精準扶貧視閾下的貧困農村經濟發展路徑探析

張建琴

摘 要：貧困農村經濟的健康有序發展是有效鞏固扶貧成果的根本保障，上饒市在精準扶貧工作中，以改善貧困農村經濟發展內外部環境和以精準舉措促進貧困農村經濟發展相結合的方式促進了貧困農村經濟的快速發展，但經濟發展過程中仍面臨著資金短缺、基礎設施薄弱、關鍵技術短缺、缺少市場競爭意識、缺乏整體性規劃、政府配套體系不健全等瓶頸。今后，應通過完善經濟發展總體規劃、完善農村土地制度改革、實現產業品牌化發展、完善農業農村金融保險體系、完善政府配套服務體系等路徑實現貧困村經濟長效發展。

關鍵詞：精準扶貧；貧困農村；經濟發展

中圖分類號：F30 文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.03.16

文章編號：1009-6922（2016）03-50-插一

上饒市現有總人口2293466戶7596829人，其中農業人口6330341人，是座以農業人口為主的城市。該市有國定貧困縣4個、省定“十三五”貧困村537個、市級貧困村10個，2015年建檔立卡貧困戶511226人，扶貧任務艱巨。筆者認為，扶貧攻堅戰要取得決定性勝利，必須以農村經濟的健康有序發展為核心，只有農民的收入持續穩定增加，才能有效鞏固扶貧成果。

一、上饒市貧困農村經濟發展的困境

（一）自然基礎設施薄弱

自然條件差、基礎設施建設薄弱是制約上饒市貧困村經濟社會發展的重要因素。“十二五”期間，上饒市貧困村人均耕地面積僅0.74畝，人均有效灌溉面積僅0.53畝，行政村到鄉鎮未通瀝青（水泥）路938.5公里，自然村到行政村未通瀝青（水泥）路村1203個，2065.34公里，行政村未通客運班車292個，還有危房戶34761戶（占貧困村總戶數8.46%），基礎設施建設薄弱，加上地理位置偏僻，交通極不方便，在獲得資金、技術、人才、商品等發展經濟要素方面受到限制，資源優勢難以轉化成經濟優勢，嚴重影響上饒市貧困地區的社會經濟發展進程。

（二）經濟發展方式粗放

據統計，“十二五”期間，全市648個貧困村集體經濟總收入只有1657萬元，全市大部分貧困村無村級集體經濟收入。貧困村有679個農民特色產業合作社，參加特色產業專業合作社貧困戶只有9337戶，只占貧困戶4.45%。貧困農村的經濟生產方式主要以單一、狹小、不成規模的家庭小農經濟為主，導致了經濟生產活動中缺乏現金可供支配。

（三）主要勞動力外流

據統計貧困村外出務工人員170593人，占貧困人口29%。由于外出務工的主要是農村的青壯年，導致貧困農村主要勞動力不足，農村經濟生產缺乏必要的勞動力要素支持。此外，這些外出務工貧困人員大部分都是自發無組織、無技術、無文化，靠基礎性勞動獲得基本收入，且收入不穩定，難以有效反哺農村經濟發展。

（四）農戶生產能動性不足

受傳統小農意識影響，加之農戶自身受教育水平低、缺乏一技之長，抗風險意識弱，還有長久以來形成的“等、靠、要”思想，農戶自我發展和創業意識性不強。對政府提供的優惠政策或項目缺乏主動參與和積極利用意識，甚至不能理性看待政府提供的各項幫扶措施，注重眼前利益，缺乏長遠發展眼光，自身發展的主觀能動性不強。

二、上饒市精準扶貧工作中促進貧困村經濟發展的主要做法

（一）改善貧困農村經濟發展的內外部環境

1.創新體制機制，強化領導干部執行力。精準扶貧的相關體制機制改革和創新，提升了各級領導干部對貧困農村經濟發展的重視力度。（1）調整政績考核指揮棒。市委市政府在深刻領會中央和省委扶貧政策精神的基礎上嚴格落實了扶貧開發工作黨政一把手責任制，把落實扶貧責任情況作為國定貧困縣黨政領導班子和領導干部政績考核的重要依據。（2）加強了扶貧和移民組織機構建設。市委、市政府調整了市扶貧開發領導小組，由市委書記任第一組長、市長任組長，30余個相關部門主要負責人為成員，4個貧困縣都調整充實了由書記或縣長任組長的扶貧開發領導小組。（3）提供制度體系保障。連續出臺了《關于開展第二輪“黨旗引領致富路，攜手共建新農村”定點包扶貧困村工作的通知》《上饒市貫徹農村扶貧開發綱要實施意見》《上饒市貫徹農村扶貧開發綱要實施意見任務分工方案》《關于全面推進農村扶貧幫扶到戶工作的實施意見》、《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的實施方案》《關于開展“結對幫扶、精準扶貧”的實施意見》、《關于貫徹落實〈省委省政府關于全力打好精準扶貧攻堅戰的決定〉的實施意見》《關于開展新一輪結對幫扶貧困村和貧困戶工作的通知》等8個規范性文件。

