-寥增長三角經濟合作區、歐盟的上萊茵河邊境地區的經濟合作以及美國和墨西哥邊境的12對雙子城合作等開展跨境經濟合作發展的模式主要有貿易口岸模式、要素- 產業互補模式、一體化綜合發展模式(見表1)，這些地區因區位臨近，相互之間在資源稟賦、政治經濟制度和政策體制等方面存在明顯差異的基礎上，形成了新型合作關系，有力地推動了跨境區域經濟的共同發展與繁榮，被視為跨境經濟合作的成功典范。

近年來，作為構建全方位開放型經濟新體制的具體舉措，中國規劃建設了中哈霍爾果斯國際邊境合作中心、中馬欽州產業園、平潭綜合實驗區、珠海澳門跨界工業園等一批跨境經濟合作區，并且根據各地特點賦予該區域特殊的政策，涉及財政稅收、貿易監管、投資審核以及配套產業政策等各個方面，對促進我國區域經濟的協調發展、實現東西部開放聯動、優化區域發展空間布局具有極為重要的影響。

表1　邊境城市跨國整合發展模式

資料來源：宋飚.地緣城市跨國整合發展研究[D].長春：東北師范大學，2005.

二、推動中蒙跨境經濟合作的重要意義

自20世紀90年代以來，中蒙兩國在邊境地區的經濟合作不斷加強，經濟規模不斷擴大。如表2所示，2010-2014年中蒙雙邊進出口貿易總額基本呈現遞增趨勢，同比增長速度平均為19.53%；而且中國從蒙古國的進口額一直大于對蒙古國的出口額，進口同比增長速度平均為22%。兩國經濟合作發展也從先前以雙邊貿易和民間投資為主的階段，提升到了以能源、資源和高技術合作為主及以政府主導大規模投資合作為主的新階段。從世界范圍看，中國已連續多年成為蒙古第一大貿易伙伴國、第一大投資國和最大援助國之一。截至目前，中國在蒙投資近37億元，累計提供無償援助6億多元人民幣。隨著中蒙之間政治關系的加強和沿邊開放戰略穩步提升，兩國關系得到又一輪快速發展。2014年9月11日，習近平主席會晤蒙、俄總統時指出，要把絲綢之路經濟帶同蒙古國草原之路、俄羅斯跨歐亞大鐵路進行對接，打造中蒙俄經濟走廊，促進三方過境運輸合作，建議獲得蒙俄兩國的積極響應。2015年7月9日,習近平主席在烏法同蒙古國總統額勒貝格道爾吉、俄羅斯總統普京舉行中蒙俄元首第二次會晤，批準了《中華人民共和國、俄羅斯聯邦、蒙古國發展三方合作中期路線圖》。在經貿合作方面，三方確定在對接絲綢之路經濟帶、歐亞經濟聯盟建設、“草原之路”倡議基礎上，編制《中蒙俄經濟走廊合作規劃綱要》。這些不僅為中國與蒙古國進一步加強經濟合作帶來機遇和發展空間，客觀上也要求創新跨境經濟合作模式。因此，探索在“中國二連浩特—蒙古國扎門烏德”兩個邊境雙子城之間建設跨境經濟合作區這一新模式，不僅是鞏固和發展中蒙全面戰略伙伴關系的重要基石和具體落腳點，還將成為內蒙古融入“一帶一路”戰略、參與“中蒙俄經濟走廊”建設的核心載體和先導項目，對內蒙古自治區進一步擴大向北開放、協助中央重點做好對蒙工作等具有重要的戰略價值和現實意義。

表2　2010-2014年中蒙雙邊貿易狀況一覽表　(單位：億美元)

資料來源：內蒙古商務廳網站.

