我國精準(zhǔn)扶貧政策及其創(chuàng)新路徑研究*

王介勇　陳玉?！?yán)茂超中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所　北京　100101

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我國精準(zhǔn)扶貧政策及其創(chuàng)新路徑研究*

王介勇陳玉福嚴(yán)茂超
中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所北京100101

摘要精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)型。文章在梳理我國貧困治理政策演變過程及趨向的基礎(chǔ)上，總結(jié)了當(dāng)前我國扶貧開發(fā)面臨的問題和挑戰(zhàn)，闡述了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的必然性和重要性，論述了精準(zhǔn)扶貧政策核心要義、內(nèi)容體系及其對(duì)世界反貧困理論的發(fā)展和創(chuàng)新之處，闡明了精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)內(nèi)涵?？茖W(xué)分析了精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中存在的問題和現(xiàn)實(shí)困境，從精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)管理、相關(guān)配套制度改革等方面提出了精準(zhǔn)扶貧政策創(chuàng)新路徑。

關(guān)鍵詞精準(zhǔn)扶貧，政策回顧，精準(zhǔn)識(shí)別，創(chuàng)新路徑選擇

DOI10.16418/j.issn.1000-3045.2016.03.003

* 資助項(xiàng)目：國家自然科學(xué)

基金重點(diǎn)項(xiàng)目（41130748）

修改稿收到日期：2016年3月2日

自人類進(jìn)入文明社會(huì)以來，貧困一直是各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)面臨的共同難題，減貧和消除貧困是全球共同關(guān)注和研究的重大課題。扶貧開發(fā)是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。改革開放以來，我國扶貧開發(fā)工作取得了舉世矚目的成就，實(shí)現(xiàn)了從普遍貧困、區(qū)域貧困到基本解決貧困的轉(zhuǎn)變，為世界反貧困事業(yè)做出了突出貢獻(xiàn)[1,2]。但是，當(dāng)前我國仍然面臨艱巨的貧困治理任務(wù)，按照調(diào)整后的人均 2 300 元貧困標(biāo)準(zhǔn)，2014 年底我國農(nóng)村仍有 7 000 多萬貧困人口、12.8 萬個(gè)貧困村，貧困地區(qū)發(fā)展滯后的問題仍然沒有得到根本改變。精準(zhǔn)扶貧是我國新時(shí)期扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，是中國政府當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)治理貧困的戰(zhàn)略重點(diǎn)。研究我國精準(zhǔn)扶貧政策的科學(xué)內(nèi)涵及其創(chuàng)新路徑，有利于更好地把握政策走向，為制定切實(shí)可行的精準(zhǔn)扶貧措施提供政策建議。

1 我國扶貧開發(fā)政策演變及其挑戰(zhàn)

1.1 貧困治理政策演變及其走向

農(nóng)村貧困化是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下出現(xiàn)的農(nóng)村地區(qū)衰退或發(fā)展滯后的嚴(yán)重社會(huì)問題，成為影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的主要限制因素[3,4]。貧困問題通常具有區(qū)域性、階段性和動(dòng)態(tài)性特征，不同類型區(qū)域和不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的致貧因素不同，因而貧困治理政策與對(duì)策會(huì)有所不同。經(jīng)過 30 多年的實(shí)踐探索，中國逐步形成了具有社會(huì)主義特色的扶貧開發(fā)政策體系[5,6]。中國貧困治理政策演變主要經(jīng)歷了 5 個(gè)階段：（1）以農(nóng)村制度改革減少貧困的發(fā)展階段（1978—1985 年）；（2）以貧困區(qū)域?yàn)橹饕獙?duì)象的有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧推進(jìn)階段（1986—1993 年）；（3）以解決貧困人口溫飽問題為目標(biāo)的“八七扶貧”攻堅(jiān)階段（1994—2000 年）；（4）以改善貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件、鞏固溫飽成果為主要目標(biāo)的扶貧開發(fā)階段（2001—2010 年）；（5）2011 年以來新的扶貧開發(fā)綱要頒布實(shí)施和 2013 年“精準(zhǔn)扶貧”政策的提出，使我國扶貧政策進(jìn)入以確保全面小康為主要目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧新階段。中國貧困治理政策的基本按照先“解決溫飽”后“全面小康”、先“區(qū)域整體”后“精準(zhǔn)突破”的邏輯思路部署，貧困治理的政策更加具體、目標(biāo)更加明確、措施更加精確。這與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征相適應(yīng)，更符合中國農(nóng)村貧困問題發(fā)展變化的實(shí)際。

