極化效應下我國縣域經濟發展進路、瓶頸與出路

摘 要：地域經濟系統不斷演進，行政劃界的縣域經濟在產業分化、功能特區化、地域開發利益屬地化等變遷中走向分化，在市縣行政分權的競爭格局下，結構問題不斷加深。在地域經濟系統中縣域經濟發展存在功能剝離與結構肢解的陷阱，建立在區域發展利益分割基礎上的功能區化和政區化，構成事權與財權的矛盾實質。發展縣域經濟關鍵是處理縣域與區域經濟系統的結構關系，統合經濟結構與社會結構；核心是權衡價值實現與效率實現，處理好行政分權與功能分區、利益分配的關系。

關鍵詞：縣域經濟；行政體制；發展瓶頸；利益分配；均衡發展；自立發展

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）03-0046-08

縣域經濟發展是城鄉一體化的關鍵，作為獨立的地域經濟區，其發展出路，無疑是工業化，而行政劃界的縣域經濟在產業分化、功能特區化以及行政分權下利益屬地化等結構變遷中，走向分化，產生行政區化的功能分區與地域開發利益的緊張，在市縣競爭格局下，結構問題不斷加深。地域經濟系統伴隨技術變遷，其活動范圍逐步擴大，趨向專業化、集聚化，進而在區域經濟層面呈現為功能分區化，因地域間功能分化程度的差異，合理的地域經濟空間范圍變得模糊。由此，在縣域經濟體系與地域經濟圈、功能分區與區域結構平衡、行政主體間責任與利益分配的內在邏輯關系未理順，從而使發展縣域經濟困惑重重。相關研究追尋市縣競爭格局下的制度設計，于“擴權強縣”“擴權強鎮”問題上，傾向于復歸省管縣行政體制改革，其實質是在行政分權體制下追求地域開發利益屬地化。行政區經濟有其存在價值，但行政區經濟合理性有其適應范圍，在多層級政府體系中行政職能有其差異性，不可層層復制，重要的是架構行政分權，應對事權與財權關系。從事權與財權對等來看，問題并非要割裂市縣紐帶關系，關鍵在于構建區域范圍地域開發利益共享機制。因此，發展縣域經濟，必須厘清縣域經濟的發展規律，揭示縣域與區域經濟的系統與結構關系，統合經濟結構與社會結構，權衡價值實現與效率實現，處理好行政分權與功能分區、開發利益分配關系。

一、行政分權與功能分區化路徑下的縣域經濟“存在”

（一）功能分異的行政區經濟區劃局限

縣域經濟是行政區劃型區域經濟，由中心城鎮和農村腹地構成，經濟部門齊全，具有一定的主體獨立性和能動性。我國縣建制歷史悠久，在適應現代經濟社會轉型時，必然受傳統制度框架的約束，因此，需要在探索中推進我國行政區劃調整和政府治理模式變遷。城市型行政建制的誕生是因城市管理的需要，而在地方分權格局下，城市經濟便成為縣域經濟的對立面，市與縣關系體現為城與鄉的割裂化。新中國成立后，在市縣分治的行政管理體制下，以“切塊設市”方式設立了一批城市，城市脫離周圍農村而孤立發展，經濟陷入條塊分割和城鄉分離的二元管理格局中。20世紀80年代，為讓中心城市拉動周邊縣域經濟發展，推進了地區體制改革，實行地、市合并，設置地級市建制，即把城市型行政建制變為地域性行政建制，賦予地級市領導縣的職能。20世紀90年代，為應對縣域經濟社會發展的新形勢變化，國家又推進一項重大的行政體制改革，即撤縣建市，替代了切塊設市模式，縣級市也成為地域型行政建制。從主體視角看，市和縣代表著各自區域利益，承擔著不同的責任，享有各自經濟利益。市管縣體制暗含將市縣關系視為一種城與鄉的關系，從而一些市集中縣財力建設地級市，造成“市壓縣”“市刮縣”局面。就縣與縣級市而言，在行政管理上存在隸屬層次的不同，縣政府由地級市政府或行署直管，而縣級市由省政府直管、地級市政府或行署代管，擁有“副地級市”審批權，縣政府職能重點在鄉村，縣級市政府職能側重于城市建設。

隨著區域經濟一體化發展，行政區和行政體制掣肘縣域經濟發展，各類問題逐漸浮起，因此，黨的十六大提出要“壯大縣域經濟”。當今的縣域經濟體現為傳統與現代交織，其發展依賴于現代城市經濟和傳統農業經濟改造，城市經濟源自于傳統經濟的分化與集聚，而區域型城市建制則又與縣域經濟同構，若這種同構建立在更高行政層級上，縣則成為城市的腹地，由此，導致縣域經濟發展定位選擇困惑，進而制約工業化和城鎮化進程。因缺乏對縣域經濟發展規律的認識，在指導思想上把縣域經濟等同于區域經濟，等同于農村經濟[1]。學界探討“市管縣”與“省直轄縣”的優缺，較為強勢的見解是“擴權強縣”，改變現行“省管市-市領導縣”模式，由省直管縣，或建議推行“市轄區”，推進轄區由弱到虛，成為市政府的“連鎖店”。