三、中蒙跨境經濟合作區建設和發展的戰略構想

(一)結合國家新一輪對外開放戰略合理確定功能作用

擴大沿邊開放是中國梯度開放戰略的一個新的步驟，主要著眼于充分利用沿邊地區的地緣優勢，促進國際國內要素有序自由流動，實現資源的高效配置，推動中國與相鄰國經濟的深度融合。因此，內蒙古自治區與蒙古國合作建設跨境經濟合作區，還應當堅持雙向開放、實現內外聯動。在中方區域功能的設計上，首要是謀劃與蒙方的配套合作，同時也要考慮與經濟腹地的聯系互動。這方面，可以考慮在中方一側后方設立配套區，在物流、陸港、加工制造等環節、功能與內地產業集聚區以及港口、海關特殊監管區等實現聯動。此外，內蒙古在二連浩特進行的實踐也有必要為國家探索與周邊國家開展深層次跨境合作的有效模式。二連浩特—扎門烏德跨境經濟合作區與國內其他同類項目相比，最大的優勢在于外方區域有基礎、合作有意愿，運作得當，完全可以成為中國第一個與周邊國家成功運作的跨境經濟合作區，對全國沿邊省區形成示范效應。

(二)逐步進行協調、開展試驗探索跨境經濟合作區的建設模式

目前兩國一區、境內關外、封閉運行的跨境合作區建設模式，在中國與周邊國家推進跨境經濟合作區的實踐中尚無成功案例。中越、中緬之間的多個跨境區目前仍停留在紙面規劃或單邊審批階段。而作為目前國內唯一建成的跨境經濟合作區——中哈霍爾果斯國際邊境合作中心，則由于哈方一側的進度停滯，無法發揮開展跨境經濟合作的核心作用。因此，在中蒙邊境二連浩特和扎門烏德之間建設跨境合作區的實踐，并沒有多少成熟、成功的經驗可供借鑒。未來如何在中蒙雙方區域之間形成良好的合作互動關系，無法在事先進行規劃和計算，只能依靠中方與蒙古國逐步進行協調、開展試驗。這方面，還需要中央及內蒙古自治區政府相關部門長期關注，給予指導。此外，中蒙跨境合作區是當下中蒙兩國合作的旗艦項目，雙方在跨境經濟合作模式的商討還可能受到蒙方權力更替、主管部門工作效率較低等不確定性因素影響。如根據2015年8月11日蒙古總理新聞發言人孟克圖日的相關通報，蒙古國工業部8月上旬才將今年以來雙方相關會晤、赴霍爾果斯聯合調研以及《共同總體建設方案》(中方建議稿)的相關情況向內閣進行了匯報。因此，在這項工作推進過程中，可以說“戒備心態不可避免、利益沖突不可避免、糾紛拖延不可避免”。這就需要中方各級政府對蒙方各種可能的風險因素提早進行識別，做出預案和準備，避免內蒙古自治區的第一個中外合作園區“做成夾生飯”，陷入進退兩難的境地。

(三)以蒙古國原產地為特色的外向型制造基地作為跨境經濟合作區的核心定位

從經濟地理的角度來講，跨境經濟合作區主要是通過結合過境需求，利用產業聚集降低邊界對經濟活動的阻礙作用，逐漸改變邊境地區的發展滯后狀態，促進邊境兩側從經濟上的邊緣地區變為核心區。這實質上就是想方設法吸引產業進行反向梯度轉移。從這個角度看，由于二連浩特與扎門烏德均屬于產業上的落后地區，要想實現跨境經濟合作區未來的良好發展，只能憑借周邊區域不可替代的優勢政策吸引和承接目標產業進行轉移。這方面，只有發達經濟體給予蒙古商品的一系列特殊關稅優惠政策(如歐盟普惠制特殊優惠待遇、日本EPA關稅優惠待遇)“可堪大任”。因此，跨境經濟合作區的設計定位必須與區域經濟地理格局特點相契合，保證雙方區域形成緊密配合，共同推動區內產品以“蒙古制造”的標簽走向世界市場。打造一個綜合兩國優勢、以蒙古國原產地為特色的外向型制造基地，應當成為跨境經濟合作區的核心定位。這是跨境經濟合作區運作成功的關鍵，也是雙方合作進行園區規劃、設計的一項基本前提。

