我國失業保險制度運行狀況評估研究

朱莉莉 褚福靈

摘要：對失業保險制度運行狀況進行科學評估，關系到我國失業保險制度的健康發展。根據北京市失業保險相關數據，從覆蓋面、保障度及可持續性三大方面對北京市失業保險制度進行評估。研究結果表明，北京市失業保險制度覆蓋程度較高，但存在著保障程度低、失業人員參加培訓后就業率不高、失業保險基金結余系數較高等問題，針對問題，文章提出應適當提高失業保險金替代率、充分發揮培訓對就業的推動作業、實現彈性費率制等政策建議，為推動失業保險制度改革提供有益參考。

關鍵詞：失業保險;評估指標;北京

一、 失業保險制度評估研究綜述

從目前的研究現狀看，學者們對于失業保險制度的評價研究，主要集中在三大領域：一是對失業保險制度評估體系進行整體設計;二是對失業保險制度促進就業功能評價體系的構建研究;三是對我國局部地區的失業保險運行情況進行評價，如安錦（2010）利用失業保險制度有效性評估體系，對內蒙古失業保險制度進行評估;陳心穎（2011）對福建省的失業保險制度狀況進行評價。

總之，從對失業保險的研究文獻來看，多偏重于從整體的視角進行研究，對于局部地區的失業保險運行狀況進行分析的偏少，筆者以北京市為例，整理分析北京市近年來失業保險制度運行的有關數據，從覆蓋面、保障度和可持續性三大方面對北京市失業保險制度進行評估，得出相關結論，并提出政策建議，為完善北京市及我國失業保險制度提供有益參考。

二、 失業保險制度運行評估研究-以北京市為例

1. 覆蓋面指標。評價覆蓋面的主要指標是失業保險的覆蓋率。失業保險的覆蓋率=（參保人數/城鎮單位就業人數）*100%，如表1所示，從2005年～2014年這10年的時間里，北京市失業保險的參保人數在穩步增長，失業保險覆蓋率有明顯上升，由58.11%提高至96.01%，按照國際勞工組織的規定，失業保險的覆蓋率要達到85%的標準以上，北京自2010年失業保險覆蓋率超過該標準;北京市10年間的平均覆蓋率為82.11%，遠遠高于全國的平均覆蓋率46.59%。由此可看出北京市的失業保險覆蓋程度遠高于全國平均水平，在全國各省市中處于領先地位。

但是根據《北京市失業保險規定》中相關規定，失業保險的參保對象基本涵蓋了除公務員外的所有企事業單位職工和個體勞動者，根據數據顯示，還是部分就業人員未納入失業保險制度內。

2. 保障度指標。失業保險制度保障度從兩個角度進行評價，即生活保障和就業保障，生活保障評價指標是失業保險受益率，就業保障評價指標是培訓后就業率。

（1）失業保險替代率失業保險替代率是反映失業保險制度對失業人員提供生活保障程度高低的指標，是指失業人員領取的失業保險金占城鎮就業人員平均工資的比重，即失業保險替代率=（月領取失業保險金/城鎮單位在崗職工月平均工資）*100%。如表2所示，北京市近10年來平均失業保險替代率僅為12.85%，2014年為12.38%。

通常發達國家合理的失業保險替代率應為50%～60%，發展中國家應為40%～50%，由此看出，北京市的失業保險替代率較低，說明對生活的保障程度較低。

如果用平均失業保險金和人均消費支出相比，2014年平均失業保險金占人均消費支出的比例僅為45.69%，這說明，即使失業人員把領取到的所有失業金都拿去消費，也達不到當地人均消費水平的一半。

如果從失業保險基金支出結構來看，2014年北京市失業保險基金總支出為35.9億元，年末領取失業保險人數為3萬人，假設所有支出均用于失業保險待遇發放，據測算，人均領取失業保險待遇約為9 972.2元/月（35.9*10 000萬元/3萬人），而根據北京市現行失業保險金標準，2014年人均領取平均失業保險金為1 066.5元/月，因此，可推算出在失業保險基金支出結構中，用于生活保障的支出僅占約11%（1 066.5元/9 972.2元*100%），而用于促進就業支出占至總支出80%以上。

