我國(guó)大學(xué)章程的制定與實(shí)施研究

梁睿思齊　郝云忱

[摘 要]大學(xué)章程是實(shí)現(xiàn)大學(xué)有效治理的重要載體，是大學(xué)的“憲法”。大學(xué)章程不僅對(duì)內(nèi)部成員具有約束力，而且對(duì)政府的行為也具有一定的制約作用。明確大學(xué)章程的制定主體，規(guī)范大學(xué)章程的制定和修改程序，保障大學(xué)章程的有效實(shí)施，對(duì)完善我國(guó)大學(xué)制度建設(shè)具有重要的意義。

[關(guān)鍵詞]大學(xué)章程；制定；實(shí)施

[中圖分類(lèi)號(hào)] G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 2095-3437（2016）04-0040-02

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要“加強(qiáng)章程建設(shè)”。因此，大學(xué)章程建設(shè)在我國(guó)拉開(kāi)了序幕，并得到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2012年，隨著《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的出臺(tái)，大學(xué)章程的制定工作正式在全國(guó)高校展開(kāi)，各高校結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)章辦學(xué)的歷史。在廣泛制定大學(xué)章程的浪潮下，如何制定合理有效的大學(xué)章程，需要我們進(jìn)一步的探討。

一、大學(xué)章程的基本內(nèi)涵

大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度體系的核心，只有深入理解和準(zhǔn)確認(rèn)知大學(xué)章程的意義和內(nèi)涵，才能制定出符合高等教育發(fā)展規(guī)律的大學(xué)章程。國(guó)內(nèi)對(duì)于大學(xué)章程的內(nèi)涵表述有很多，主要有以下幾個(gè)方面：（1）大學(xué)章程是上承國(guó)家法律法規(guī)，下啟學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度的最高綱領(lǐng)，根據(jù)教育法規(guī)，由大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)制定。[1]（2）大學(xué)章程是學(xué)校的“基本法”，是學(xué)校組織設(shè)立的法定條件，是推動(dòng)和規(guī)范大學(xué)依法治校、自主辦學(xué)的基本依據(jù)。（3）大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度之魂，是以條文形式對(duì)學(xué)校自主發(fā)展的基本路徑、內(nèi)部各利益關(guān)系的責(zé)任與義務(wù)、管理體制和組織機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)等重大的、基本的問(wèn)題做出全面規(guī)范而形成的自律性基本文件。[2]

二、大學(xué)章程的制定與修訂

（一）明確大學(xué)章程的制定主體

大學(xué)章程的制定主體是指大學(xué)章程制定活動(dòng)參與者的總稱(chēng)。[3]至今，大學(xué)章程的制定主體尚不統(tǒng)一。歸納我國(guó)學(xué)者觀點(diǎn)，目前我國(guó)高校的章程從制定的主體方面可以分為以下幾類(lèi)：

第一，制定主體為舉辦者。有學(xué)者指出，章程的制定主體毫無(wú)疑問(wèn)是學(xué)校的舉辦者。[4]持此觀點(diǎn)的學(xué)者，主要基于以下理由：（1）我國(guó)公立大學(xué)的辦學(xué)資金主要來(lái)源于政府，政府有權(quán)制定大學(xué)章程來(lái)維護(hù)自身的利益。（2）我國(guó)法律至今并沒(méi)有對(duì)大學(xué)章程的制定主體做出明確規(guī)定，建國(guó)后政府一直對(duì)高校實(shí)行集中領(lǐng)導(dǎo)，所以大學(xué)章程應(yīng)由政府制定。

筆者認(rèn)為，制定主體為舉辦者的觀點(diǎn)有待商榷。首先，大學(xué)的舉辦者難以成為各級(jí)各類(lèi)大學(xué)需要的制定主體。我國(guó)高校有上千所，舉辦者難以對(duì)每一所學(xué)校的歷史文化、個(gè)性特點(diǎn)以及發(fā)展定位考慮周全，制定出的章程千篇一律，無(wú)法突出自身特色。其次，政府作為大學(xué)章程的制定主體，干預(yù)大學(xué)辦學(xué)活動(dòng)，不利于依法治校，有違制定大學(xué)章程的初衷。

第二，制定主體為辦學(xué)者。大學(xué)章程應(yīng)由大學(xué)制定。[5]有些學(xué)者認(rèn)為高校章程應(yīng)體現(xiàn)高校法人的組織意志，由各高校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)制定并通過(guò)。縱覽已制定出大學(xué)章程的我國(guó)各高校，其章程制定主體絕大部分均為學(xué)校自身，這是在我國(guó)歷史以及現(xiàn)實(shí)環(huán)境下形成的。

