土地管理與房地產開發經濟的內在聯系

劉曉玲

摘要：在30多年里，我國通過改革開放加速了經濟改革的步伐，大量企業在進行投資時，都會從事房地產開發，包括：企業建造廠房自己使用，以及企業建造廠房或住宅，出售給他人使用。房地產開發包含了土地取得、設計、施工和營運等多方面領域，是所有跨國活動中，最需要直接面對當地環境的一種產業。在這30多年間，我國的土地政策環境持續在改變，那企業如何在如此變化的環境中，成功從事房地產開發，回答這一問題能夠指引未來房地產經濟的發展。

關鍵詞：土地管理 制度環境 房地產企業 戰略反應經濟

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-281-02

企業在從事房地產開發時，會面臨到的制度環境，包括官方的法律、政策，以及當地的政治、文化。因此，本研究將探討房地產企業在面對制度的不成熟時，企業是如何從事房地產開發的，以及隨著制度的逐漸成熟，房地產企業又是如何改變作法的，借此了解企業是如何應對土地管理的制度環境。

一、理論基礎

（一）制度環境

在新興經濟體中，企業必須面對當地的制度。制度就是企業在當地投資和經營所需要遵守的游戲規則，其中，制度包括：正式制度和非正式制度。正式制度為當地的法律和政策，也就是外資企業在當地名義上要遵守的規則；非正式制度為當地的政治和社會情形，也就是一般的潛規則，比如當地官員貪污腐敗的程度、當地居民支持/排斥的做法。有些學者進一步提出制度的關聯性觀點，認為在新興經濟體中，正式制度開始發展時，因為正式制度還不完善，還有很多漏洞，造成合約雙方沒有保障，信息也沒有正式的渠道可以流通，此時，非正式制度將會取代正式制度，成為企業能夠成功經營的關鍵因素。

（二）戰略反應方式

當企業面對到制度壓力，尤其是制度環境的改變，新的制度壓力出現時，企業會去決定是要遵守還是反抗，才能對企業帶來幫助。同時利用“制度觀點”和“資源依賴觀點”，去預測企業在制度化過程中的戰略選擇，根據抵抗制度壓力的程度，分成了順從、妥協、回避、藐視和操控五大類，其中，每一大類細分至三小類，總共有十五種反應方式。

企業會面臨到的制度壓力有很多，它們會適時的與制度壓力做互動，學者奧利弗提出了十個假說，認為在某些情況下，企業的反應方式會偏向以下幾種：（1）遵守制度壓力會使企業社會合法性的程度降低一增加企業去抵抗制度壓力；（2）遵守制度壓力會使企業經濟有效性的程度降低一增加企業去抵抗制度壓力；（3）制度壓力來源的多樣性越高一增加企業去抵抗制度壓力；（4）企業對施加制度壓力來源者的依賴性越低一增加企業去抵抗制度壓力；（5）施加在企業的制度壓力與企業本身的目標一致性越低一增加企業去抵抗制度壓力；（6）施加在企業的制度壓力對企業的約束性越高一增加企業去抵抗制度壓力；（7）制度壓力的法律強制性越低一增加企業去抵抗制度壓力；（8）制度壓力的自主散布性越低一增加企業去抵抗制度壓力；（9）企業對未來環境的不確定性越低一增加企業去抵抗制度壓力；（10）企業間的環境關聯性越低一增加企業去抵抗制度壓力。

二、土地管理的制度環境變遷

（一）法律環境

我國的法律屬于正式制度，是名義上所有企業都要遵守的規則。在2000年前，針對房地產企業的法律已經存在，然而看似已經有完整的法律可以規范房地產企業，但就工程部分來看，相關的法律并不成熟，尤其是土地取得的方式，還是屬于地方政府和企業自行協議出讓即可。因此，各地方官員有很大的權力可以直接出讓土地，這種出讓的做法直到2004年，地方政府發布了關于土地出讓的一系列政策，規定經營性用地一律實行招標拍賣掛牌出讓，這改變了企業獲得土地的作法。

制度成熟定義為：法律、規范越來越完整，且越來越趨向市場化。我國近期的相關法律逐漸修改和制定，從2004年開始，我國民眾私有財產的概念逐步加深，企業在從事房地產開發取得土地時，容易遇到釘子戶拒絕遷移的阻礙，在施工時，則有附近居民抗爭的阻礙，因此，從事房地產開發的難度比早期還要增加很多。上述各項相關法律的建立和修改可以顯示出我國的正式制度越來越趨向成熟，但要特別強調的是，制度成熟并不是限定在某一個時間點，這是一個逐漸的過程。

（二）政策環境

進入20世紀90年代以來，我國進行了稅收改革，地方政府上繳一定稅收給中央后，其余為地方政府發展地方的經費，利用土地使用權的有償轉讓來改善地方財政，推出一系列鼓勵房地產開發的政策。土地開發，發展工業區或房地產成為主要手段，沿海地方政府開始大量復制“筑巢引鳳”的政策，將大片農田轉為開發區，在，土地租金、稅捐、勞動規范、環境評估各方面創造有利投資條件。