(四)綜合雙方利益訴求構建的合作內容體系

推進跨境合作區建設，要在符合新型國際分工模式的內在要求的基礎上，找到雙方利益的最佳結合點。從國際產業分工的角度講，中國屬于全方位的生產者，產業門類齊全、要素配套充分，而蒙古國則扮演著礦產品、畜產原料等初級產品提供者的角色。近年來，隨著世界范圍內貿易保護主義回潮，我國的紡織服裝、光伏組件等一些出口優勢產業不斷受到發達國家以各種名義進行反傾銷調查、懲罰性關稅等限制性措施。受產能過剩、商務成本上升等因素影響的國內部分產業也有向周邊國家進行轉移的客觀要求。與此同時，蒙古國目前也希望通過鼓勵本國制造業發展，提升產業層次，構建多元化的經濟結構，近期蒙古國政府公布“政府采購國產商品名單”和舉辦“首屆民族品牌產品評選”就充分反映了這方面的意圖。因此，在跨境經濟合作區的主要合作內容上，不僅要按照市場導向，因地制宜，結合邊境地區的要素稟賦和優勢發展產業、開展必要的金融合作；更重要的是在國內有外溢需求的產業與蒙古國制造業升級戰略之間尋找交集，在迎合蒙方發展需求的基礎上推進國際產能合作，調動蒙方主動發展的積極性，使雙方土地、勞動力、自然資源、技術和資金等生產要素得到更充分的利用。

四、中蒙跨境經濟合作區運行策略研究

(一)與蒙方規劃區域的銜接

蒙方規劃區域(即扎門烏德自由經濟區，Zamyn-Uud Free Economic Zone)啟動相對較早，自上世紀末提出概念、2005年正式奠基開工以來，已經歷經十余年的建設。目前已基本完成了3平方公里核心區基礎設施建設，同時制定了以旅游博彩、金融商貿服務和加工制造為基本業態的產業發展規劃。但這些工作都是以扎門烏德自由經濟區之前獨立發展的定位進行的，與未來跨境經濟合作區建設的需要存在諸多脫節之處，還需要與中方區域在位置、設施以及管制規則等多個方面進行銜接、改造。

1.兩個區域的“硬件”連接

(1)分步消除雙方區域在地理位置上的分隔。扎門烏德自由經濟區位于扎門烏德城區西南1.2公里處，這個區域目前已經完成了網圍欄、臨時卡口等隔離設施建設，形成了封閉管理區域。其南端與兩國邊境線尚有約1.5至1.9千米的距離，距離二連浩特區約8公里(詳見圖1)。

圖1　跨境經濟合作區蒙方區域現狀位置示意圖(資料來源：http://www. elht.gov.cn.)

在蒙方區域位置不做調整的情況下，即使中方按照緊貼邊境線的方案進行建設實施，未來跨境經濟合作區雙方區域之間也將呈現出一道“鴻溝”。這種情況，不僅與中蒙兩國在此建設一個高水平國際跨境合作園區的初衷相背離，也將會對雙方區域的充分互動和優勢互補帶來障礙，削弱跨境經濟合作區對人流、物流、資金流、技術流、信息流等各種生產要素的吸引力。協調解決這個問題、使跨境經濟合作區真正成為“兩國一區”的封閉區域，是目前工作推進當中的一個難點和重點。鑒于扎門烏德自由經濟區管理層級較高，其區劃調整需要大呼拉爾進行審議，建議可以分兩步實施，最終使蒙方區域最終能夠南擴至國境線，與我方規劃區域形成緊貼之勢。

首先，還是要爭取協調蒙方同意將扎門烏德自由經濟區向南擴至國境線，這是解決這個問題最理想的方案。考慮到蒙方的財政狀況，這方面的費用可以由中方承擔，其中涉及拆除約5公里、新建4公里左右的網圍欄，以及對新擴區域進行規劃。這個過程需要先與扎門烏德自由經濟區管委會達成一致，由他們協調蒙古國政府向大呼拉爾提出動議。其次，如果這條路徑受阻或周期較長，可以采取先設立二或四條封閉式通道(進出分離或人、貨進出分離)的方式，先將兩個區域聯通起來。通道的位置和走向放在兩個區域的整體路網規劃當中綜合考慮確定，以便兩個區域最終一體發展時能夠順利對接。