2.改善基礎設施條件，強化經濟發展硬件支撐。隨著精準扶貧攻堅工作的積極推進，上饒市貧困村的基礎生活條件得到了很大改善，為農村經濟發展提供了有力的硬件支撐，如2011年至2015年，全市新增及改擴建公路里程1580公里，648個貧困村通村公路都已硬化，貧困村通路實現了100%；實施飲水工程1340處，解決428萬人安全飲水困難；修建水利工程501處，新增農田灌溉面積61346畝；共架設電線571公里，“十二五”貧困村通電達到100%；累計實施村莊整治項目3740個，共完成了10572戶42290人的移民搬遷任務，集中安置移民33469人，分散安置8821人，通過實施搬遷移民扶貧工程，移民安置點的教育、文化、衛生、廣播電視、社會保障等公共事業發展以及道路等公共設施建設大為改觀，移民群眾的收入普遍增加。

3.優化理念與素質，強化經濟發展軟實力支撐。發展理念決定著經濟發展的未來，勞動者素質決定著經濟發展的質量和效率，因此優化貧困農村經濟發展理念，提升農民綜合勞動素質可以有效提升農村經濟生產的軟實力。在“精準扶貧”理念指導下，上饒市在瞄準農村經濟結構單一，無主導產業，自然旅游資源豐富的基礎上，提出了“十三五”期間要大力培育貧困地區特色產業，創新貧困地區產業發展機制，建立貧困戶同合作社、龍頭企業等的利益聯結機制，發展旅游業帶動貧困地區發展，推進“旅游名鎮”和一批“美麗鄉村”建設等以現代化、產業化、合作化、多元化理念為核心的經濟發展思路，有效增強了農村經濟發展的市場競爭力和風險抵御能力。在提升勞動力素質方面，自2011年以來，上饒市采取訂單培訓、校企聯訓、校村合作等辦班方式，扎實開展了貧困農戶子女職業學歷教育和貧困勞動力職業技術技能培訓，五年來，共投入扶貧資金2073.92萬元，對2.84萬貧困勞動力實施了培訓，其中轉移就業2.72萬人，轉移就業率96%，基本達到了“培訓一人、轉移一人、脫貧一戶、致富一方”的工作目標。

4.調動各方主體參與，拓寬經濟發展資金投入渠道。資金是發展的物質前提，尤其對于當前基礎設施及公共服務落后的貧困農村而言，要取得實質性的發展，就需要足夠而巨大的資金投入才能撬動經濟的發展。因此，為了打贏這場“扶貧攻堅”戰，市政府以財政扶貧資金作為引導資金的粘合劑，積極調動各方主體參與，充分挖掘各渠道的資金投入潛力，為貧困村經濟發展提供了強有力的資金來源保障。如2011年-2015年9月，全市投入的財政扶貧資金達195220萬元；“十二五”期間全市行業部門投入到重點縣項目資金達到153億元，比2010年增長60%；“十二五”期間，僅市直單位共為幫扶村投入幫扶資金3924萬元，爭取扶持資金4828萬元，各項捐贈折款1385萬元，較“十一五”增長65.7%；僅2015年，全市參加包戶扶貧工作的黨員干部21059人，落實幫扶資金934.9萬元，捐贈幫扶物資折款386.4萬元；“十二五”期間，共組織非公企業271家參與扶貧，投入產業扶貧的各類資金達1.32億，較“十一五”增加600多萬；2011年至今，全市共接受各類社會捐贈資金443萬元。