筆者認(rèn)為，大學(xué)是一個(gè)具有多樣化和復(fù)雜性的系統(tǒng)。如果大學(xué)章程僅由學(xué)校自身制定，難免會(huì)出現(xiàn)大學(xué)章程制定不完善的情況。

第三，制定主體為辦學(xué)主體與客體相結(jié)合。大學(xué)章程的辦學(xué)主體包括學(xué)校及其他各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)，客體包括政府以及其他利益相關(guān)者。在法國(guó)，理事會(huì)是大學(xué)章程的制定主體。在章程的決定方面，需要理事會(huì)2 / 3成員通過(guò)。[6]在日本，大學(xué)章程的決策權(quán)集中在大學(xué)評(píng)議會(huì)。[7] [8]在美國(guó)，董事會(huì)擁有對(duì)本章程進(jìn)行制定和修改的權(quán)力。

綜上所述，在我國(guó)無(wú)論是由政府還是由大學(xué)作為章程的制定主體，都無(wú)法制定出行之有效的大學(xué)章程。在大學(xué)章程的具體制定中，要借鑒國(guó)外優(yōu)秀大學(xué)章程制定的經(jīng)驗(yàn)，與此同時(shí)，也要結(jié)合本國(guó)國(guó)情，制定具有中國(guó)特色的大學(xué)章程。筆者認(rèn)為章程的制定主體應(yīng)由校內(nèi)代表和校外人士共同組成。校內(nèi)代表主要包括：管理人員、教師、學(xué)生等；校外人士主要包括：政府、校友、大學(xué)捐助者、律師、教育工作者、社會(huì)各界代表等，各主體在大學(xué)章程的制定過(guò)程中行使自己應(yīng)有的權(quán)力，如起草權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。大學(xué)具有多樣性和復(fù)雜性，章程的制定主體應(yīng)具有廣泛性和專(zhuān)業(yè)性，不能單一的由政府或?qū)W校擔(dān)當(dāng)。

（二）規(guī)范大學(xué)章程的制定與修改程序

目前，我國(guó)現(xiàn)有的一些大學(xué)章程的制定與修改程序不規(guī)范、不科學(xué)，得不到公眾的認(rèn)可。所以，面對(duì)章程制定與修改程序存在的一些問(wèn)題，需要有針對(duì)性的解決措施。

建立嚴(yán)格規(guī)范的程序是章程制定的保障。高校要按照《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》來(lái)制定章程，制定的程序如下：（1）成立起草小組。大學(xué)成立專(zhuān)門(mén)制定章程的小組，其成員應(yīng)當(dāng)具有廣泛性和專(zhuān)業(yè)性，能充分反映各利益主體的訴求，確保章程制定的科學(xué)性和合法性。（2）形成草案。起草小組要認(rèn)真對(duì)本校的實(shí)際情況進(jìn)行深入調(diào)查研究，對(duì)學(xué)校的歷史文化、辦學(xué)特色、發(fā)展現(xiàn)狀等進(jìn)行分析，形成章程草案。（3）征求意見(jiàn)。草案形成后，要向全校公開(kāi)，并征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，對(duì)章程的不完善之處進(jìn)行修改、調(diào)整。（4）教職工代表大會(huì)討論。交由教代會(huì)對(duì)章程草案進(jìn)行討論。（5）校長(zhǎng)辦公室審議。章程草案經(jīng)教職工代表大會(huì)決議后，交由校長(zhǎng)辦公室進(jìn)行審議。（6）黨委會(huì)審定。章程草案經(jīng)審議合格后，交由學(xué)校黨委會(huì)審定。（7）報(bào)送審核。章程草案經(jīng)學(xué)校黨委會(huì)審定通過(guò)后，形成章程核準(zhǔn)稿交由教育行政主管部門(mén)核準(zhǔn)。（8）章程公布實(shí)施。章程核準(zhǔn)通過(guò)后，教育主管部門(mén)將章程在規(guī)定媒體公示于眾。

大學(xué)章程具有穩(wěn)定性，不能隨意進(jìn)行修改，但是隨著大學(xué)的改革、發(fā)展以及社會(huì)外界環(huán)境的變化，需要對(duì)大學(xué)章程適時(shí)的進(jìn)行修改和完善。筆者認(rèn)為大學(xué)章程的修改程序如下：（1）標(biāo)明并解釋章程修改的原因，進(jìn)行提案；（2）明確章程修改的主體，起草修改的內(nèi)容；（3）由理事會(huì)或董事會(huì)進(jìn)行審議和討論；（4）由教職工代表大會(huì)表決通過(guò)；（5）經(jīng)教育行政部門(mén)核準(zhǔn)后予以公布。大學(xué)章程的修改程序在制定章程時(shí)就應(yīng)確定下來(lái)，并且包含在大學(xué)章程的附則中。