(2)做好合作區內基礎設施的互通與共享。作為各自建設、跨境設立的特殊經濟合作區，中蒙雙方的基礎設施聯通對跨境經濟合作區的成功運作尤為重要。新疆霍爾果斯國際邊境合作中心目前運作遇到的主要問題，就是中哈雙方區域間的基礎設施建設的巨大差距，可以說“既不同步，也沒有互相聯通和共享”，嚴重影響園區功能作用的發揮。基于此，做好二連浩特—扎門烏德跨境經濟合作區的基礎設施規劃和發展，以下三個方面非常關鍵：

第一，確保建設的基本同步。蒙方區域“積十年之功”，目前實質性建設領先于中方，但已完成工程量并不大。中方區域一旦開工，將會在較短的時間內迎頭趕上。在接下來的發展當中，雙方應充分考慮建設進度之間的協調，保持跨境經濟合作區建設的整體性，避免出現霍爾果斯出現的“剃頭挑子一頭熱”、“高樓大廈對活動板房”的現象。因此，今后在跨境合作區建設的任何一個階段，“雙方進度基本一致”都應當成為一個最基本的原則。

第二，要考慮與蒙方共同做好路網和隱蔽設施的聯通。重點需要與蒙方統籌協調做好雙方區域路網的銜接。目前蒙方區域的建成道路特別是主干道以東西向為主，缺乏未來與中方區域形成對接的南北向干道。還需要未來兩國在編制《共同總體建設規劃》時予以充分關注，在充分考慮蒙方區域原有交通規劃的基礎上，將兩個區域的路網作為一個整體統一設計。同時，在進行給排水、燃氣管網及電網建設時，也需要為必要時與蒙方設施聯通在規劃和工程措施上留有充分的余地。在地下管網等隱蔽工程的規劃設計上，建議在總結內蒙古包頭、突泉等試點城鎮經驗的基礎上，在專項資金上對二連浩特予以傾斜，推進在中方區域進行綜合管廊建設。

第三，統籌協調電源、熱源、水源點的建設與共享。需要綜合考慮二連浩特、扎門烏德兩座城市目前的發電、供熱能力和現有負荷，建議根據跨境經濟合作區未來的產業發展需求進行科學的測算，對發電、熱源(包括蒸汽)供應設施進行專項規劃。此外，由于該區域屬于荒漠化草原和半干旱大陸性草原氣候，水資源是跨境經濟合作區建設所需考慮的重要外部因素。此前，美國國際開發署(USAID)在對蒙方區域所做的評估中就認為，扎門烏德現有水源產量僅能滿足扎門烏德城市發展需要，對自由經濟區發展支撐保障十分有限。因此，對水資源的和相關引水工程的共享與合作建設，應當成為雙方基礎設施建設合作領域的一項優先內容，也是未來跨境經濟合作區成功運營的一項關鍵保證。

2.兩個區域的“軟件”對接

按照亞洲開發銀行的定義，跨境經濟合作區主要是“通過利用成員國之間生產要素稟賦的不同來促進外向型的貿易和投資”，實質就是使生產要素在這一區域范圍內趨向自由化的高效流動，以促進生產效率的相應提高。這需要雙方一同構建起一套開放的貿易和投資體制。

(1)法律法規適用性方面。從領土管轄來看，跨境經濟合作區并不是一個獨立的疆域，中蒙雙方任何一方的國內司法機構均無權對整個區域行使完全的管轄權。但隨著該區域的運營和發展，經濟、民事等領域的糾紛和刑事案件的發生在所難免。這方面，與蒙方協調中，可以按照爭端或案件的不同類型適用差異化的解決辦法。

第一，對于涉及跨境經濟合作區協議的解釋與實施的爭端，按照國際上雙邊貿易投資合作通常的做法，可以直接在雙方制定的跨境經濟合作區相關協定補充文件中訂立專門條款，制定由雙方合作委員會等專門機構解決。

第二，對于跨境經濟合作區內投資商、生產商、貿易商或其他經營者之間產生的經貿糾紛，可以考慮由雙方聯合設立專門的仲裁庭，賦予其專屬的管轄權。在法律適用上，如果在某一情勢或事項上沒有明確的法律可以遵循，仲裁庭可以依照一般法理原則或公平、誠信等公序良俗裁決。