（二）部門分離的城市與鄉村經濟結構約束

在現代化進程中，縣域經濟由單純的農業和農村經濟轉變為綜合型經濟，建制縣的政府職能也由早期的司法、民政延伸至政治、經濟、社會事務等領域，如今已演變成為中央政府在基層的“微縮體”，機構設置上下同構。建國后，在平衡布局生產力指導思想下，建設重工業體系，形成一批中心城市和新興工業基地。為讓農業更好地支持工業建設，強調農、輕、重比重協調，1957年12月，中央政府發出《關于制止農村人口盲目外流的指示》，實行了嚴格的戶口管理，從而，城鄉分割的管理體制被強化，以農業為主體的縣，農村勞動力被固定在農村，城市化長期處于停滯狀態，工業化局限于消化城市內部的人口增長。

縣域經濟因產業集聚而分化，工商業集聚則凸顯城市的地位，從而導致將縣域經濟的核心部分剝離的“切塊設市”，在城鎮化過程中，城市發展離不開腹地，進而誕生出了“市管縣”的區域型城市建制。“整縣改市”也是對孤立城市化的修正。在計劃性行政體制下，市縣受功能定位約束，市的建設重點在城市，縣的建設重點在農村，縣城作為農村城鎮發展。早期縣域經濟發展具有相對獨立性，猶如杜能“孤立國”假設，能構成完整的地域生活圈和經濟生產體系，生產和消費受空間約束。當今，地域經濟發展取決于現代產業發展壯大與聚集，隨著空間壁壘的突破和制度的轉型，縣域經濟需要由行政區控制型向市場導向型轉化，縣域經濟在長期的分化中，呈現出發展水平地域性差異、發展階段上的非同步性，因而在經濟空間上，“行政區經濟”與“市場區經濟”非疊合，關系變得復雜，從而，造成對縣域經濟發展規律認識的不全面，缺乏對縣域經濟結構的把握。縣域經濟受“切塊設市”或“整縣改市”的影響，不斷蛻變為城市政區抑或城市轄區，因而，忽略地域分工，局限于縣域范圍的產業演化，使我國縣域經濟的工業化水平滯后于全國經濟總體水平一個檔次，故得出“處于工業化初期階段”[2]的結論。行政區經濟的發展，常立足于自身經濟結構和社會結構轉型，依據發展的主導因素，縣域經濟發展模式則分區位導向型、資源導向型、資本導向型、市場導向型、產業導向型、企業導向型、體制導向型等類型[3]。然而，縣域經濟發展經驗不具普適化，大部分縣域經濟的結構單一、層次低，工業需要“弱質”農業的支撐，有觀點認為縣域經濟不能“小而全”，要發揮比較優勢，突出重點產業。

（三）地方分權激勵的財稅體制的牽制

我國的地方分權改革推進是讓地方政府在經濟建設方面有所作為，與地方分權相配套的是激勵性財稅體制，分稅制條件下的地方財政體制包括省對地市、地市對縣、縣對鄉鎮三個層面的財政體制。層層復制的分權模式使得地方政府間構成競爭性關系。在傳統向現代轉型中，城市型政區一經誕生便走向傳統建制的縣域經濟對立面，進而建制市因擴張性需要和屬地化開發利益增強，演變為區域型行政建制，乃至市“領導”縣體制。城鄉分治是一種功能分區化，在行政區化的治理格局下，導致城市脫離周圍農村腹地而孤立發展，最終束縛了城市發展或城鎮化。在分稅制改革前，縣域經濟大多具有與中觀調控基本適應的財力，主要來源于農業和非農產業的發展，尤其是鄉鎮工業的發展，再者就是中央“放權讓利”政策。分稅制重新劃定了中央與地方政府的事權與財權范圍，而對省級以下各級地方政府的事、財權并未給出清晰統一的規定，從而加劇了縣級財政拮據的局面。對此，學界從政府層級角度探討稅種劃分和調整，認為省直管縣的財政體制有助于提高財政資金使用效率，進而有助于縣鄉財政的解困。縣域經濟發展不平衡，大多數縣產業層次低，財政缺口大。2004年中央政府為減輕農民負擔取消了農業稅，推進了政府級次調整，推進“強縣擴權”改革，擴大縣級政府經濟社會管理權限，實行“鄉財縣管”改革，弱化農業為主的鄉級財政。2005年中央政府為提高縣鄉財政保障能力，改善縣鄉財政困局，實施“三獎一補”政策。2009年財政部明確了全面推行省直管縣財政體制。

分稅制改革在制度內外維持了地方既有的利益格局。省直管縣財政體制有助于增強縣級財政自給能力，但對于縣鄉財政解困并未取得明顯成效，縣鄉財政解困的根本在于優化財政收支責任安排[4]。省直管縣財政體制改革也旨在增強縣市自主發展能力，縣域經濟只有在持續快速增長中實現財政解困。然而，當今縣域經濟趨向功能特化，農業主體功能化，由此，產生特定責任與自立發展的爭論，有人將這種責任歸為“國家支農不足”，也有認為縣域經濟應該是自立的經濟，主要任務是農民增收，重在促進生產力要素快速流通的領域[5]。縣財力薄弱使得城鎮建設嚴重不足，有人提出再按照分稅制原則，探討縣下設市模式[6]。