三、大學(xué)章程的有效實(shí)施

大學(xué)章程建設(shè)不僅指章程主體的確定、文本的制定、程序的規(guī)定，也包括大學(xué)章程的實(shí)施工作。一些大學(xué)對(duì)章程的實(shí)施認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致章程在實(shí)施過(guò)程中并未發(fā)揮有效作用，未能成為管理大學(xué)的法律保障。因此，確保大學(xué)章程實(shí)施的有效性應(yīng)做好以下幾方面的工作。

首先，加強(qiáng)對(duì)大學(xué)章程的重視，提高學(xué)校管理者依章治校的自覺(jué)性。高校管理者需加強(qiáng)對(duì)大學(xué)章程的重視，在章程實(shí)施上要起到帶頭作用，引導(dǎo)廣大師生嚴(yán)格遵守大學(xué)章程辦事辦學(xué)，保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，讓學(xué)校真正按照高等教育規(guī)律辦事。大學(xué)章程的有效實(shí)施，不是依靠強(qiáng)制力而是依賴(lài)于各利益主體的積極參與和自覺(jué)遵守。

其次，政府倡導(dǎo)是大學(xué)章程實(shí)施的重要推力。在我國(guó)，大學(xué)章程的法律地位不明確，無(wú)權(quán)威性，這使大學(xué)章程在具體操作和實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)遇到相應(yīng)的困難。所以，僅僅靠自然演進(jìn)而推進(jìn)大學(xué)章程的制定和實(shí)施，進(jìn)程則會(huì)相對(duì)緩慢。政府在我國(guó)大學(xué)章程的制定與實(shí)施過(guò)程中占有重要地位，政府的倡導(dǎo)是大學(xué)章程實(shí)施的重要推力。通過(guò)政府的倡導(dǎo)，必然能使各高校遵從大學(xué)章程，并依照大學(xué)章程辦學(xué)，在短期內(nèi)讓大學(xué)章程得以有效實(shí)施。

最后，加強(qiáng)大學(xué)章程的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。保障大學(xué)章程的有效實(shí)施，必須建立健全各項(xiàng)監(jiān)督制度。第一，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，重視教師和學(xué)生的主體地位，與師生構(gòu)建內(nèi)部章程監(jiān)督機(jī)制，明確內(nèi)部利益相關(guān)者的職責(zé)，對(duì)學(xué)校違反大學(xué)章程的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督和審查。第二，加強(qiáng)外部監(jiān)督，引入第三方監(jiān)督機(jī)制，大學(xué)章程的實(shí)施要主動(dòng)接受來(lái)自政府和社會(huì)力量的監(jiān)督。第三，高校主管部門(mén)聘請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家，對(duì)大學(xué)章程的實(shí)施進(jìn)行評(píng)估、評(píng)價(jià)，保障大學(xué)章程得到有效落實(shí)。

大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的最高綱領(lǐng)，它不僅規(guī)范了高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、管理體制，而且彰顯了大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的理念。大學(xué)章程的科學(xué)制定與有效實(shí)施有利于依法治校，減少不必要的行政干預(yù)；有利于大學(xué)行使辦學(xué)自主權(quán)，厘清政府與學(xué)校的權(quán)力邊界；有利于建立現(xiàn)代大學(xué)制度，營(yíng)造民主學(xué)術(shù)氛圍，體現(xiàn)大學(xué)精神和大學(xué)使命；有利于推動(dòng)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相分離，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。總之，大學(xué)章程的科學(xué)制定與有效實(shí)施是目前我國(guó)高等教育面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，需要進(jìn)一步的探討和完善。

[ 注 釋 ]

[1] 周光禮.完善中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度[J].大學(xué)（學(xué)術(shù)版），2012（1）：50-51.

[2] 張文顯，周其鳳.大學(xué)章程：現(xiàn)代大學(xué)制度的載體[J].中國(guó)高等教育，2006（20）：1-4.

[3] 魯曉泉.我國(guó)高校章程制定程序研究[J].銅仁學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（5）：14-16.

[4] 王國(guó)文，王大敏.學(xué)校章程的法律分析[J].中國(guó)教育法制評(píng)論，2003（2）：104-119.

[5] 陳學(xué)敏.關(guān)于大學(xué)章程的法律分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008（2）：169-172.

[6] 易鵬.管理行為中的格子射影[J].大學(xué)教育，2012（12）：140.

[7] 金建陵.國(guó)外制定學(xué)校章程的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和法律規(guī)定[J].外國(guó)小學(xué)教育，2001（3）：77-78.

[8] 覃正.中外大學(xué)章程[M].北京：科學(xué)出版社，2015.

[責(zé)任編輯：鐘 嵐]