第三，對于跨境經濟區內的刑事案件，可以選擇屬地管轄與屬人管轄相結合的原則進行處理。根據屬地原則，中蒙雙方各自管轄發生在跨境經濟區內屬于本國領土部分上發生的刑事案件，即依照各自的國內刑法和刑事訴訟法制定區外檢查和審批機關予以辦理。同時，以屬人原則(不包括第三國和無國籍人)為補充，對于一些僅涉及罰款、賠償等輕微的治安案件和糾紛由受害人所屬國的司法機構依照本國法律行使管轄權。

(2)聯檢管制和金融合作方面。跨境經濟合作區的成功運作，需要在可控的前提下實現雙方區域間便捷高效的人員、貨物和資金流轉。為此，雙方應當在統一跨境經濟合作區各自區域“一線”(即國境線)和“二線”(即與境內其他區域的分隔線)及區內監管項目的問題上達成一致，共同協調給予雙方區域的投資準入、金融、貿易便利和人員進出等支持性政策，避免出現兩個區域政策不一致問題，并將其作為實現區域運營的一項先決條件。

聯檢管制方面，以促進通關和貿易便利化為出發點，雙方海關和出入境管理機構應當明確布置到“二線”，主要依照本國相關法律開展對經由本方一側進出跨境經濟合作區貨物、人員的控制；雙方檢驗檢疫部門可以在“一線”開展部分工作，主要實施“無豁免檢疫”(即對廢物原料、放射性貨物等重點敏感貨物開展檢驗)，確保寬放、快放；在“二線”開展正常的進出口貨物檢驗，進行“兜底”。雙方還應當在兩個區域之間開展監管合作，實現對出入境、海關、檢驗檢疫等各項活動的協同執法、信息共享、結果互認。

金融合作領域，主要涉及雙方對政策需求的統一認識，目標是在區內實現適合實際需要、開放合作的金融管理機制。在運營初期，最重要的是在區內構建銀行、保險、擔保等組成的健全金融體系，鼓勵雙方金融機構在對方區域互設分支機構，為投資者及企業提供多層次便利化的投融資服務；其次，要深化雙方區域內銀行間的結算關系，提升清算層次，以加強區內金融機構之間在貿易融資、貨款擔保、商業信貸、項目融資等方面的合作。此外，在區內探索建立以人民幣為主導的貿易結算機制也應當成為雙方在金融領域進行協商合作的重點。

(3)雙方區域的協調和管理機制。跨境經濟合作區的建設與運營中產生的問題，從處置和協調權屬上講，主要分為需要雙方在國家、省部級和所在地方三個層面解決的問題。因此，在雙邊協調機構的設置上，應當考慮按事權分級設立。這也是我國最成熟的中外合作園區——蘇州工業園運營二十余年以來取得的一項基本經驗。具體到二連和扎門烏德跨境合作區域的分級設立，表現為：

第一個層面是中蒙兩國政府聯合協調理事會，可由兩國副總理擔任主席，雙方海關、商務(經濟發展)等相關部門為成員，主要就跨境經濟合作區建設和發展過程中涉及的國家主權和中央事權的重大事項做出決策；第二個層面是中蒙跨境經濟合作工作委員會，由我國商務部副部長、蒙古國經濟發展部副部長以及自治區政府副主席任聯席主席，主要指導和協調合作區共同總體方案實施有關事宜；第三個層面是中蒙跨境經濟合作區常設協調工作組，可以考慮在內蒙古自治區與蒙古國經濟發展部常設協商工作組框架下開展，主要由雙方地方政府高級代表構成，主要協調推進跨境經濟合作區建設的操作和技術性問題。

在區內管理上，考慮到蒙方區域已經存在自由經濟管委會和投資委員會，在雙方區域封閉運行初期，可由雙方區域各自設立本方區域管理委員會，采取合作協商的方式，通過以上三個層級的協商機制共同確定適用于中蒙跨境經濟合作區的各項政策、發展方向，各自負責本方區域的建設和管理。待條件成熟后，爭取實現雙方采取混合委員會的形式，對跨境經濟合作區采取共同管理、統一運營。

