高校內部控制環境的獨有約束及其改善策略—基于COSO框架的視角

王玉潔劉鐵雷宋吉鑫

（1.遼寧大學，遼寧沈陽110136；2.沈陽工程學院，遼寧沈陽110136）

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高校內部控制環境的獨有約束及其改善策略—基于COSO框架的視角

王玉潔1劉鐵雷2宋吉鑫2

（1.遼寧大學，遼寧沈陽110136；2.沈陽工程學院，遼寧沈陽110136）

摘要：隨著我國高校辦學自主權的逐步落實和擴大，高校自身開展內部控制也日益迫切。以美國COSO委員會發布的內部控制整體框架為著眼點，分析了高校內部控制環境中影響內部控制質量和效益的獨有要素，提出了高校師德建設、治理結構和內部機構的關鍵約束以及相應的改善策略。

關鍵詞：COSO；內部控制整體框架；控制環境；師德建設；治理結構；內部機構

隨著我國公立高校（以下簡稱高校）辦學自主權的逐步落實和擴大，高校自身開展內部控制也日益迫切。然而，由于高校對內部控制的理論研究不足、實踐活動分散，未能形成有效體系，因此，借鑒國際上得到廣泛認可的內部控制理論及其應用對于高校迅速提高內部控制的質量和效益大有裨益。

1992年，美國COSO委員會發布的《內部控制—整體框架》報告，較為完整地闡述了內部控制整體框架思想，并迅速被奉為經典。2013年COSO委員會發布了內部控制框架新版本，在保持核心定義、目標和要素基本不變的基礎上，對舊框架的某些概念和指引進行了更新和改進，以因應外部變化的要求和期望。新框架強化了全面內部控制的理念、增加了原則的普適性，使其可廣泛應用于盈利組織、非盈利組織和政府機構等實體組織。[1]

由于不同國家在歷史、文化、政治和經濟等方面具有共同特征的同時必然有其各自的特殊性，而高校與企業相比也具有其獨特之處，因此在借鑒吸收內部控制框架精髓以及企業開展內部控制成功案例的同時，還應緊密結合我國的具體國情和高校實際，建設適用于高校自身的內部控制規范體系及其實施策略。

一、高校內部控制環境的要素探析

新框架在內部控制環境的關注點主要集中于三個方面。一是組織文化，重點是組織對職業操守及道德價值觀的認同及承諾情況。二是組織架構，包括治理結構和內部機構。治理結構方面，強調了對內部控制的推進與成效加以獨立監督的重要性；內部機構方面，則關注機構體系是否有助于組織目標的實現。三是人力資源，主要涉及隊伍建設和績效考核。

1.職業道德具有更高標準

高校獨具的組織的學術性、學術的自由性、教育的公益性、效益的滯后性、權力結構和利益主體的多元性等特征，[2]使大學文化在具體內涵上有別于企業文化。而作為組織文化的有機組成部分，職業道德既具有社會道德的一般作用，又是對從業人員在職業活動中的行為標準和要求，還是職業對社會所負的道德責任與義務。由于教師的本職工作是教書育人，其在德行文化方面具有傳承的責任和義務，使其與一般從業者相比，在職業道德方面的標準更高。

2.組織架構具有鮮明特色

組織架構包括治理結構和內部機構，治理結構通過構建利益相關者的關系來維護各方的利益，實現權責的合理安排與制衡，是組織運行的一種制度構架；而內部機構是在特定治理結構下設計單位、部門和崗位，分工、協調、落實具體的工作任務。

治理結構方面，我國高校的治理結構相對更為獨特和復雜。2011年發布的《高等學校章程制定暫行辦法》確定了以黨委領導下的校長負責制為統領，以學術委員會、教職工代表大會（以下簡稱教代會）為主體的治理結構，同時還提出了高校設置理事會/董事會（以下簡稱理事會）的建議。2014年發布的《普通高等學校理事會規程（試行）》（以下簡稱《規程》）明確要求高校“依據本規程及學校章程建立并完善理事會制度”。據此，我國高校理應建立政治權力、行政權力、學術權力、民主管理權力和社會權力等多元權力協同與制衡的治理結構。因此，我國高校既不能直接借用國外高校或企業的經驗，也不能照搬國內企業的模式，而應結合自身特點，探討并設計具有中國特色的治理方略和監督途徑。

常見的組織內部機構形式包括直線制、職能制、直線職能制、矩陣制等。盡管因發展目標、發展階段、組織環境的不同，內部機構形式的選擇會有所不同；同時因企業的營運目標較為單一，其內部機構相對于高校更為集中而緊張，[3]但總體而言，企業和高校的內部機構形式在設計、選擇、運行以及優化等方面并無本質差異。然而，由于高校所特有的學術性特征，使得高校不僅與企業一樣需要在縱向上決定內部機構集權或分權的程度，同時還要在橫向上分配行政系統和學術系統的權責。因此，企業與高校之間既有共同的特征，同時也有著本質的區別。