1.2 新時(shí)期扶貧開發(fā)面臨的問題與挑戰(zhàn)

隨著反貧困政策實(shí)踐的不斷深入，近些年來中國農(nóng)村貧困問題的總體特征發(fā)生了根本性變化，對(duì)扶貧開發(fā)政策提出了新要求、新挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在：（1）貧困問題的復(fù)雜性、多元性特征更加凸顯。絕對(duì)貧困逐步緩解，相對(duì)貧困問題不斷加劇，因病、因殘、因?yàn)?zāi)、因?qū)W等貧困問題突出，貧困成因由單一的收入貧困逐漸演化為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多因素貧困（圖1）。（2）貧困主體呈現(xiàn)出分散性、脆弱性和動(dòng)態(tài)性特征。貧困人口主要分散布局在自然地理?xiàng)l件較為復(fù)雜的地區(qū)，人口的流動(dòng)性較強(qiáng)，長(zhǎng)期居住在貧困地區(qū)的主要為留守老人或病殘人員，表現(xiàn)為弱勞動(dòng)能力和/或低文化水平。（3）貧困治理的邊際效益逐漸遞減[7]?！按笏唷贝址攀椒鲐毞绞剑沟觅Y金和政策已經(jīng)很難滲透到剩下的貧困人口，新村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧等受益多的往往是貧困地區(qū)中高收入農(nóng)戶，而貧困戶由于其個(gè)人能力和環(huán)境條件等限制很難得到真正幫扶，造成扶貧開發(fā)的投入越來越大，但成效越來越低。（4）扶貧開發(fā)已成為政府促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展的主要途徑，所承載的經(jīng)濟(jì)社會(huì)責(zé)任更加艱巨，全面小康目標(biāo)給扶貧開發(fā)提出了更高、更嚴(yán)的要求，亟需改進(jìn)扶貧開發(fā)方式，優(yōu)化配置扶貧開發(fā)資金與資源，不斷提升貧困治理水平和效果。

圖1 中國貧困戶主要成因類型及結(jié)構(gòu)比例數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院扶貧辦建檔立卡相關(guān)資料

2 精準(zhǔn)扶貧政策的基本內(nèi)涵

2.1 精準(zhǔn)扶貧的核心要義和內(nèi)容體系

精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期我國根據(jù)扶貧開發(fā)實(shí)踐和貧困問題的總體特征，以實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)為根本目標(biāo)，逐步形成的精準(zhǔn)扶貧政策框架（圖2）。精準(zhǔn)扶貧政策的核心要義在于“扶真貧、真扶貧”，改變過去大水漫灌粗放式扶貧方式，將扶貧政策和措施下沉到村到戶，通過對(duì)貧困家庭和貧困人口的精準(zhǔn)幫扶，從根本上解決導(dǎo)致貧困發(fā)生的各種因素和障礙，從而拔出“窮根”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧致富。精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)容體系包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四項(xiàng)內(nèi)容。精準(zhǔn)識(shí)別是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的基本前提，精準(zhǔn)識(shí)別是指通過申請(qǐng)?jiān)u議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶、貧困村有效識(shí)別出來，并建立貧困戶和貧困人口檔案卡，摸清致貧原因和幫扶需求。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧政策的核心，是在貧困戶和貧困人口準(zhǔn)確識(shí)別基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困的成因采取針對(duì)性的措施進(jìn)行有效幫扶，因貧施策、精準(zhǔn)到戶到人是精準(zhǔn)幫扶的關(guān)鍵，重點(diǎn)通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。精準(zhǔn)管理是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的重要保障，精準(zhǔn)管理的重點(diǎn)在于扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。精準(zhǔn)考核是提升精準(zhǔn)扶貧工作成效的重要手段，是指針對(duì)貧困戶和貧困村脫貧成效，建立貧困人口脫貧退出和返貧再入機(jī)制，完善貧困縣考核與退出機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)貧困縣扶貧工作情況的量化考核，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的效果。適應(yīng)我國貧困治理形勢(shì)的變化，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)現(xiàn)了扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)化、幫扶措施具體化、管理過程規(guī)范化、考核目標(biāo)去 GDP 化，是新時(shí)期我國扶貧開發(fā)政策的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