(二)產業合作和功能協作的對接

與現有的互市貿易區、綜合保稅區以及邊境經濟合作區不同，中蒙跨境經濟合作區是根據兩國擁有的經濟腹地、資源稟賦、區位優勢、國際貿易規則等有利條件，合作建成橫跨兩國產業集群。這方面，雙方產業合作的核心應當聚焦于適應當地條件且兼顧雙方發展需求的加工制造業；而兩個區域協作的基本模式則在于形成有效的閉合鏈條分工，使企業既可充分利用雙方區域各類資源，又可滿足產品享受普惠制原產地規則所要求的必要條件。

1.產業合作的主要內容

合作區內產業布局，應當以現有海關特殊監管區域的產業體系為框架基礎，借鑒自由貿易試驗區的可復制經驗，主要引導出口加工制造業落地發展，同時以傳統保稅服務業為支撐，利用跨境優勢引入跨境服務業新業態，實現加工制造業和服務業的融合發展。特別是在綜合考慮雙方需求和目標市場特點的基礎上，尋找適宜雙邊進行合作的主要產業，確定雙方應當在跨境經濟合作區內重點開展的合作產業。

(1)電子電氣制造業。主要包括電視機等家用電器制造、電話機等通信設備制造、電子元件制造、變壓器等電氣設備制造等具體行業。這些具體行業既在蒙古國享受的在美國普惠制(6000種產品)、歐盟(8600種產品)之列，又具備廣闊的市場空間和良好的增長趨勢、國際市場(主要是歐盟、美國、俄羅斯)需求量及增長率較高，也是我國產業基礎較好、技術裝備實力較強的一個領域。同時，其中的大部分也在蒙方之前為扎門烏德自由經濟區所做的產業發展規劃當中。適宜作為未來跨境經濟合作區打開國際市場的一個突破性的“拳頭產業”。

(2)皮毛制品加工制造業。主要包括毛皮服裝、箱包制造等相關產業。這個產業在享受貿易規則的優惠方面與電子電氣產業類似，可以使投資企業在發達經濟體市場顯著降低關稅成本。同時，發展這個產業還可以充分利用蒙古國和內蒙古豐富的畜產品資源。在市場流向上，在兼顧蒙古市場的同時，在俄羅斯以及東北亞地區也具有廣闊的受眾和巨大的市場潛力。

(3)糧油食品加工業。主要是面向蒙古國油菜籽、亞麻等油料作物以及牛羊肉等進行加工出口的相關產業。這一產業目前在中方一側已經有了一定基礎。目前，二連浩特金古源糧油有限公司目前已經形成了加工蒙古國油菜籽年產食用油7200噸、芥酸100噸、芥餅1100噸的生產能力。蘇聯解體前，在經互會貿易體制下蒙古的相關產品曾經在東歐和中亞市場廣受歡迎。未來，這個產業導入跨境經濟合作區，可以使我國相關企業獲得一個進入這些市場的“跳板”。此外，還能進一步發揮蒙古國巨大的農業資源潛力，還可以為相關產業從中蒙邊境走向世界提供便利。

(4)家具制造業。與糧油食品加工業類似，該產業在這個地區目前具備一定的產業基礎，而且從蒙方一側獲得原料較為便利(主要來自俄羅斯西伯利亞地區出口的鋸材)。目前我國企業在該品種產品的出口中到國際市場貿易壁壘較多，未來可以考慮吸引國內家具出口企業入駐雙方，開展合作生產，合法規避歐美國家貿易救濟。

(5)部分現代服務業。跨境經濟合作區應當具有貿易洽談、商貿、會議會展、住宿餐飲、旅游休閑、文化交流等基本的服務功能。這當中，中蒙雙方在區內可以就部分現代服務業行業開展合作。比如，可以針對蒙古國的具體需求結合我國的資本、管理優勢，在區內開展礦山機械、大型醫療設備等高附加值裝備的融資租賃業務。再如，中蒙雙方可以將蒙方出產的焦炭、銅礦石等資源類產品為標的，搭建礦業交易平臺，打造集探礦融資、礦權交易、礦業機械租賃、礦產品現貨交易、國際礦業融資、會議會展等服務項目為一身的礦業交易中心。在此基礎上，進一步開放大宗商品貿易衍生品金融服務，進行煤炭等品種的期貨保稅交割。