二、地域系統演進中的縣域經濟的“機遇”與“瓶頸”

（一）縣域經濟發展中的“機遇”形態

1. 平衡布局計劃下重工業的配套機遇。我國的現代化是一種工業化追趕式發展過程。建國初，在工業平衡布局的國民經濟計劃下，為應對重工業規模經濟特質，建成了一批專業性重大產品生產科研基地和各具特色的新興工業城市。通過區域協作與地方分權，促進地方主動性自立發展，建立自己的工業體系，構筑起了地方經濟中心城市。在“三個主導”“三個并舉”原則下，要求農業機械化與國家工業化發展協調同步，在農業生產合作化基礎上，推進農業技術改造；實行“兩條腿走路”，發展鄉村工業促進國家工業化；推進農村走集體經濟道路，為農業現代化開道，手工業合作化運動促進了一些輕工行業的形成和發展，地方專業的生產合作社，逐漸形成企業化商品生產行業。

2. 市場化激發下地域經濟內生機遇。十一屆三中全會后，農村家庭聯產承包責任制發揮農民分散經營的積極性，在逐步市場化過程中，滿足地方局部需求的地方民營經濟呈現蓬勃發展態勢，鄉鎮企業成為縣域經濟的主要活力。而到了20世紀90年代中后期，在開放經濟背景下，鄉鎮企業逐步分化與衰落。

3. 政策導向下地域開發的機遇。同時期，地域開發體現為政策主導型開發，開發區成為我國經濟社會發展的一個重要領域，成為當地經濟發展的新增長點，各地相繼嘗試建立經濟技術開發區。鄧小平二次南巡后，內陸省會城市成為外資重點“攻打”對象。黨的“十四大”順勢提出全方位開放，開發秩序由重點省會城市到中等地級市、再向小城鎮擴展，主要交通干線沿線地帶的開發開放加快。由此，開發區經濟與非開發區經濟冰火兩重天，一些“點”“線”縣城鎮加入開發區建設“俱樂部”。國務院兩次開發區清理整頓，特別是2003年的清理整頓，撤消了一大批開發能力低的開發區，這些開發區多為縣設開發區，直到2008年金融危機發生，開發區新設、擴容受到嚴格控制。開發區大都依托老城區開辟新城區，在定位上就明確提出新城建設，如“工業新城、城市新區”等，吸納了當地大量的勞動力。2010年，國務院明確提出支持開發區升級、擴區和區位調整等。為促進縣域經濟發展，各省市加快推進了縣域產業集中區建設，產業集中區成為縣域工業化和城鎮化的重要載體。如今開發區政策趨向普惠化或新政策取代而歸寂于一種產業集中方式。

因此我國的工業化和城鎮化，由先大城市后小城鎮的序列發展，縣域經濟囿于定位，開發相對滯后。開發區時代，開發“秩序”使得縣域經濟差距拉大，產業發展不平衡是關鍵所在，從而造成功能特區化傾向，功能區卻又趨向行政區化、利益屬地化。行政主體主導經濟職能和社會事務職能，依賴于事權與財政權的一致，由此，地方政府獲著重于地域功能結構的完整性，或偏愛發展二次產業，背離區域協調。縣域功能特化是行政管理需要，也是經濟一體化過程中的集約化需要，而縣域功能均衡化是適應行政主體利益的財政需要，因而，行政職能定位與分權結構之間不匹配引起著縣域經濟的發展決策和定位。

（二）縣域經濟的主要發展“瓶頸”認識

縣域經濟應強調特色和發揮優勢，可依托市場捕捉機遇，轉化資源、培育集群，開發技藝、培育品牌等戰略模式[7]。城市經濟與縣域經濟趨向功能分區化，結果，后者普遍存在工業化水平低、產業層次低、中心城鎮輻射帶動力弱、農業可持續發展面臨挑戰等，問題集中反映在城鄉統籌、“三農”問題上。縣域經濟由地理區位造成空間差異，由政策傾斜導致極化效應，由市場經濟強化了空間差異，由地方政府的競爭加劇了空間差[8]。縣級財政保障能力差，財政政策調控經濟發展的能力極為有限，造成經濟發展動力不足。學界從產業結構、產業層級角度指出縣域經濟的薄弱點，認為縣域工業發展要在工業化生產的鏈條上，要顧及自身的要素稟賦結構，不能盲目實行趕超戰略[9]，也有認識到工業化、城鎮化和農業現代化“三化同步”重要性。但縣域經濟發展有以下三個方面瓶頸。