（二）以精準舉措促進貧困農村經濟發展

1. 加強特色產業發展規劃，創新產業發展模式。上饒市以“以區域發展帶動扶貧開發”“以產業發展帶動貧困群眾增收”等理念為指導，不斷完善貧困地區產業扶貧規劃，在保護好貧困地區生態環境的前提下，扶持特色優勢產業發展，如國定貧困縣余干提出了“上余干山上種產油茶、中余干水中種芡實和下余干田里搞智慧農業”的產業發展規劃，每年實現1000戶以上貧困戶戶均年增收2000元以上；國定貧困縣上饒縣根據當地自然氣候條件，以活躍的油茶產品市場為依托，制定了《油茶產業精準扶貧實施方案》；國定貧困縣橫峰縣的岑陽鎮編制了《岑陽鎮現代休閑農業園區可行性報告》、《蔡塢村鄉村旅游富民建設規劃》等規劃文本，以休閑農業為主要發展方式，將特色農業基地與自然景觀、生態環境、民風民俗、歷史文化、貧困人群結合起來，與城鎮建設、新農村建設、精準扶貧、黨的建設等工作有機結合等。在不斷完善產業發展規劃的過程中，各地方又充分發揮主觀能動性，摸索出了許多適合地方發展特色的產業發展模式，如國定貧困縣橫峰的“公司+基地+合作社+干部+貧困戶”模式，國定貧困縣波陽的“公司+基地+專業合作社+農戶”模式和廣豐縣東陽鄉的“合作社+基地+貧困戶+電商”模式，這些產業發展模式的優勢在于能夠最大限度地整合各方資源，既降低產業開發成本，又極大地提升了資源使用效率，以資源集聚的方式提升產業規模，以產供銷一體化的生產經營體制促進產業的市場化，提升農產業的風險抵御能力。合理的特色產業發展規劃和不斷創新的產業開發模式有效地激活了上饒貧困農村農戶的生產積極性，在盤活農村各類閑置資源的同時激活了農村巨大的發展潛能。

2.加速發展農村電商，拓寬農產品銷售渠道。中共江西省委書記強衛在省委十三屆十一次全會上強調“要積極推動電子商務向農村延伸，不斷完善配套服務，培訓一批駐村代售代購員，激活龐大的農村生產和消費市場”。2015年以來，上饒市大力發展電子商務產業，目前已經具備了優質商品導購平臺“淘寶中國·上饒館”、“O2O”平臺“上饒同城購”、玉山農產品交易平臺“紅火的電子商務”，廣豐為當地的群眾提供代買代售、信息咨詢等服務的“農村e郵”村級服務站等。另外，萬年設立的首批五個農村電商服務站已正式運營，并將在兩年內實現所有行政村全覆蓋；國定貧困縣橫峰縣編制了《電商產業發展規劃》，出臺了《關于進一步促進橫峰縣電子商務發展的若干措施》，對電商場地租金、幫扶資金、人才培訓等一系列進行幫扶，全縣13家快遞企業共同組建同城速遞公司，為電商進農村提供保障；上饒縣、鉛山縣、德興市等地鄉鎮電商園區陸續建設入駐。上饒市依托農村電商平臺的迅猛發展，加強了農產品市場對接能力，有效地拓寬了農產品的銷售渠道，在增加農民收入的同時，解決了一部分農民的就業擇業問題，同時激活了農民的購買能力，促進了農村經濟的良性循環發展。

3.依托農業旅游資源優勢，把貧困鄉村打造成旅游景區。上饒是一座農業資源和旅游資源都十分豐富的城市，如何依托旅游扶貧項目實現貧困農村經濟的長效發展是各級領導干部較為重視的課題。目前，婺源縣已經成功打造出了中國最美鄉村名片，將鄉村旅游產業作為主抓手，讓貧困戶憑借景觀、土地、物產、民俗、文化、技術、勞務等要素參與到餐飲、住宿、購物、休閑等旅游產業發展中來，獲得持續可觀的收入；廣豐區東陽鄉提出立足現代農業發展觀光旅游，主打“假日游”和“民俗游”，注重旅游發展規劃先行，積極整合和借助各方力量，為鄉村旅游發展服務；玉山縣紫湖鄉銀湖灣利用三清山旅游帶來的契機，大力發展了周邊的鄉村旅游，周邊貧困農民通過開辦“農家樂” 方式從鄉村旅游中獲得經濟收益；橫峰縣岑陽鎮堅持“一村一品”、“產村融合”的原則，合理布局旅游線路及設施，選擇搭配品種，在產業園中打造出幾個精品旅游新村，各基地做到集“生產、觀賞、體驗、游樂”一體。在前期就規劃建設旅游所需的通行干道、停車場、游步道、觀景臺、景觀建設等旅游要素及農家樂、民宿等設施，以實現“旅游+農業”的經營模式。可以說，旅游扶貧將是上饒貧困農村經濟發展較具前景的有利選擇。市委市政府決定今年要創建26個以上休閑農業示范點，強調要把產業鏈、價值鏈等現代組織方式引入農業。

