淺析扶貧現(xiàn)狀及其政策實(shí)踐困境

汪潔

【摘 要】 本文以近年提出的“精準(zhǔn)扶貧”概念為切入點(diǎn)，指出扶貧政策的實(shí)踐困境，提出完善扶貧政策，提升政策實(shí)施效果的對(duì)策：明晰幫扶對(duì)象；明確保資金的精準(zhǔn)投放及使用；建立扶貧效果的評(píng)估及反饋機(jī)制；提高社會(huì)參與度。

【關(guān)鍵詞】 貧困；政策；扶貧；精準(zhǔn)扶貧

一、現(xiàn)狀

1、我國(guó)的貧困狀況及現(xiàn)行政策實(shí)施效果

近年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，躍居成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，1978年至2014年，累計(jì)減貧約7億人，但我國(guó)的貧困狀況依然很嚴(yán)峻。湖南、河南、廣西、四川、貴州、云南六省份的貧困人口數(shù)量最多，屬扶貧攻堅(jiān)的主要區(qū)域，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平不高，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次問(wèn)題還沒(méi)有根本解決。”我國(guó)的反貧困政策主要通過(guò)“救濟(jì)”及“扶貧”兩種手段共同發(fā)揮作用，反貧困政策也歷經(jīng)了一個(gè)變遷的過(guò)程，如80年代后，由單純的救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)為開發(fā)式扶貧，摒棄了“以魚養(yǎng)漁”式的做法，注重提高貧困地區(qū)及貧困人口自身的能力， 但“許多地方出現(xiàn)‘越富越扶，越貧越漏的馬太效應(yīng)。”此外，區(qū)域間的差距也很明顯，究其原因與扶貧政策本身的功利性、扶貧政策缺乏針對(duì)性以及執(zhí)行不力等因素有關(guān)。

2、精準(zhǔn)扶貧概念的提出

貧困的鑒別是扶貧工作開展的首要及關(guān)鍵問(wèn)題，近些年，一些地區(qū)申請(qǐng)國(guó)家的政策支持與貧困補(bǔ)助，但卻未將申報(bào)下來(lái)的資金用于扶貧項(xiàng)目上，而是將年度工作重點(diǎn)設(shè)置為城市建設(shè)，用扶貧補(bǔ)貼款項(xiàng)來(lái)擴(kuò)寬道路、新建政府辦公大樓等等。新年度，習(xí)近平總書記在貧困區(qū)考察及工作會(huì)議中多次提出了“科學(xué)扶貧、精準(zhǔn)扶貧”的新要求；2014年3月5日，十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告時(shí)，要求地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，精確識(shí)別扶貧對(duì)象，建立可查詢、追蹤的管理數(shù)據(jù)庫(kù)，將對(duì)象的識(shí)別深入和準(zhǔn)確到“具體”層面。

二、扶貧政策的實(shí)踐困境

1、對(duì)扶貧對(duì)象的界定

貧困的標(biāo)準(zhǔn)主要依靠人均收入來(lái)判定，標(biāo)準(zhǔn)線隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在逐年上調(diào)，因此需要對(duì)貧困人口數(shù)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)觀測(cè)，精確統(tǒng)計(jì)人均收入，劃定貧困范圍是一項(xiàng)復(fù)雜的項(xiàng)目，且需要耗費(fèi)高昂的成本。同時(shí)，以區(qū)域?yàn)閱挝坏呢毨^(qū)界定也會(huì)與預(yù)期效果存在偏差，調(diào)查分析顯示出，貧困人口不一定全都出現(xiàn)在國(guó)家劃定的貧困區(qū)，大致而言，每一個(gè)地區(qū)都會(huì)有貧困群體的存在，只不過(guò)人口存在范圍與貧困程度有差別；此外，貧困縣內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平存在著一定的差異。

2、扶貧項(xiàng)目的制定與資金的使用

一些產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目因?yàn)樨毨糇陨碛^念、技術(shù)、能力及資金儲(chǔ)備等方面的限制而難以全面覆蓋，例如，貧困戶搬遷及建水窖、沼氣池等問(wèn)題；此外，為了防止扶貧資源被違規(guī)挪用，一些地區(qū)對(duì)扶貧資金的使用做出了非常明確的規(guī)定，一般采取以實(shí)物形式來(lái)發(fā)放扶貧資源的方式，這在一定程度上確保了資金的有效落實(shí)，但卻忽略了對(duì)貧困人口自身發(fā)展能力的培育，忽略了區(qū)域間、個(gè)體間發(fā)展需求的差異性。

3、對(duì)扶貧效果的評(píng)定

“短期內(nèi)出效益”的政績(jī)?cè)V求在一定程度上會(huì)導(dǎo)致扶貧效果的偏離。部分地方政府將扶貧項(xiàng)目的申報(bào)看作是一次謀取利益，獲取資金補(bǔ)貼發(fā)展經(jīng)濟(jì)的途徑，致力于打造扶貧工作示范點(diǎn)，以通過(guò)扶貧政績(jī)平臺(tái)來(lái)吸引更多的資源，這樣的出發(fā)點(diǎn)雖然起到了一定的正面效果，但卻增加了一份公正幫扶的風(fēng)險(xiǎn)，為了確保項(xiàng)目的開展，在選定對(duì)象時(shí)，地方政府可能會(huì)優(yōu)先考慮貧困區(qū)域內(nèi)條件優(yōu)越的群體，期望通過(guò)他們的經(jīng)驗(yàn)、能力等方面的因素來(lái)推進(jìn)扶貧項(xiàng)目的落實(shí)，這有一定的可取之處，但卻會(huì)影響到評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