圖2 中國精準(zhǔn)扶貧政策體系總體框架

2.2 精準(zhǔn)扶貧是對(duì)世界反貧困理論的發(fā)展和創(chuàng)新

貧困是一個(gè)世界性難題，反貧困是國際社會(huì)和各個(gè)國家或地區(qū)面臨的共同責(zé)任。隨著對(duì)貧困問題認(rèn)識(shí)的不斷深入和反貧困實(shí)踐的有效推進(jìn)，貧困概念和反貧困的理論不斷發(fā)展，形成了區(qū)域視角、制度視角、權(quán)利視角、文化視角等不同的反貧困理論。精準(zhǔn)扶貧政策是對(duì)世界反貧困理論的發(fā)展和創(chuàng)新，體現(xiàn)了以人為本、賦權(quán)提能、參與合作的反貧困思想，并將該思想具體化、可操作化，初步形成了具有中國特色、體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性的精準(zhǔn)扶貧理論體系。以人為本，是反貧困理論的根本出發(fā)點(diǎn)，滿足每個(gè)人每天所必需的教育、健康、營養(yǎng)、飲水、居住等基本需求，是反貧困的最基本的任務(wù)。雖然該理論早已取得了國際社會(huì)的認(rèn)可，但是由于政策瞄準(zhǔn)很難精確到個(gè)人，至今仍有大部分貧困人口由于瞄準(zhǔn)不夠難以得到扶持。精準(zhǔn)扶貧政策充分發(fā)揮我國完整且系統(tǒng)的扶貧治理體系，將實(shí)現(xiàn)貧困家庭和貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別，扶貧政策和措施到戶到人。賦權(quán)提能，是基于阿馬蒂亞?森的權(quán)利貧困理論，強(qiáng)調(diào)以“機(jī)會(huì)均等”和“公平共享”為核心反貧困理念，要求減少與消除權(quán)利和機(jī)會(huì)的不均等，提高貧困人口的參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力來治理貧困[8]。精準(zhǔn)扶貧政策是對(duì)這一理念的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)采取教育培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、制度創(chuàng)新等措施賦予貧困地區(qū)和貧困人口個(gè)體更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和更好的發(fā)展能力，讓貧困人口共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。參與合作，是當(dāng)前反貧困實(shí)踐的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，它源于參與式發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)貧困人口對(duì)扶貧開發(fā)過程的參與及合作，貧困治理不僅僅是政府的責(zé)任，更需要廣大貧困人口的主動(dòng)積極參與以及全社會(huì)的廣泛合作。精準(zhǔn)扶貧政策強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理，要求貧困人口真正參與扶貧的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、直接獲得金融信貸等，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、企業(yè)等不同扶貧主體直接與貧困戶、貧困人口對(duì)話合作。

3 精準(zhǔn)扶貧政策難點(diǎn)與實(shí)踐困境

我國精準(zhǔn)扶貧政策處于探索和完善階段，根據(jù)中科院關(guān)于“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧國務(wù)院重大政策措施第三方評(píng)估”的調(diào)研實(shí)踐，梳理了政策實(shí)施過程中面臨的主要問題，總結(jié)提出了精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的主要難點(diǎn)和要點(diǎn)。