三、精準扶貧工作中農村經濟發展遇到的瓶頸

（一）產業開發面臨諸多困境

1.資金短缺是掣肘各貧困村產業發展升級的重要短板。由于政府和社會的扶貧資金可投入量是有限而不可持續的，而農業生產從投入、產出、加工、營銷到盈利整個過程周期長，并且期間受自然條件和市場供求機制變化影響大，風險系數較高，當遭遇意外或者資金存在缺口時，農戶和產業開發者很難從當前尚不完善的農村金融保險體系獲得有力的資金支持和風險補償。因為缺乏可持續的資金獲取渠道，產業發展的可持續性也就受到了制約。

2.基礎設施薄弱制約產業發展效能。由于政府財力有限，雖然加大了對貧困農村基礎設施建設的投入力度，但是要在短期內實現優質的基礎設施配套服務還有一定難度，因此在交通和配套服務方面對產業發展造成一定的制約。許多農業創客在產業開發過程中，主要注重利用政府提供的優惠條件和各類資源，卻忽視了對農產業生產至關重要的基礎設施質量的保證，導致農作物難以抵御突發的各類氣候災害，從而導致產業生產損失慘重。

3.技術性短缺制約了農業產業化的提質增效。主要表現在農民文化素質和技術水平低，難以適應產業化迅速發展需要；缺乏關鍵性的病蟲害生物防治技術，難以保障農產品質量。

（二）缺少市場競爭意識

當前貧困農村產業項目的快速發展，主要得益于政府各項優惠政策的強力帶動，許多農村創客在投身產業開發過程中，往往關注到了如何利用政府優惠政策和平臺，卻忽略了對市場競爭和風險機制的分析和把握。隨著“精準扶貧”理念的大力推廣，農產品產業化發展的舉措也不是上饒市的特例，可以預見的是，在接下來的幾年，由于農產品的規模化經營必定會帶來農產品供應量的大幅增加，如何確保所生產的農產品的競爭優勢和價格優勢，保障經營收益應當引起生產者們的足夠重視。就目前上饒各貧困村的農業產業化生產經營現狀來看，開發者們大多將主要精力投放在了前期的種養殖階段，而對產品的精加工以及品牌樹立方面投注的精力不足。

（三）缺乏整體性規劃

對于某些主要勞動力外流、無法發展主導產業、缺乏旅游資源帶動效應的貧困村的經濟發展大多處于放任狀態，沒有進行相應的規劃設計，經濟生產方式依然粗放低效。同時，區域內各生產基地和產業之間缺乏有效整合和規劃，大多各自為陣，沒有形成資源共享、風險共擔的聯合互助機制。此外，缺乏“接二連三”的整體性規劃。雖然有些產業在實施之前進行了相應的“接二連三”規劃，但是這種規劃大多是單線性的，并沒有統籌整個鄉鎮村莊的情況進行整體性的規劃，因此在實踐過程中容易面臨布局不合理、資源整合效率低和浪費等問題。尤其是整體的土地資源是有限的，在當前農村土地流轉使用制度尚不健全，進行整體性的規劃更能使產業的生產得到足夠的土地資源支撐。

（四）政府配套體系不健全

近年來政府頒布了許多促進貧困農村經濟發展的優惠政策，提供了許多的配套服務，但由于貧困農村經濟發展情況復雜，而政府提供的政策大多是籠統性的，因此在針對性和靈活性上存在不足。另外，由于近兩三年才開始大力推行“精準扶貧”理念，相關的制度政策舉措的科學性、匹配性、完整性都還需要實踐檢驗，就當前實踐情況來看，存在的不足主要體現在資金投入不足、關鍵性技術研發提供不足、優秀人才提供不足、農村土地制度改革不足，農村金融、保險體系構建不全等。

四、深化貧困農村經濟長效發展的建議

（一）完善經濟發展總體規劃

第一，規劃要有全局性和針對性。不能只對見效快、能夠快速取得經營成效的地區進行產業扶貧開發，而對不具備產業開發條件的貧困村采取放任自流的區別發展態度。如對于缺乏勞動力和優勢產業開發資源的貧困村的經濟發展應當進行統籌規劃，摸索其它的致富門路。第二，做好區域間“一產接二產連三產”的整體規劃，對產業空間布局、基礎設施建設、旅游精品路線設計、生產生活銜接等方面要進行全局規劃，提高產業之間的融合互動和資源的有效整合。第三，在經濟規劃過程中要引導生產合作社、生產基地之間加強合作交流，構建資源共享和風險共擔機制。第四，完善以解決就業促進農村經濟增長機制。在經濟發展規劃中，要注重發展勞動密集型的農產品加工業，就近解決農民就業問題，確保農民擁有穩定的收入來源。另外，繼續做好提升貧困村剩余勞動力綜合素質和轉移就業工作。