2.雙方區域協作的基本模式

一是統籌聯合開展招商。美國、歐盟是蒙古國普惠制的主要給惠國，而跨境經濟合作區能夠有效利用普惠制政策，降低加工制造企業國際市場入境關稅，是雙方區域開展經濟合作的重點目標市場。此外，俄羅斯作為中蒙兩國共同的重要貿易伙伴，隨著次區域合作的進一步深化，貿易金額也將進一步擴大，俄羅斯市場也值得雙方合作相關產業密切關注和深度挖掘。中蒙雙方區域應當推進和開展統一的聯合招商，在適宜發展產業中重點吸引我國東南沿海、韓國、日本等已經在歐盟、美國以及俄羅斯市場擁有固定份額或者優勢品牌、渠道的加工制造企業。

二是沿產業鏈進行分工。按照蒙古國新修訂的《自由經濟區法》，在蒙方區域內完成40%以上生產附加值的商品，就可認定為在區內生產，獲得蒙方原產地認證。以此為出發點，中蒙雙方區域在開展聯合招商、做好前期產業布局設計的基礎上，還要提供便利，鼓勵相關加工制造業企業“兩頭設廠”或沿產業鏈形成分工合作。可以采取中方區域進行零部件生產、蒙方區域開展裝配、檢測、包裝；蒙方區域進行分揀、初級加工，中方區域進行精深提煉等多種形式開展協作。

三是合作確定合作區原產地認證體系。利用蒙古國享受的美國、歐盟特殊的最惠國待遇，是中蒙雙方在跨境經濟合作區開展協作最重要的內容和抓手，雙方需要充分研究和協商，確定合作區的原產地認證體系。中蒙雙方在制定合作區內產業對應普惠制與貿易救濟的政策、進行空間布局時應給予充分考慮。比如，針對歐美現行的原產地認證標準有從核心環節生產地認證向企業認證轉變的趨勢，雙方區域可以探索采取允許區內注冊企業按年度自由選擇注冊國籍等方式，加以靈活應對。

四是相互之間投資參股。未來運作條件成熟時，可以考慮參照中國與馬來西亞之間“兩國雙園”的合作模式，由雙方區域的運營和投資公司以換股等方式進行相互投資，結成更緊密的利益鏈條，深入區內的跨境合作，深化共同發展。

(三)配套支撐體系的構建

跨境經濟合作區作為“引進來”和“走出去”的一個具體結合點，是一個具有“封閉綜合”和“復合開放”雙重性的特征統一體。就封閉綜合性而言，中蒙雙方僅在劃定的區域內引入和利用對方優勢資源進行互補合作，可以避免大范圍實現貿易投資自由化的政治和經濟風險；就復合開放而言，雙方將在相互開放合作的基礎上，共同打造一個面向世界市場的跨境自由貿易園區(FTZ)。

從這個角度出發，合作區內的主要功能應聚焦于布局雙方開展跨境合作的核心產業，此外考慮到區內面積有限，其他配套功能應當盡量疏散出去。因此，為了更好地支持跨境經濟合作區建設、提升其綜合經濟實力和產業競爭力，有必要在境內區外設立專門的配套功能區，其應至少具備以下四項支撐配套功能。

1.海關、檢疫檢驗查驗和隔離區。配套功能區應當在跨境經濟合作區中方區域外圍劃出專用場地，供在布置 “二線”海關、檢驗檢疫等部門對進出跨境經濟合作區的人員、交通工具、集裝箱、行李郵包及攜帶物開展查驗工作。一是為等待查驗、檢疫的交通工具和人員提供臨時停放、休息的場所；二是應當在這一區域為大宗商品、集裝箱、油料、危險化學品等生產物資建設專門的查驗場地和通關通道；三是為進出跨境經濟合作區的動植物及其制品提供專門的檢疫、隔離和消毒場所；四是著眼于保障區內人員的生活，應當為糧食、蔬菜、日用品等開辟便利性通過的“綠色通道”。