3.1 貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)單一、技術(shù)實(shí)現(xiàn)困難

當(dāng)前，精準(zhǔn)識(shí)別主要根據(jù)收入水平制定貧困線識(shí)別貧困戶。以收入水平刻畫和識(shí)別貧困程度具有直觀、可比等優(yōu)勢(shì)，但在識(shí)別貧困戶時(shí)具有一定的局限性，存在一定的難選、漏選問題。究其原因，一是受農(nóng)村資產(chǎn)信息平臺(tái)不完善、家庭微觀統(tǒng)計(jì)體系不健全等方面的影響，難以及時(shí)、準(zhǔn)確獲得每家每戶的真實(shí)收入情況，以收入標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別貧困戶在實(shí)際操作過程中難度較大；二是收入只能反映人類發(fā)展和貧困的一個(gè)方面，但不能充分反映收入之外其他維度的貧困狀況，如能力性貧困，或是因?qū)W、因病、因婚導(dǎo)致的支出性貧困。正因?yàn)閭€(gè)體真實(shí)收入的難測(cè)度性和指標(biāo)的單一性，在貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別時(shí)，地方才創(chuàng)新提出和實(shí)踐了“一看房，二看糧，三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)，四看家中有沒有讀書郎”等更具比較性和操作性的辦法。在實(shí)際識(shí)別貧困戶過程中普遍采用群眾投票評(píng)選方式。與收入水平方式相比，這種方式具有一定的公平性、可操作性，但現(xiàn)有的貧困戶識(shí)別辦法主觀性較強(qiáng)，可能造成區(qū)域不公平問題。村民代表開會(huì)評(píng)選，主觀性較強(qiáng)，且在利益、權(quán)勢(shì)驅(qū)使下容易受人操控。由于上級(jí)層層下達(dá)的貧困戶指標(biāo)有限，貧困面廣、程度高的地方在評(píng)選時(shí)有一定難度，難以反映不同區(qū)域貧困人口的客觀差異狀態(tài)，同時(shí)，因貧困戶指標(biāo)分解造成了產(chǎn)生的區(qū)域不公平問題。從農(nóng)戶實(shí)地調(diào)研情況來看，13.1% 的受訪農(nóng)戶認(rèn)為建檔立卡工作中漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶。

3.2 精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)態(tài)管理與考核機(jī)制不健全

貧困人口退出機(jī)制和再入機(jī)制不健全。貧困人口的退出與貧困人口的認(rèn)定程序大致相似，主要采用自上而下和自下而上相結(jié)合的指標(biāo)分解方法。通常依據(jù)扶貧資金投入的重點(diǎn)、現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，將脫貧指標(biāo)下達(dá)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及重點(diǎn)村。一些群眾擔(dān)心這種退出機(jī)制會(huì)出現(xiàn)少數(shù)“被脫貧”、“假脫貧”現(xiàn)象。而“脫貧”人口的自我發(fā)展能力和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力依然很弱，因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧的機(jī)率較高。同時(shí)，貧困戶退出機(jī)制需要貧困戶簽字，但一般貧困戶因考慮享受不到扶貧政策而不愿簽字。貧困人口認(rèn)定“只出不進(jìn)”，缺乏對(duì)脫貧人口的動(dòng)態(tài)跟蹤、精準(zhǔn)管理。部分地區(qū)返貧率高，沒有返貧人口再入機(jī)制，群眾擔(dān)心返貧人口能否再次被及時(shí)納入扶貧對(duì)象。根據(jù) 124 個(gè)貧困村調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，近3年來貧困地區(qū)平均返貧率為 12.9%。六盤山區(qū)、燕山-太行山區(qū)和秦巴山區(qū)返貧率分別高達(dá) 53.7%、36.7% 和 29.5%；山西、甘肅、河北返貧率分別達(dá)到 67.2%、53.7% 和 35.4%。