1. 農業分散經營的結構轉型瓶頸。農業為縣域經濟的主體，農村家庭聯產承包責任制發揮過農業在分散經營下的社會“效率”極致，糧食需求問題解決后，多種糧無濟于農民問題解決，即勤勞并不能致富。近年來，因勞動力配置平衡化，使得農業勞動價值趨向回歸，體現為糧價上漲和勞動價格上升，因用工成本上升，農業生產趨向粗放化。開放經濟背景下，生產地與消費地逐步分離，生產進入更廣域的經濟體系。受梯度理論主導的宏觀政策影響，因區位格局和極化效應，地域集聚力不斷分化，勞動力跨區流動替代產業轉移，由此，區域差距拉大，城鄉距離拉遠，工業反哺農業或城市帶動農村依賴國家層面的支農惠農。城鄉統籌缺少有力的城鎮帶動，跨區城市化加劇了極化，也將導致縣域人口過疏化，使農村脫離城市。

2. 開發利益屬地化的城鄉一體化瓶頸。城市群在區際乃至國際競爭與合作中的作用愈發重要，區域經濟日趨一體化，縣域經濟發展不應為孤立的。行政主體的縣，在競爭性分權激勵下，造成產業結構趨同、要素流動受限、缺乏準確定位及縣域間缺乏認同等不協調的問題，常以限制要素流動的方式來尋求發展。發展方式選擇上，有走單一的城市化、工業化道路；習慣政府主導，用地方政府決策帶動經濟發展；以縣域行政區劃代替經濟區劃，設法構筑行政堡壘。縣域經濟發展必須適應區域經濟一體化，重在營造內生市場環境，優化產業結構。

3. 功能特區化趨勢下的結構合理化瓶頸。縣域經濟不同于國民經濟體系，其經濟結構完整是特定階段的表現，縣域經濟除受大城市集聚效應影響，還受主體功能區定位的約束。在主體功能區劃下，農業或成為縣域經濟主體，但工業化、城鎮化、農業現代化仍是縣域經濟不可忽視的發展主題和方向。勞動力跨區流動替代了產業轉移，在用工成本普遍趨升背景下，又面臨傳統產業普遍產能過剩、縣域產業承接存在巨大壓力，面臨著招商引資難、招工也難的等局面。處于分化中的縣域經濟，遭遇產業飽和，特色難以形成，發展依存于外部效應。縣域城鎮化受制于技術創新節奏直接影響區域產業升級乃至產業梯度轉移進程。當下，我國農業經營主體為傳統農民，因勞動配置平衡化和勞動價格均衡化，用工成本趨升，使得農業走向粗放經營。

三、經濟極化效應下縣域經濟的地域系統約束機理

（一）地域經濟的系統演進與結構性約束

地域經濟隨生產的社會分工和專業化現代生產的集聚而趨向極化，縣域經濟分化和極化，已由泰爾指數、基尼系數分析所實證，在地方分權格局下，地域趨向功能分區化，由此，產生地域開發利益屬地化與功能分區的緊張關系。伴隨技術變遷，地域經濟逐步演變成為區域經濟的子系統，因地域間功能分化程度的差異，經濟活動圈范圍與行政區的對應性模糊。縣域經濟是中心城鎮和農村腹地構成的區域經濟，其發展體現工業化、城鎮化、農業產業化方面，受區域發展政策或區域發展狀況影響，在城鄉分治的大環境下，工與農、城與鄉的結構是分裂的，在地區層面，市縣結構亦常體現為城與鄉的關系。工業化是社會結構轉型的重要環節，通過工業對農村剩余勞動力吸納，因職居選擇的需要，進而推進城鎮化。然而，抑制消費的生產體系則制約市場的活躍，影響城市功能發揮與完善。為緩解城鎮壓力和確保糧食生產安全的城鄉二元化社會管理，工業化局限于消化城鎮內部的就業壓力，因農業對勞動力容納彈性較大，農村新增人口的迅速填補，城鎮化效應不能顯現[10]。市場趨向一體化的同時，地域間產業呈現專業化集聚式發展，結果是地域發展的不均衡。當缺乏中樞機能的地域中心城鎮以提供現代的生活設施、服務以及機會，則趨向跨區域城鎮化。而跨區城市化對移出地來說是人口的減少，老齡化提前到來。那么，推進縣域經濟轉型就需要調整產業形態，改變產業結構序列，選擇發展壯大二三產業。然而，產業選擇城市集聚，在區域經濟體系中，只能按“亞核心”規律在核心區外圍建立次級核心，形成產業集聚，實現縣域經濟發展。正因“亞核心”結構，要素流向大城市，導致產業結構層次低、發展水平不高、經濟不平衡等問題。