4、扶貧的社會(huì)參與度低

政府在公民參與制度建設(shè)上存在缺陷，在規(guī)劃參與行為、暢通參與渠道及保證參與實(shí)施的具體制度建設(shè)方面不理想，未將動(dòng)員公民參與政策的制定及培養(yǎng)幫扶意識(shí)納入議事議程；其次公民參與的主動(dòng)性和自覺(jué)性較低，不管是基于主觀利益的公民參與還是基于客觀利益的公民參與都不甚理想，理性化程度偏低以及因個(gè)人能力素質(zhì)而導(dǎo)致個(gè)體對(duì)信息的掌握程度、理解程度、對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性和途徑的認(rèn)知存在差異，全社會(huì)廣泛參與扶貧的平臺(tái)尚未建立，支持、引導(dǎo)、監(jiān)管等政策也不夠健全。

三、對(duì)策探索

1、明晰幫扶對(duì)象

單一的通過(guò)收入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)識(shí)別貧困人口是一項(xiàng)復(fù)雜性高的工作，且需要支付高昂的成本費(fèi)用，基層政府難以獲取可靠的收入數(shù)據(jù)，因此，應(yīng)該采用多維貧困的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)識(shí)別貧困戶。“國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)扶貧人口數(shù)量的估計(jì)也應(yīng)從收入和消費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖搿⑾M(fèi)、資產(chǎn)、健康、教育等多個(gè)維度。”此外，為響應(yīng)“精準(zhǔn)扶貧”新口號(hào)，開展精確性幫扶，建設(shè)一個(gè)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行建檔立卡工作，自下而上收集并錄入電子信息，通過(guò)電子化的數(shù)據(jù)分析程序有效識(shí)別貧困人口的數(shù)量及分布區(qū)域，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。

2、明確保資金的精準(zhǔn)投放及使用

首先，扶貧工作要注重短板效應(yīng)，這樣才能有效、全面的解決貧困問(wèn)題，其次扶貧不能夠一蹴而就，應(yīng)該秉持分類推進(jìn)的原則，對(duì)因病受災(zāi)而喪失勞動(dòng)能力的人進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)；對(duì)相對(duì)貧困的地區(qū)實(shí)施“因地制宜”的扶貧方式，以開發(fā)為主，例如：對(duì)于生產(chǎn)條件較好的地區(qū)，推行特色產(chǎn)業(yè)扶貧。在資金使用過(guò)程中，建立第三方監(jiān)督制，規(guī)避扶貧資金的公益性風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)扶貧效果進(jìn)行客觀動(dòng)態(tài)性觀測(cè)，建立貧困縣的退出機(jī)制以避免區(qū)域打著貧困的旗號(hào)占用有限的資源，做到扶貧專項(xiàng)資金精準(zhǔn)化供給。

3、建立扶貧效果的評(píng)估及反饋機(jī)制

首先應(yīng)調(diào)整貧困地區(qū)的考核機(jī)制，設(shè)立多重指標(biāo)，弱化GDP在考核中的權(quán)重，建立多維度考核體系，制定具體的、可操作的考核內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式和操作規(guī)程。應(yīng)用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光衡量扶貧效果，注意擬定潛在的績(jī)效指標(biāo)；采取重點(diǎn)考核與一般考核、定性考核與定量考核相結(jié)合的全面評(píng)估方式，并注重考核方式的創(chuàng)新。同時(shí)對(duì)考核的結(jié)果進(jìn)行及時(shí)的反饋，對(duì)扶貧成效顯著的地區(qū)，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

4、提高社會(huì)參與度

積極動(dòng)員社會(huì)組織的力量及農(nóng)民自身的潛力，提高公眾參與度，對(duì)保證扶貧任務(wù)的高效率及效果具有重要意義，因此，應(yīng)動(dòng)員各行業(yè)領(lǐng)域、公眾及社會(huì)組織，加強(qiáng)各界的參與力度，開展多種形式的幫扶項(xiàng)目。在扶貧對(duì)象的確認(rèn)程序及扶貧過(guò)程透明化，讓群眾了解到扶貧資金的去向，實(shí)行扶貧項(xiàng)目監(jiān)督制度，強(qiáng)化各級(jí)政府的監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)保證貧困群眾的監(jiān)督權(quán)，暢通公眾投訴渠道，通過(guò)這些方式增強(qiáng)公眾的信任度，使他們自覺(jué)自愿的加入到扶貧隊(duì)伍中。

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【作者簡(jiǎn)介】

汪 潔（1991-）女，漢族，安徽黃山人，安徽工業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院2014級(jí)在讀碩士研究生，研究方向：公共管理.