3.人力資源管理差異性不大

高校人力資源管理源于企業人力資源管理，都是通過管理人以達到個人滿意度和組織績效最大化的目的。雖然高校人力資源具有典型的教育性、密集的知識性、多樣的需求性以及較強的流動性等特征，但是與企業相比，高校人力資源管理在機制、方法和途徑方面并沒有本質區別，只是管理的對象相對復雜、管理的方式相對靈活而已。因此，具體到人力資源管理中的吸引、發展和留任能勝任其崗位并且與組織目標相匹配的人才以及績效考核與激勵方面，高校和企業之間差異不大。

二、高校師德建設的關鍵約束及改善策略

1.高校師德失范問題不容忽視

近年來，隨著我國高等教育的快速發展，高校教師隊伍的整體素質得到了很大提高，然而師德失范問題也偶有發現，主要表現在信仰缺失，政治觀念淡薄；淡漠奉獻，功利傾向嚴重；崇尚自我，協作意識不強；學術腐敗，治學態度不端正；責任缺位，服務意識淡化以及自律不嚴，表率意識弱化等方面。[4]

導致高校教師師德失范的原因是多元的，既有社會大環境的因素，也有高校內部環境的原因，還有教師自身的內在動因。一是市場經濟的負面影響導致享樂主義、拜金主義、個人主義的滋生，使教師社會價值觀念出現失衡；二是學校高層態度不鮮明，一些主管領導權力尋租、以權謀私，以致上行下效；三是師德建設的體制機制不夠完善，相關制度不夠規范，師德建設可操作性不強；四是部分教師對職業道德認知比較模糊，對失范行為的認識存在偏差；五是高校對師德失范行為消極處理、執紀不嚴。

2.高校師德建設的改善策略

一是要建立雙向機制。一般認為，師德建設的主體是直接從事科研和教學工作的教師。然而，筆者認為，除了重視“充分激發教師加強師德建設的自覺性”，“切實明確高校師德建設工作的責任主體”之外，亦須高度重視學校各級各類管理人員自身在力證誠信和道德價值重要性過程中所起到的引領作用。我國高校的校級領導以及管理機構的主要負責人大多是從教師隊伍中優中選優、脫穎而出的，其一言一行往往起到很大的正向或反向示范效應；同時，因師德建設的責任主體往往也來自于該群體，則一旦發生失范現象，勢必對師德建設產生負面影響。因此，有必要建立相對于學校管理人員的教育、宣傳、考核、監督、激勵和懲處機制。

二是要落實“一票否決”。當前高校普遍依據《中華人民共和國教師法》對教師的德能勤績進行考核，將綜合考核結果作為“受聘任教、晉升工資、實施獎懲的依據”，并未真正實現師德一票否決制。此外，由于師德考核通常是定性考核，且考核者對被考核者的了解往往不全面，考核結果在很大程度上取決于考核者的主觀印象，使一票否決的可操作性不強。因此，首先，應當對師德單獨考核，以確保其一票否決的地位；其次，應當設計師德考核的指標體系，將定性考核轉變為定性與定量相結合；第三，要推進被考核者師德方面的信息公開制度，以便接受監督和質詢，提高考核的客觀性和公正性。

三是要加強過程管理。由于師德往往伴隨著招生、就業、教學和科研等活動而得以體現，因此，不能把師德建設簡單地看做是一項專項工作，而是要研判不同師德失范現象的可能發生領域，進而將師德建設納入到高校辦學的各種具體事項和活動中，通過有針對性的過程管理持續開展建設工作。另外，高校在開展師德建設時還應充分認識到持續改進的重要性。當發現違反師德行為時，應深入分析問題產生的根源，及時提出改進意見，并切實落實到建章立制、宣傳教育和激勵約束中去才有可能推進師德建設的持續改進。

四是要實現“慎入能出”。當前高校人才引進普遍存在重才輕德的現象。由于人的思想道德修養是在長期實踐中形成的，一旦形成，就具有相對的穩定性，[5]因此，高校不僅要加強教師入職后的師德教育，更要嚴把教師入口關。高校通常采用面試的方法來評測應聘者的思想道德水平，但由于應聘者在答辯時有可能口是心非以及面試時間比較短而無法做出準確判斷，所以有必要通過心理評測來評判應聘者的理想信念、道德修養、心理健康等方面的狀態，從而保證潛在入職者能夠滿足師德的基本要求。此外，還要嚴格師德懲處，堅決清理達不到要求的教師，《事業單位人事管理條例》的發布以及機關事業單位養老保險制度改革的推進則為教師退出機制的完善提供了良好的契機。