地域經濟系統性結構環境，影響到地方經濟發展、生活圈形成。隨生產日趨開放，生產與消費不受地域性市場供需支配，經濟活動超出了縣域范圍。然而作為地域生活圈或經濟區，其經濟社會結構優化仍需要城鎮化、工業化、農業現代化同步推進。我國追趕式工業化，未等小城鎮發育成熟，大城市時代突如其來，受集聚效應影響，工業向大都市圈集聚，直接沖擊著地域經濟生態。以小城鎮為中心的局域經濟和生活圈自我供求環境遭遇現代工業乃至全球化生產的沖擊，致使滿足和提供地方性服務、福利的傳統產業難以立腳。結構失衡可能導致鄉村“人口空心化”以及城鎮“產業空心化”，問題的關鍵在于構建地域經濟系統的中心城鎮和人口腹地關系。盡管如此，縣域經濟不能脫離生產，縣域資源有限，必須突破行政劃界，適應市場經濟規律，謀劃縣域經濟發展的資源配置，推進區域一體化。伴隨區域經濟一體化的地域功能特區化過程，有必要地域功能與結構的優化，發揮中心城鎮機能，拉近城與鄉的距離以確保地域經濟活力，適應產業集聚、集群化發展趨向，強化區域經濟的產業鏈條對接，但在開發利益屬地化的分權格局下，行政主體間競爭大于協作。區域間競爭會引起更廣域的集聚，進而導致區域發展不平衡，須要有抗衡的區域性經濟體，縣域融入更廣域的一體化，需要突破行政劃界約束，創造市縣共贏的經濟生態。

（二）功能層層剝離與結構肢解的陷阱

在由傳統趨向現代的經濟社會結構轉型中，縣域經濟也在加快工業化和城鎮化，各級地方政府著重抓工業化，而在城鄉分治的思維及制度設定下，縣行政區遭遇“切塊設市”而剝離核心的城鎮功能區，或遭致大城市擴張性切割乃至“整縣設市”。市縣對比下，縣域經濟尤顯落后。城鎮化的實質是農村人口的城鎮集聚，在開放型經濟背景下，因生產力不平衡格局，縣域剩余勞動力跨地轉移、跨地區城鎮化，在市管縣體制下，城鄉統籌應統合到廣域的市范圍，城鎮化率指標不宜層層下推。

城鄉分治實質為一種功能分區化，城鎮被切塊設市，城鄉被分離，農業成為縣域經濟的主體。經濟系統的部門割裂及功能分區化，體現為市與縣、城與鄉體制，實質為市縣定位差異化。在縣域范圍內，又表現為城鎮與鄉村的分離，即功能分區化。在行政體制框架下，行政主體的事權依賴于財權的一致，地方財政主要源自于行政區的產業發展，從而導致地方利益保護體制。學界認為行政主體的擴權能優化地域經濟結構問題，有必要“擴權強縣”，從而化解財政困境。然而其實現邏輯有悖于現實，即縣政區局限于構筑完整的產業體系或經濟社會結構。而縣域經濟的結構平衡，重要的是在更廣域的區域范圍尋求生產與消費平衡。

以行政區劃分的工業化程度評價方式，其前提假設為地域獨立性，暗含肯定地域分割的經濟社會結構。經濟一體化使得地域消費與地域產品的關聯性弱化，就縣域城鎮化、工業化程度而論，關鍵在于城鎮層層剝離出去，或地域特定功能趨向主體化后，有無必要再構造一個完整系統。縣域經濟有其特質性，其產業結構須在地域圈內合理化，不能跳出地域系統而談另構自己獨立的結構體系。如在地域經濟發展城市群化背景下，傳統的鄉鎮工業企業失去了大部分原有的市場空間，陷人了“農業大縣、工業小縣、財政窮縣”的困局。然而，地域經濟供需體系突破產業鏈外部依賴，并不意味著不需要地域間的平衡發展和地域社會生活圈的構筑。因此，縣域經濟結構依賴于國家層面結構平衡化杠桿，也體現縣域自身對區域經濟的融合，依托城鎮化促進縣域產業集聚。

（三）功能區的政區化與事權和財政權的矛盾

行政分權旨在讓地方自立發展，我國行政分權通過稅種歸屬的財權劃分，影響地方政府行為，形成經營性地方政府。市縣職能定位差異則是區域系統的功能特區化，二者存在一定張力。城市源自社會分工和功能分化，城市型政區主體權利的膨脹，并在一定程度上排斥一體化的利益分享。一些縣政區因經濟發展而逐步擺脫縣建制身份，保留縣建制的則多體現為傳統型經濟。市縣職能差異以行政的功能分區框定，這種差異定位有其歷史局限，市縣關系淪為城鄉關系或中心地與腹地關系。而分權體制導致各自權利擴張，主體責任模糊不清，縣域工業是縣域經濟的發展重點，然而受到中心城市抑制。市管縣體制下，若沒有統一財政體制，則事權與財政權的匹配將不可能有實質性推進。從重構新型城鄉關系看，市管縣行政體制下，行政區功能區化與競爭性經濟分權，必將難以化解統合管理的矛盾，藉此取消市管縣體制化解市縣矛盾，不足以消解市縣緊張關系。區域經濟一體化、地域經濟城市群化是區域功能與結構優化的需要，而行政主體的權利爭奪則背離實質性地域統合。因此，需要全面把握市縣關系，構建區域性行政，統合市縣建制，不應割斷歷史而尋求市縣對等。