3.3 精準(zhǔn)扶貧政策存在多部門協(xié)調(diào)難、扶貧資源配置低效問題

近年來，我國初步形成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”的精準(zhǔn)扶貧治理體系框架，但在具體實(shí)施過程中仍存在著部門協(xié)調(diào)難度大、扶貧資源配置低效的問題。（1）國務(wù)院扶貧辦負(fù)責(zé)專項(xiàng)扶貧，但實(shí)際上其掌握的扶貧資金和資源相對(duì)較少，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)部委單位的綜合措施有限；（2）行業(yè)扶貧各自形成了相對(duì)獨(dú)立的施策方案，根據(jù)各自部門的職責(zé)及其所能支配的扶貧資源，重點(diǎn)投向聯(lián)系片區(qū)或扶貧聯(lián)系點(diǎn)，缺少對(duì)整個(gè)行業(yè)扶貧資源的統(tǒng)籌考慮，造成有的地區(qū)扶貧資源過度集中，而有的地區(qū)扶貧資源相對(duì)匱乏，況且單一行業(yè)的扶貧資源很難有效解決貧困地區(qū)綜合性發(fā)展問題，造成扶貧資源低效利用；（3）社會(huì)扶貧相對(duì)松散，與行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧的配合不夠，難以形成精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)合力。

4 精準(zhǔn)扶貧政策創(chuàng)新路徑

4.1 完善貧困戶建檔立卡信息，建立多維貧困識(shí)別體系

在現(xiàn)有的貧困識(shí)別和建檔立卡工作基礎(chǔ)上，推進(jìn)建檔立卡信息與不動(dòng)產(chǎn)登記、低保、公安系統(tǒng)等信息的銜接，完善貧困戶基本信息。改革單純以農(nóng)戶年人均收入識(shí)別貧困戶的方法，建立和完善貧困戶多尺度、多維度識(shí)別方法。將農(nóng)戶收入能力、可支配能力、消費(fèi)能力有機(jī)結(jié)合起來，建立貧困人口識(shí)別與評(píng)判綜合指標(biāo)體系。重點(diǎn)對(duì)貧困戶進(jìn)行分類分層識(shí)別，主要依據(jù)貧困發(fā)生的原因（如因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、因婚等）構(gòu)建不同類型的貧困人口動(dòng)態(tài)信息庫，謹(jǐn)防人為操作的攤指標(biāo)、被脫貧。結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，從傳統(tǒng)角度考察貨幣性指標(biāo)體系的方法已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)對(duì)貧困理念、貧困測(cè)度的要求。亟需結(jié)合聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)和我國全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，以及各地精準(zhǔn)扶貧對(duì)象識(shí)別的經(jīng)驗(yàn)與問題，研究構(gòu)建適用于我國國情特色、時(shí)代特點(diǎn)的貧困綜合測(cè)度方法，積極探索多元化的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和考核辦法，為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧提供基礎(chǔ)支撐。

4.2 健全精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)管與目標(biāo)考核體系

貧困人口只有“有進(jìn)有出”才能實(shí)現(xiàn)真正精準(zhǔn)。為切實(shí)做好精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作，應(yīng)在現(xiàn)有建檔立卡基礎(chǔ)上，建立貧困村、貧困戶“有出有進(jìn)”識(shí)別退出與再進(jìn)入機(jī)制，防止攤指標(biāo)、造數(shù)字、被脫貧。以農(nóng)村地區(qū)家庭日常實(shí)際生活成本為參照，明確貧困戶的退出標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建退出機(jī)制。建立脫貧戶生計(jì)特征定期監(jiān)測(cè)體系，對(duì)脫貧戶的生計(jì)狀態(tài)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，將返貧農(nóng)戶及時(shí)納入扶貧對(duì)象。根據(jù)監(jiān)測(cè)、評(píng)估數(shù)據(jù)，及時(shí)提供相應(yīng)的扶持措施，著力降低貧困地區(qū)農(nóng)戶返貧率。