（二）完善農村土地制度改革

第一，探索完善有利于促進貧困村產業開發的農村土地流轉、租賃、抵押等方面的土地制度改革。第二，探索建立全國統一的市場管理機制，以市場化推動農業建設用地、宅基地和集體土地等的流轉使用。第三，探索完善農民通過集體用地、宅基地獲得資產性收益的土地制度改革。第四，探索完善宅基地基本制度，探索可行的農民閑置房屋回收利用、多占宅基地整改制度。

（三）實現產業品牌化發展

實現產業品牌化包括：一是農產品的品質化、品牌化，這是提高農產品價格和農民收入的有效手段，也是保持農產品市場競爭力的必然選擇。應當順應時下人們追求綠色、有機、無公害產品的需求，著力生產集約化、精品化、品質化的農產品，保證從田間地頭到餐桌的全過程的數據積累和可追溯，以贏得消費者的信賴為基礎，進行品牌設計、包裝和形象宣傳，提升農產品的經濟附加值。二是精加工產品的品牌化，延長農產品產業鏈是提升產業生產效益的必然選擇，品牌化的精加工農產品可以有效提升產品的經濟附加值，拓寬農產品的銷售渠道、類型，延長農產品可銷售時間，提高農產品的抵御市場風險能力。三是服務的品牌化，在以觀光農業、生態休閑農業、鄉村旅游等為主體的產業類型中，品牌化的服務不僅是贏得顧客青睞的基本保障，更是為產業創造高額利潤的必然選擇。需要指出的是，在產業品牌化發展過程中，需要著重解決好優化管理理念、關鍵性農科技術供給、優質人才引進、完善的配套基礎設施供給等方面問題。

（四）完善農業農村金融保險體系

資金是產業發展的“血液”，從市場化角度而言，完善的農村金融保險體系是農村經濟長效發展的基本保障。就當前農村經濟發展現狀來看，第一，需要完善農村金融信貸體系和農業農村保險體系這兩個子系統的構建，具體做法可以參考西方發達國家的經驗以及國內許多地方的已有做法和相關的學術研究成果。第二，要以政府為主導，構建農村金融體系與農業農村保險系統之間的合作機制。在這方面，我國一些地方采用的“政銀保”模式值得借鑒，即以政府作為推動力，提供各項扶持和優惠政策，引導農業金融信貸與農業保險相融合，以互利共贏的方式為農村的經濟發展提供資金投入和生產生活保險。在這個模式中，要申請貸款的農戶（企業）必須購買與生產相關的保險產品才能獲得相關的生產扶持資金，農戶以保險擔保增強銀行放貸信心，從而為自身的經濟生產活動獲得足夠的資金投入，而保險公司從農戶（企業）身上獲得保費收入，同時分散農戶（企業）的經營風險，減少農戶和企業回避貸款責任風險，也減輕了銀行和政府的風險和負擔，整個過程如果良性運轉，各方主體都能夠獲益，而農村的經濟生產在金融杠桿的作用下可以得到有效運轉。第三，不論是政府，還是農民和企業都要樹立科學的金融、保險觀念，尤其是政府要理性地利用好“金融杠桿”作用，以市場為導向，尊重經濟發展規律，發揮監管和服務職能，確保資金的有效利用；農民和企業要樹立自立自強的意識，積極正確地利用政府提供的金融保險政策以實現創收致富。

（五）完善政府配套服務體系

第一，政府應當對當前精準扶貧政策體系的協調性和實效性進行檢驗，進一步完善精準扶貧的頂層制度設計。第二，政府應當持續加大對貧困農村經濟發展的財力投入，如萬年縣每個貧困村每年的扶貧資金只有20萬是遠遠不夠的。第三，在移民搬遷、教育扶貧、保障扶貧、醫療扶貧等方面的相關配套服務應當持續加強。第四，政府應當完善與扶貧工作緊密相關的有關制度機制的創立和改革，如農村土地制度改革和農村金融保險體系構建的相關扶持政策等。

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責任編輯：康璇