行政區經濟有其合理性，然而多層級地方政府，存在行政區上下同構與功能特區化的矛盾。在區域經濟系統演化中，行政區與經濟區關系的重疊或包含關系體現為功能與結構關系。因而，在發展縣域經濟時，不可苛求縣域經濟自身系統的完整性。在區域經濟系統中，財政影響到縣域經濟發展，因此，事權與財政一致性成為市管縣體制的問題核心。縣政區主體性趨弱的同時，經濟調控能力也在趨弱，而在加快發展、維護穩定和提供社會服務方面的責任和壓力卻越來越大，只能求助于上級政府或者是被動應對。市、縣因各自主體“定位”與“責任”差異，市縣之間構成利益博弈，在經濟發展上市給予縣的幫助有限，尤顯行政管理半徑過長。行政區劃旨在提高經濟社會管理效率，而在既定行政區劃框架下，發展經濟、布局產業則成為行政主體的職責，以求增強源自于產業發展的財政實力。從系統角度看，市縣職能定位差異化的行政分權體現為功能分區特質，并在縣域系統內功能分區化呈現為諸如開發區、產業園區的開發利益屬地化傾向。分權競爭格局下的行政主體，發展產業不免同質化競爭，出現產業同構問題，因而，區域協調發展需要行政協調。城鄉結構體現為工-農業結構，城鄉收入均衡化則依賴于市場配置資源。在集聚效應乃至極化效應下，要素流動影響地方產業布局、城市功能集聚，造成行政主體經濟發展的巨大約束。競爭性行政主體具有主導地域經濟的職能，而這種主導性職能不利于市場化資源配置。基于公共產品的層次性的政府層級間的事權劃分，依據支出職責進行財力分配。“省管縣”還是“市管縣”，問題實質無非是市縣主體地位對等，或在省級層面獲取利益再平衡，但并未改變其相互競爭格局。在行政體系架構下，基層政區財政困難根源在于財政體制不規范，即事權與財權不對稱；而在區域發展日趨差異化的今天，從財政體制上統合區域發展利益任重道遠。區域經濟趨向一體化，是否就是市管縣體制的終結，問題取決于市縣行政主體是否構成競爭關系，若維持分權的財政體系，則“省管縣”亦非就能化解縣域經濟發展困境。

（四）縣域經濟發展的利益分配與再平衡

在行政分權格局下，行政主體受益于當地產業發展，平衡區域間發展依賴上層政府的地區間財政轉移。在既定地域發展差距格局下，推進市場化資源配置，這種市場化平衡不意味著產業布局的平衡化，地域產業承接受區位和集聚效應影響，要素跨區流動取代產業轉移，不斷分化和剝離的縣域經濟趨向于特定主體功能區化，如農業主產區化等，因此，主體功能區劃下的行政分權的合理性前提是地域平衡發展。

分稅制改革后，形成了地方縱向分稅框架和省對下轉移支付體系，但分稅制改革很大程度上保留了地方既得利益，如增值稅與所得稅的歸屬與地方政府利益密切相關，這種利益導向直接影響地方政府行為。地方政府在追逐自身經濟利益的激勵下支出結構向發展支出和經濟投資傾斜，追求經濟增長，從而忽視公共責任。學界指出，分權體制下層層向上集中的財力消耗用低效率支出和轉移支付方式返還給了地方，低效的轉移支付體系難以滿足地方基層政府履行事權的需要，稅收返還形式因區際收入高低差，使得地區財力差距拉大。故而，在縣域層面，依據事權與財權的一致，則使得地方公共責任和福利責任或缺。在工業化和城鎮化過程中，地域發展日趨功能分區化，突出的問題是開發收益主體為屬地化的行政。地域開發動力源自于多種主體利益訴求。在微觀層面，滿足屬地居民利益；在功能區層面要考慮屬地行政主體的利益；而在區域層面，往往忽視發展的普惠價值取向，只能體現為弱效應的轉移支付體系。由此，失去結構合理化的邏輯支撐，也就成為行政分權下地域差距擴大化的根源，難免會產生就縣域論縣，將工業化模式模板化，或局限于財政來源的產業導向。因此，不宜推進功能分區化的行政競爭性分權，也不宜將主體功能區系統的地域范圍簡單化約，必須適應區域經濟一體化程度，構建區域行政，統籌區域發展。

依賴于地方財稅激勵的地方分權，肯定了地方主體地位和地方發展責任，必然認可了地方間競爭與地方政府對地方利益保護。事權與財政權一致，其邏輯起點在于統一政府層面的財政分配，排除差別化的公共物品供給。因此，公平性制度設計，需要改變行政主體角色，推進區域發展的普惠性，消除功能特化下的市縣分權以及縣政區內部功能分割，明確行政職能劃分，構建區域經濟的功能分區化的利益分享機制，適應生產的集中與分散、價值平衡與居民增收、社會服務均衡化。區域經濟發展城市群化成為當今縣域經濟發展新的機遇和挑戰，若從減少政府層級割斷市縣紐帶關系乃是破壞功能與系統結構關系。