但到了2007年時，地方政府為了應對投資過熱和土地市場的混亂，采取宏觀調控的作法，從2007年到2010年止，我國提高銀行利率。2007以來發布的一系列經濟改革政策對房地產開發有很大的影響，加大了對閑置土地的清理力度，對超出合約動工日一年還尚未開發的土地征收“土地閑置費”，對超出合約動工日兩年還尚未開發的土地，“無償收回”土地使用權，并且加強對建設用地供應和土地價格變動情況的監測分析，制止土地囤積的行為。另一方面，地方政府開始清理各地方的開發區，撤銷與整合了大量經濟開發區，撤銷和整合的數量接近原有數量的50%，并且對全國土地市場進行嚴厲檢查。此時，地方政府對土地進行整頓，且法律規范越來越完整，造成企業取得土地的難度上升，無法像過去一樣輕松且便宜的取得土地。20多年問，我國對房地產開發的政策有很大改變，從早期的鼓勵，并且提供幫助，到近期的嚴格監控，和打壓房地產價格。

（三）民眾

在房地產開發中，取得土地和施工這兩個階段，是最需要直接面對當地民眾的。早期，政府協議出讓的土地，政府只要一聲令下，民眾的拆遷工作可以立即執行，因此，企業獲得的土地是干干凈凈的，幾乎不會有任何土地產權的問題，在施工時，國家政策又是促進房地產開發的，民眾只會遵照政府的指示配合，并不會對施工所造成的問題進行抗議。隨著物權法建立，民眾開始有所有權的觀念，造成現在的拆遷工作不像早期這么容易，需要更加滿足當地居民的需求，在某些案例中還有釘子戶的問題，會抗議企業在本地進行開發，這類土地產權的問題，將會造成整個開發項目的時間延遲和成本支出。另外，在施工時，對工人的安全衛生管理需要開始重視，去減少勞工受傷后的問題和麻煩。

三、土地管理的制度環境對房地產企業戰略選擇的影響

（一）遵守

當企業從事房地產開發，面對我國的法律規范時，企業遵守的話，可以獲得企業的合法性和正當性，而遵守我國的法律規范，也就是遵守我國的正式制度。近年來，我國的正式制度逐漸完善，相關的法律條文出現，比如采購法的建立，公共工程招標有標單的要求，企業只能開始按規范要求進行投標；其中，制度化對企業取得土地來說，影響最大，房地產企業必須開始面對我國的土地使用規定，遵守越來越嚴格的法律規范。

（二）隱藏

當企業在從事房地產開發，面對我國的法律規范時，企業表面上遵守法律規范，實際上在尋找法律規范的漏洞和不完整的地方，試圖找出可以創造超額利潤的機會，而隱藏的做法是針對我國的正式制度。早期，我國很多土地尚未開發，所以很便宜，再加上吸引投資的政策，以及企業取得土地的方式是與政府協議出讓，是私底下的，不需要經過公開的過程，房地產企業只要以各種理由向地方政府要求，就能得到大片的土地。企業的具體做法有：（1）房地產企業成立各式名目的公司，向地方政府允諾投資；（2）房地產企業以工廠需要為理由，向地方政府要土地建設展示中心，實際上只蓋結構體外觀，并未運營；（3）房地產企業以各式投資理由，向地方政府允諾開發，實際上在養地。這些做法都是屬于隱藏的方式，把不遵守的部分隱藏起來，表面顯示出遵守我國的法律規范。

（三）入伙

當房地產企業在從事房地產開發，面對到我國的非正式制度時，企業讓官員或是地方人士在整個開發過程中，可以獲得足夠的利潤，這樣就不會遇到莫名的刁難和問題了。很多情況是，企業成立教育基金會向當地學校提供獎學金，邀請當地有影響力的官員、地方人士加入基金會，把做善事的名聲與當地官員、人士一起分享，借此建立關系；或是直接把施工階段中，比較沒有技術性的工程項目發包給當地廠商施作，以正當的方式讓出一部分房地產開發的利益。入伙的方式，是讓施加制度壓力的人進入企業內，但不會參與房地產開發的相關重要決策，只是把部分利益與之分享而已。

（四）控制

我國地方官員多是上級指派，因此，地方政府需要完全聽從中央政府的指示，面對我國的非正式制度，地方官場的潛規則時，企業直接與中央進行接觸，取得支持后，讓中央直接命令地方配合。企業股東的親戚是地方政府高層，企業可以利用這樣的關系，減少地方官員所施加的制度壓力，甚至可以請地方官員幫忙解決開發過程中的大部分問題；或是企業以有技術性的產業到我國進行投資，符合我國的國家政策，因此，受中央政府的歡迎，中央政府直接命令地方政府配合企業的要求，幫助企業解決在建造廠房中所造成的所有問題，并提供經營上的幫助。

最后需要指出的是，盡管相應的土地管理制度已經得到發展，但仍亟需完善，建立完善的、適應所有和市場形式的法律制度。在土地收購、儲備、出讓的過程中，周轉資金金額巨大，如果操作不規范，以及透明度不高，就容易產生腐敗。對土地儲備及地租、交易稅的征收建立監督機制和手段是非常必要的，應當建立相關的法律條款，規范市場運行。而我國《土地管理法》、《城市房地產管理法》都沒有明確的規定。因此，應盡快制定與此相適應的法律體系。