4.3 制定精準(zhǔn)扶貧責(zé)任清單和進(jìn)度協(xié)調(diào)計(jì)劃

加快完善專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧的多元協(xié)作機(jī)制，研究制定專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧責(zé)任清單及考核目標(biāo)。根據(jù) 2020 年現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧的總體目標(biāo)，按照全國扶貧開發(fā)任務(wù)分工，進(jìn)一步明確國務(wù)院扶貧辦以及各相關(guān)責(zé)任部門精準(zhǔn)扶貧的每一項(xiàng)責(zé)任，形成詳細(xì)的責(zé)任清單，避免扶貧任務(wù)重疊或者漏出。精準(zhǔn)扶貧才能精準(zhǔn)脫貧[9]，應(yīng)研究制定精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)完成進(jìn)度計(jì)劃，明確任務(wù)和責(zé)任的完成次序，嚴(yán)格控制完成時(shí)間，避免相互推諉現(xiàn)象。進(jìn)一步研究制定社會(huì)參與扶貧指導(dǎo)意見，明確社會(huì)參與扶貧的重點(diǎn)與導(dǎo)向，科學(xué)指導(dǎo)社會(huì)資金和扶貧資源投向最需要的地方，避免扶貧資源的重疊或低效使用，提高扶貧開發(fā)資源配置與資金使用成效。

4.4 加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)配套政策和制度創(chuàng)新

加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度、金融制度和社會(huì)保障等相關(guān)制度改革，優(yōu)先在貧困地區(qū)典型縣域開展政策試驗(yàn)和制度改革試點(diǎn)，激發(fā)貧困地區(qū)要素資源市場(chǎng)，釋放發(fā)展活力。加快推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，結(jié)合貧困地區(qū)土地利用特點(diǎn)及問題，重視盤活貧困地區(qū)農(nóng)村低效閑置土地，建立跨區(qū)域的耕地占補(bǔ)平衡制度[10]，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入，減少扶貧項(xiàng)目土地使用限制。對(duì)精準(zhǔn)扶貧過程中異地搬遷、光伏扶貧、危舊房改造等需要占用土地、占補(bǔ)平衡的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)在用地指標(biāo)供給、規(guī)劃調(diào)整、行政審批等方面予以特殊傾斜，確保扶貧建設(shè)項(xiàng)目如期保質(zhì)完成。創(chuàng)新國家政策性銀行機(jī)制，建立精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)基金制度。加大對(duì)貧困地區(qū)扶貧企業(yè)、農(nóng)戶的金融扶持力度，破解扶貧企業(yè)資金短缺、貸款困難的主要困境，取消公益性項(xiàng)目的基層資金配套政策。不斷創(chuàng)新扶貧小額信貸金融扶持政策和實(shí)施模式，豐富金融信貸產(chǎn)品，建立完善的農(nóng)戶授信機(jī)制，讓真正需要資金的貧困戶直接獲得無擔(dān)保、無利息的貸款，做到金融扶持資金到戶到人。進(jìn)一步創(chuàng)建和完善貧困地區(qū)社會(huì)保障、社會(huì)救助、商業(yè)保險(xiǎn)體系。不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，增加精準(zhǔn)扶貧保險(xiǎn)種類，多樣化投保檔次，由貧困地區(qū)政府出資補(bǔ)助為特困人口購買新型農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)。適應(yīng)扶貧攻堅(jiān)克難的新形勢(shì)、新要求，加快完善社會(huì)救助體系，及時(shí)為突發(fā)重大傷病、重大災(zāi)害或其他重大變故家庭提供救助。完善農(nóng)村房屋、農(nóng)業(yè)、畜牧等財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)，減輕或避免重大自然災(zāi)害對(duì)受災(zāi)人口的經(jīng)濟(jì)沖擊。加快制定低保線、貧困線劃定標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)貧困線、低保線“兩線合一”實(shí)施辦法和保障措施。