四、發展縣域經濟的效率和價值協調的出路選擇

（一）功能特區化對地域系統結構依附是邏輯起點

縣域經濟是農村經濟與城鎮經濟的綜合體，一般認為發展縣域經濟，應“擴權強縣”，強調主體性；依托縣城發展中小城市，承接產業轉移，培育縣域經濟增長極；發展縣域特色產業，推進農業產業化等。縣域經濟發展模式主要依據其地域特殊性，構筑出地域系統的功能與結構依附關系。縣域經濟體系完整性只是經濟發展的階段性特征，然而存在將縣域經濟看成一個完整體系，或只注重發展二三產業。伴隨縣域經濟發展和分化，其工業生產乃至農業生產都不局限于縣域消費，而是更廣域的社會需求。農業是縣域經濟的一大主體，在市場化、國際化背景下，核心問題是如何解決家庭經營與大市場的矛盾，培育現代農業經營主體，使農業勞動者實現致富。農業現代化的前提是剩余勞動力轉移，當前因低技術效率下的勞動配置平衡，勞動價值趨近平衡，農業因用工成本上升而趨向粗放經營。在此節點上，有必要推進農業現代化，提高生產效率。通過以企業為主體的產業化經營，使組織化生產效益大于個體經營效益，進而析出剩余勞動力。工業化和城鎮化是社會轉型發展的兩個方面，二者同步協調是社會結構優化的關鍵。若二者不能協調的結構問題體現為社會價值扭曲，或經濟結構上的積累與消費的不對稱等，結構不平衡則成為收入不平衡的根源所在。因此，需要擺脫工農二分的結構下，農村因剩余勞動力積壓，引起勞動價值的扭曲，使得農業在分散經營條件下，改善生產效率的成本較高。由于農業部門對勞動力的容納彈性大，農業勞動力剩余與否，不在于土地可容納勞動投入，而應基于價值視角的產業勞動力資源配置平衡的需要，實現勞動配置再平衡，進而農村與城市之間的勞動價格趨近平衡，成為勞動與資本對社會財富分配博弈的前提條件。

如前所述，城與鄉、縣與市的結構關系趨向功能分區的行政區化，特定功能區發揮的功能作用，在經濟社會運行中不可孤立存在，因而，不可拋開功能區或將功能區孤立化[11]。區際之間因競爭實力的優劣而導致更廣域的集中和一體化，若缺乏抗衡的經濟主體便產生極化問題。地域經濟城市群化也就是地域中心性與腹地關系構成整體效應需要，構筑區域性城市群關系到區域結構協調發展。當前我國經濟社會結構問題的核心在于區域經濟的一體化與地域生活圈構筑，構建跨行政區的都市圈協調機制，發揮市場配置資源作用，激發縣域要素活力。在地區層面，“四化同步”是縣政區結構調整的核心主題，實現經濟結構調整與社會結構變遷相協調，既要適應集聚經濟，也需要分散布局，提高地域居民消費或福利水平，進而促進地域資源要素的價值實現與生產上的效率實現。發展縣域經濟應基于民生視角，實現收入平衡化，適應一體化的產業結構調整，不在于復制某種產業模式，弱化與強化相關部門。

（二）價值實現與效率實現平衡化是發展的標尺

社會運行的基礎是生產，在于創造社會財富，體現在勞動投入和效率上。擴大社會生產關鍵在于如何發揮既有勞動資源優勢，投入到生產中。改革開放初期，發展外向型經濟是讓廉價生產要素進入世界生產體系。在這種新的經濟生態中，生產與消費相分離，生產不為本地消費，而是更廣域的世界需求。經濟增長依賴廉價勞動參與世界分工，體現為外需的投資拉動。廉價勞動意味著對消費的抑制，構成消費與積累或財富集聚的不對稱。從系統結構視角看，勞動投入和產品外需輸出，系統處于耗散的結構狀態，不能達到地域生產與消費的結構平衡，因而效率與收入關聯性較弱。技術效率可降低勞動強度，在產業的部門結構方面，若當工業生產效率不斷改善，而農業生產效率未能得到同步改善，則意味著農業勞動強度的上升，由此引起農業勞動價值累積性扭曲，使得效率成本高于勞動成本。在國內-國外和工-農業的兩重結構中，構成兩重勞動價值的扭曲。因而整體勞動價值平衡回歸最終依賴于農村勞動收入改善。農業是縣域經濟的主體之一，當糧食需求問題解決后，宏觀層面上，繼續加大投入并不構成投入-收入的增函數關系，因而，結構問題是縣域經濟的根本制約，須著重解決農村剩余勞動力的轉移。勞動力轉移達到結構性平衡時，農業勞動收入與專職工業的勞動收入平衡，該結構性平衡意味著在同等勞動強度下的勞動價格平衡。在分散經營條件下，體現為農業勞動價格上漲或糧食價格上漲，而非技術或經營效率改善獲得收入增加。因而，勞動配置的平衡化結果是勞動價格趨向平衡，使得農業勞動投入減少，即經營粗放化，最終，通過供需結構實現價格上漲。

農業現代化并非僅僅是農業生產的技術變革，實質是一場社會結構的變遷，是工業化的后期發展，必須滿足種糧有利可圖、有技術支撐、擺脫要素流動約束三個條件。工業拓展人類需求空間，進而促進農村勞動力就業轉移，在工業化進程中的勞動力配置平衡引起勞動價值回歸，導致勞動價格上漲，從而農業生產趨向粗放經營與糧價上漲。農業粗放經營似乎是由城鎮化引起的農村勞動力素質下降導致，實質是勞動資源“稀缺化”，源自于兩部類生產的效率低下。糧食價格上漲有益于農民增收，有助于社會結構優化，但不依賴生產效率提高的漲價無益于社會整體福利提高，并引起整個物價體系波動上漲。