2.倉儲和供應鏈服務。由于跨境經濟合作區內面積有限，配套功能區應圍繞雙方經濟合作的主要產業類型，為中蒙雙方合作區內企業生產和商貿型企業提供可靠的物料儲存、分類、流通加工、包裝、按需配送等供應鏈服務。這方面，可以將二連浩特現有的環宇國際物流園以及在建的歐亞國際物流中心統籌考慮進來，利用已有設施引入敦豪、UPS等專業化的物流和供應鏈企業，為跨境經濟合作區內企業提供高水平的“零庫存”服務，為促進區內企業“精益生產、精準制造”的高效運作提供保障。

3.保稅加工。配套功能區內還應當申報設立具備保稅加工功能的專門區域，用以發展面向跨境經濟合作區企業的進口原料處理、制造業務。比如定向發展來料加工，即為跨境經濟區內企業進口生產所需但區內不易處理或原始狀態關稅稅率較高的原材料，在配套功能區內進行海關監管下的保稅加工，之后以中間體的形式復運出境進入跨境經濟合作區供企業生產使用。這方面，可以參照中哈國際邊境合作中心的做法，在中方一側配套園區中嵌套申建一個海關特殊監管區(新疆的做法是申請設立了霍爾果斯綜合保稅區)，為跨境經濟合作區提供必要的保稅物流和配套進出口加工方面的支撐服務。

4.陸港及空港專用通道。對于跨境經濟合作區而言，僅有二連浩特—烏蘭巴托—烏蘭烏德—莫斯科國際鐵路作為前往歐洲的物流通道是遠遠不夠的。還需要利用中方一側的既有的交通干線、機場與港口、國際機場等進行聯通，形成立體化的對外交流體系。基于此，應當以原有的二連濱海國際陸港(合作港口為天津港)為基礎拓展布局陸港項目。將營口港、錦州港等對蒙古國新開放的港口功能也引入配套園區當中，采取“屬地報關、港口直放”的方式，搭建跨境經濟合作區便捷的出海渠道。此外，還可以考慮建設從配套園區保稅區域通往二連浩特國際機場的專用通道，利用前往北京等地的現有航線資源，與首都國際機場及北京天竺綜合保稅區形成“無縫對接”，暢通面向世界的航空出口。

總之，對于中蒙邊境二連浩特—扎門烏德跨境經濟合作區建設，中蒙雙方區域的建設啟動只是第一步，更重要的是謀劃好二連浩特—扎門烏德跨境經濟合作區作為一個整體在未來的發展。這方面，既需要合理定位、科學設計，也需要求同存異、審慎考慮，充分估計這項工作的長期性和復雜性。只有真正將中蒙雙方的需求信息協調統一起來、最大限度發揮跨境經濟合作區的特殊優勢，才能使這個中蒙合作的新平臺產生“1+1>2”的聚變效應。

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[責任編輯：張曉娟]

Research on Construction and Exchange Issues of China

and Mongolia Cross-Border Economic Cooperation Zone

HONG Dong-xing

(School of Business Administration, Inner Mongolia University of Finance and Economics, Hohhot 010070, China)

Abstract:Constructing cross-border economic cooperation zone between Erenhot——Zamyn-Uud Twin City is a innovative economic development mode across the China-Mongolia border, Which promotes greatly the process of both countries’ regional economic cooperation development. Based on the related international research, this paper presented strategic planning of construction and exchange issues of China and Mongolia Cross-Border Economic Cooperation Zone, which includes re-orientating the function of cooperation zone, constructing and exchanging by coordinating gradually and experimental exploration, strengthening the core position of export-oriented manufacturing base and co-constructing the cooperation framework reflecting for requirements of both parties. Finally the paper put forward several suggestions for strategic implementation.

Key words:China-Mongolia; cross-border; economic cooperation; suggestions

[中圖分類號]F061.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-5863(2015)06-0038-08

[作者簡介]洪冬星(1973-)，女，內蒙古呼和浩特人，內蒙古財經大學工商管理學院教授，博士，從事區域經濟與政策研究.

[基金項目]國家社會科學基金項目(15XMZ082)；內蒙古自然科學基金項目(2014MS0713)

[收稿日期]2015-11-03