三、高校治理結構的關鍵約束及改善策略

1.高校治理結構的邏輯關系不清晰

縱觀我國現有的高等教育相關制度，高校內部具有監督職能的權力主體主要是黨委、教職工代表和理事會，然而從法律關系和實施效果看，無法滿足獨立于管理層進行監督控制的要求。

2014年發布的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》明確賦予了黨委在學校重大問題上決策和監督的雙重權力，規定了校長在學校黨委領導下行使行政執行權。然而，由于“常委會主持黨委經常工作”，而“學校行政領導班子成員是黨員的，一般應進入常委會”，同時，“學校行政領導班子成員”一般又都是校長辦公會議成員，這就導致決策、執行和監督的分離和制約效果并不顯著，黨委監督管理層的獨立性也容易遭受質疑。

2011年發布的《學校教職工代表大會規定》通過“以權利制約權力”的方式賦予了教代會討論建議權、討論通過權和評議監督權。[6]然而，我國高校由來已久的教育行政化傾向以及相關配套制度不完善，[7]使教代會民主監督職能遠離了其應當“具有一定的約束力和權威性”以及“具有獨立性，不依附于行政管理機構”的基本特征，對高校的民主監督產生了明顯的消極影響。

《規程》規定，理事會要充分發揮其監督“學校辦學與管理活動”的作用。然而，由于《規程》在理事產生機制及理事會運行機制等方面保證了高校在理事會中具有主導權，[8]使得理事會有可能逐漸演變為黨委/校長工作的一個輔助機構，[9]進而導致理事會獨立監督功能的弱化。而實踐中，我國高校理事大多是以邀請或指定的方式產生，高校和理事的關系更多強調的是互惠互利，因此，難以保證理事會能夠代表眾多利益相關者的權益。

2.高校治理結構的改善策略

由于堅持黨委的領導核心地位是黨和政府對高校發展的一種意識形態約束，是與我國社會主義國家性質緊密聯系在一起的，[10]其本質是堅持黨的領導，因此，黨委的首要職責是把握社會主義辦學方向。隨著國家事業單位分類改革的推進，行政化傾向日益消減，行政級別和行政化管理模式將逐漸弱化，職業校長也將成為必然，這就使由上級黨委任命而組成的黨委獨立于管理層行使決策權或監督權成為可能。

以教代會為基本形式的民主管理制度是高校民主政治的具體實現形式，其本質是維護教職工的合法權益，實現路徑是民主管理和監督，重在規范內部權力運行、遏制內部權力濫用。由于教代會代表只是高校利益相關者的其中之一，因此，其無法作為決策權或監督權的獨立主體來行使職權，但仍然是確保高校內部權力正確行使的重要保障。

理事會則是伴隨著高校自主辦學進程的加快，政府與高校之間委托代理關系的明晰以及社會各利益相關者參與、監督和決策高校辦學活動訴求的增加而日益得到重視的現代大學制度，本質是為了體現高校舉辦者的意志、維護利益相關者的權益，以增強政府、社會和高校之間的聯系與合作。隨著理事會建設不斷規范，各利益相關者尤其是高校舉辦者代表介入高校事務的不斷深入，可以賦予其獨立的監督權；同時，由于理事會與國有獨資企業董事會的角色功能相類似，因此，也可以賦予其決策權。

據此，根據法人治理結構決策權、執行權、監督權分離的原則，如果由黨委行使決策權，則理事會應當行使監督權；反之亦然。任何類型的大學都是遺傳和環境的產物，[11]我國高校治理結構的變革不可能脫離國情，也不可能發生突變，而應當是一個緩慢的演進過程。由于我國高校現行的是黨委領導下的校長負責制，所以，《規程》沒有將理事會定位為高校的決策機構，但實際上，如同《民辦教育促進法》規定民辦高校理事會是學校的決策機構一樣，賦予高校理事會以決策權，更符合法律的邏輯關系和學校的發展需求。因此，從長遠計，一旦理事會的代表構成、運行機制、議事內容、議事規則等體制機制足以保證高校的社會主義辦學方向，就應當賦予其決策權。而黨委作為學校的政治領導核心，在全面貫徹黨的教育方針的同時，獨立于學校管理層施以監督則將成為其重要職責。

四、高校內部機構的關鍵約束及改善策略

1.高校行政化傾向客觀存在

高校通過行政系統自上而下行使行政權力，通過學術系統自下而上行使學術權力，兩者是高校統一整體中不可分割的有機部分，共同服務于學校的整體目標。[12]但是長期以來，我國高校面臨著行政權力過大、學術權力不足的客觀狀況。