生產與消費是經濟生態的基礎，生產與消費的地域分離，生產系統并處于耗散結構狀態，易造成勞動價值二重扭曲，導致社會財富分配不平衡，也造成技術成本大于勞動成本，無益于技術效率改善，使得勤勞不能致富。解決貧困問題需要發展工業，必須將貧困人口網羅于工業生產體系，提供就業機會，創造財富并享受福利。解決縣域經濟發展結構問題的核心是勞動的價值實現與生產的效率實現，在于擺脫受控條件下的固化結構，賦予系統結構平衡力，強化生產與地域經濟圈的關聯性。顯然，價值實現與效率實現的基礎是經濟轉型與社會結構變遷的一致性，即“四化”同步。

（三）構筑地域基本生活圈是路徑取向

縣域經濟發展有其特定的路徑依賴，從結構視角看，關鍵在于如何建構和優化系統與結構的關系。當前，縣域經濟結構轉型面臨諸如農業經營分散，難以推進農業產業化或現代化；普遍性產能過剩與勞動成本上升導致產業承接難，對農村勞動力吸納有限等多種困境。產能過剩主要源自于生產與消費的脫節，也表現為消費與積累或勞動與資本的財富分配失調，成為區域結構惡化的根源。在國家層面上，當今，發達國家面對資本與民生的復雜關系，政策上采取技術保護或貿易保護主義，推進再工業化。在我們國家，工業的地位固然重要，但并不能只顧追求資本積累和產能擴張，需要顧及結構合理化，關注民生福利需求。縣域“三農”問題是結構問題，實質是農民需求問題，而解決需求就是解決貧困問題，在于通過有效途徑參與經濟活動。工、農業滿足不同層面的需求，因需要剛性差異，兩方面需要保持勞動資源分配上的平衡。工業化是社會結構變遷的過程，作為社會化的生產，需要優化資源配置和對接產業鏈，而支撐縣域經濟發展的產業體系，最大的問題是產業鏈短、缺。工業布局、產業體系選擇直接關系到區域發展、區域協作、城鎮體系、城鄉統籌，因此，經濟社會轉型發展，關鍵在于構筑經濟生態，實現地域經濟自我循環，以改善民生需求、促進內需拉動，適應產業集聚發展，發揮城鎮載體功能，以輻射帶動地域發展，強化市縣合作、城鄉互動協調。

當前，“四化同步”為我國結構轉型的原則和方向，在縣域層面如何推進是問題的關鍵。區域經濟趨向一體化，縣域經濟活動超出行政邊界，不再為孤立的生產-消費循環。如前所述，縣域經濟結構合理化，在于解決經濟結構轉型和社會結構變遷的同步協調問題，構筑地域基本生活圈，實現人與地和諧、城鄉一體化發展，促進圈域內物質循環。若就縣域自身城鄉一體化而言，三次產業結構調整則成為主題，而在競爭性行政主體格局下，對于落后縣域經濟發展來說，則壓力巨大，若突破縣域范圍的局限，進入更廣域的一體化，則結構問題的核心不在于“擴權強縣”，而在于虛化行政區、構建合理利益分享機制。發揮城市集聚經濟效應，增強地域中心性，向農村輻射城市功能，吸納圈內的剩余勞動。城市極度膨脹會造成集聚成本、環境壓力上升，物質不能有效循環，鄉村過疏化會增加治理和居民生活成本，生活配套設施無法得到更新，帶來生產和生活上的安全問題，進而加速走向空心化。國際上普遍做法是，選擇分散型國土，有選擇的集中，構筑地域生活圈，有助于圈內物質循環。社會結構轉型依賴城鄉統籌、一體化，需要通過規劃協調，市縣共同管理，營造福利共創體系。

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責任編輯：曹華青

On Our County's Economic Development Approaches，Bottlenecks and Ways Out Under Polarization Effect

Cao Qianman

（Institute of Industrial Economics，Hunan Academy of Social Science，Changsha 410003，China）

Abstract：Regional economic system evolves，administrative demarcation of county economy line to differentiate，with the industrial differentiation，functional zone，regional development interests localization，etc. Under the competition pattern of the city and county administrative division，the structure problem more and more profound. This article analyze the logical evolution of the county's economic development found that in the regional economy system，the county economic development has a trap on function be stripped and structure be mutilated，and the functional regionalization and administrative regionalization based on regional development benefit segmentation，constitute contradiction essence of administrative rights and financial rights and regional development benefit-sharing. The key to county economic development is handling the relationship between the structure of the county and regional economy，the integration of economic and social structure；the core is a measure of value and efficiency to achieve，administrative decentralization、function division and benefit distribution system.

Key words：County economy；Administrative system；Development bottleneck；Profit distribution；Balanced development；Independent development