5 結(jié)語

近 40 年來，我國扶貧開發(fā)事業(yè)取得了舉世矚目的成就，初步形成了世界反貧困的中國模式和經(jīng)驗(yàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的演進(jìn)和貧困形勢(shì)的變化，中國政府適時(shí)調(diào)整了扶貧開發(fā)總體戰(zhàn)略，逐步確立了以全面小康為目標(biāo)導(dǎo)向的精準(zhǔn)扶貧政策體系，旨在通過精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，確保到 2020 年當(dāng)前貧困標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧。精準(zhǔn)扶貧政策是解決我國當(dāng)前貧困問題的有效途徑，是對(duì)世界反貧困理論的發(fā)展和創(chuàng)新。

精準(zhǔn)扶貧政策要義是瞄準(zhǔn)到戶到人，但是由于貧困人口的分散性、動(dòng)態(tài)性和其他不確定性因素，導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶到人、績(jī)效考核等方面存在一定的困難，工作量大、行政管理成本較高。在政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中，應(yīng)妥善處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，遵循市場(chǎng)規(guī)律，合理安排扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和金融信貸支持，防止產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目過度投資和低效配置。精準(zhǔn)扶貧是我國扶貧開發(fā)政策的重大創(chuàng)新，在實(shí)踐過程中需要不斷調(diào)整政策路徑和優(yōu)化措施，努力做到“扶真貧”、“真扶貧”，為實(shí)現(xiàn)全面脫貧和共同富裕目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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Research on the Targeted Measures of Poverty Alleviation and Its Innovative Ways in China

Wang JieyongChen YufuYan Maochao
（Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100101,China）

AbstractThe targeted measures is a significant transformation of the poverty alleviation policies in China.This paper reviewed the evolution of the poverty alleviation policies since 1978’s reform,and found out the current situation and challenges for poverty-alleviation practice.Based on the foregoing,the necessary and importance of the targeted measures were explained,and the core concept and main contents of the measures were given out.The Core Concepts for the targeted measures of poverty alleviation is “helping the real poverty,helping the poverty really”.It is opposite to the extensive measures of poverty alleviation,which targeted polices and measures to each poor family.The targeted measure aimed to solve the poverty radically by directly help down to every poor people.The targeted measures include four contents,accurate identification of poverty,precisely measures to home,accurate management and precise achievement assessment.It was found that the targeted measures not only be suited for China’s poverty-alleviation practice but also developing the world anti-poverty theory.According to field survey and farmers interview,we explored the main problems and difficulties during the process of the targeted measure implementation,such as identified poverty,accurate management for each poor people.It is difficult to identify each poor people within a short time.The criterion of identification is too single to identify the complicated factors of poverty.It is short of the dynamic management and assessment mechanism,so that there is only the reduction of poor people but the returning poverty.There were more 80 department taking part in the Poverty alleviation project,it is a big challenge to communicate with and co-ordinate the concerning departments.These directly cause the problem of low efficiency in resource and capital allocation.In the end,the approaches to policy innovation were discussed,which included bettering the method for identification,reinforcing dynamic management of poor people and deepening the reform of rural land system and financial system.Firstly,the government should improve the work of establishing card for archives,comprehensively mastering the ongoing situation of the poor family,and the technology of multidimensional poverty might be used for the poverty identification.Secondly,the system of dynamicmanagement and assessment should be established,the government must pay attention to the problem of returning poverty and allow to take the returning poverty people as the help targets against.Thirdly,the paper suggest that the government should make a task list of poverty alleviation project,and clear their respective tasks for different departments,meanwhile the detail scheduled plan should be provided according to their tasks.Fourthly,the central government need to speed up the reform of rural land system,financial system and social security system,which are contributed to the targeted measures and release the development vigor of poverty-stricken area.

Keywordstargeted measures,poverty alleviation policies,policy innovation,China

王介勇 中科院地理科學(xué)與資源所副研究員，碩士生導(dǎo)師。主要從事農(nóng)村地理和鄉(xiāng)村發(fā)展方面研究，發(fā)表論文30余篇。E-mail：wjy@igsnrr.ac.cn

Wang JieyongAssociate Professor.He is working with Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences.He engaged in the research of agriculture geography and rural development,and published more than 30 papers.E-mail:wjy@igsnrr.ac.cn