導致行政化傾向的原因是多方面的。一是高校對學術組織建設的重視程度不夠。我國高校是在國家行政權力主導下建立和發展起來的，行政體制印記較深，習慣于依據行政機構的邏輯關系來設計內部機構，按照行政管理的思維來分配權力、落實責任。二是高校兩大并行權力系統的權力實現路徑不同。我國高校行政系統是一個嚴密的科層制體系，上級控制和協調下級，并負責資金、資源等分配，具有強制性特征。而學術系統則是一個松散聯系的專業組織，是以“自主性和個人的知識”為基礎的專業權威，具有非強制性的特征。因此，學術系統在高校的權力結構中往往處于弱勢地位。三是行政權力和學術權力的邊界不清晰。高校辦學活動涉及教學、科研和社會服務，具有復雜性特點，很多事務需要行政和學術系統共同參與、協同治理，客觀上使活動邊界難以界定。同時，隨著新公共管理理論的引入，原來屬于專業人員和學者的權力部分轉移到了管理者手中，主觀上也為行政權力擠壓、取代學術權力提供了借口。[13]

2.高校內部機構的改善策略

隨著我國擴大和落實辦學自主權進程的加快以及高校行政系統級別的取消，高校“去行政化”的外部阻力將大大減小，就高校內部而言，只有厘清學術系統和行政系統的邊界，協調好兩者關系，形成權力互補和制約，才有可能實現全局利益的最大化。

2014年發布的《高等學校學術委員會規程》（以下簡稱《學術規程》）大大強化了學術委員會在學校組織體系中的地位和作用，奠定了其“校內最高學術機構”的地位，明確了學術委員會的組成規則、職責權限和運行制度等，促進了學術權力與行政權力的相對分離與耦合，為解決權責邊界模糊、學術組織弱化且依附于行政部門、委員行政化且代表性不足、運行機制不完善等問題做出了制度性安排。然而，長期以來的大學文化慣性以及學術與行政之間已有的矛盾和沖突有可能成為阻礙學術組織健康發展的掣肘，因此，高校要轉變思想、優化制度、注重落實，以避免來自內部的各種干擾因素。

高校在建設學術組織的過程中還需關注以下三個方面的問題。一是要加快高校內部去行政化的進程。要堅持管理向服務轉變，切實樹立“管理就是服務，服務創造價值”的觀念。要開展大部制改革，將部分權力真正下放到基層和學術系統，從權力要素上制約行政權力的擴張，使行政權力讓位于學術權力并服務于學術。[14]二是要防止學術組織自身的行政化傾向。隨著《學術規程》的逐步落實，滲入到學術組織的行政因素或行政干預必將日益減少，但由于我國歷史文化傳統的官本位意識根深蒂固，同時高校行政化管理模式也由來已久，有可能導致學術組織在行使學術權力時忘卻了學術本質而去追逐權力本身。因此，要加強制度建設和開展監督質詢，以規范權力運行，防止權力變質。三是要防止學術霸權的危害。學術活動中，往往學術水平高的學者具有更高的學術權威，具有更大的話語權。[15]但一旦學術權威超越合理界限，則有可能變為學術霸權，不僅影響了學術自由、干涉了學術權力，甚至還會阻礙學術發展和學術創新。要堅決反對學術霸權，倡導言論自由與學術包容的文化氛圍，同時還要構建來自學術組織外部的約束機制以預防學術霸權的產生。

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（責任編輯田曉苗）

The Unique Constraints and Improvement Strategies of Universities' Internal Control Environment-Based on the Perspective of the COSO Framework

Wang Yujie Liu Tielei Song Jixin

Abstract:Along with the gradual implementation and enlargement of universities' autonomy, being carried out the internal control by the universities themselves in China is increasingly urgent. Based on the perspective of the internal control framework released by the Committee of Sponsoring Organizations (COSO), this paper analyzes the unique elements existing in the universities' control environment which may influence the internal control quality and efficiency. It putts forward the key constraints of the construction of teachers' morality, governance structure and internal organizations. And then, proposes the corresponding improvement strategies.

Key words:COSO; internal control -integrated framework; control environment; construction of teachers' morality; governance structure; internal organizations

作者簡介：王玉潔，女，遼寧大學人事處高級統計師，主要從事高校人事統計與工資管理研究；劉鐵雷，男，沈陽工程學院教育發展研究中心主任，主要從事戰略管理和比較研究；宋吉鑫，男，沈陽工程學院副校長，教授，主要從事科技哲學和高等教育管理研究。

基金項目：遼寧省教育科學“十二五”規劃2015年度重大決策咨詢課題（JG15ZD04）

收稿日期：2015-12-24

中圖分類號：G647

文獻標識碼：A

文章編號：1672－4038（2016）03－0070－06