雖然我國實行的是積極的就業政策，失業人員失業后以促進就業為主，輔以提供基本的生活保障，即“重就業輕保障”，但是失業保險金很有可能是失業人員在失業期間唯一的生活來源，如此低的失業保險給付水平和失業保險替代率，可能會使失業人員的生活陷入貧困，不足以體現出失業保險的生活保障功能。

（2）培訓后就業率。培訓后就業率=（培訓后就業人數/參加就業培訓人數）*100%，該指標反映了就業培訓的實施效果，就業培訓的最終目的不是結業，而是實現就業，培訓后就業率越高，說明就業保障程度越高;反之，說明就業保障程度較低。

由表3可以看出，2009年～2013年期間，參加就業培訓人員培訓后就業率平均值為63.38%，自2011年起，參加就業培訓的人數培訓后就業率基本在50%～70%之間，從該指標來看，就業培訓的效果具有一定的針對性，但是，從表中數據也可以看出，2011年以來，培訓后就業率呈下降趨勢，2013年最低，僅為54.06%，說明培訓后效果逐年下滑。

3. 可持續性指標。評價失業保險制度可持續性指標包括失業保險負擔系數和失業保險基金結余系數。

（1）失業保險負擔系數。失業保險負擔系數=（領取失業保險金人數/參加失業保險人數）*100%。該系數越高，說明失業保險負擔越重。由表4可看出，第一，無論是全國，還是北京市，失業保險負擔系數均偏低，說明從全國水平來看，失業保險金的負擔較輕;第二，2005年～2014年的10年間，北京市失業保險負擔系數下降趨勢明顯，2014年僅為0.28%，參加失業保險人數在明顯增長，而領取失業保險金人數并沒有明顯增長，說明北京市的失業保險金負擔在本來就輕的前提下，仍有緩解的趨勢。

（2）失業保險基金結余系數。失業保險基金結余系數=失業保險基金累計結余額/失業保險基金支出，該指標一定程度上可反映出失業保險基金結余額的可支付時間。結余系數不但可以反映出結余情況，還可以說明基金使用效率的情況。結余系數越高，說明失業保險基金的結余情況越嚴重，基金的使用效率越低下。

由圖1可以看出，北京市失業保險基金的結余系數在2009年～2011年應對國際金融危機期間有所下降，由于受國際金融危機的影響，自2009年，北京市采取了多項措施促進就業，加大了失業保險基金的支出規模，之后又上升至2014年的4.56，即使不再收取失業保險基金，目前的結余額可以使用4.56年，有學者認為，失業保險基金是現收現付，應遵循“收支平衡，略有結余”的原則，結余在1年～2年比較合適，結余太多會增加社會成本。因此，北京市失業保險基金的結余系數略高，說明基金的使用效率仍需提高。

三、 研究結論與政策建議

1. 研究結論。

（1）覆蓋面方面。從覆蓋面看，北京市失業保險制度覆蓋程度較高，在全國處于領先地位。參保人數穩定增長，但對于城鎮就業人員，尚未做到完全覆蓋，仍存在“應保未保”的死角。

（2）保障度方面。從生活保障度的角度看，北京市的失業保險替代率水平較低，失業保險制度對失業人員基本生活的保障程度較低。

從就業保障的角度看，北京市的培訓后就業率近年來有下滑趨勢，未充分體現出培訓對就業的推助作用。據測算，北京市失業保險基金支出中用于促進就業支出占比達80%以上，如此大比例促進就業支出對發揮北京市失業保險制度促就業功能取得了一定效果，但尚未得到充分發揮。

（3）可持續性方面。北京市失業保險基金負擔較輕，結余嚴重，失業保險基金使用效率不高;從失業保險結余系數看，北京市結余系數略高，即使不再收取失業保險基金，目前的結余額可以使用4.56年。

2. 政策建議。

（1）適當提高失業保險金替代率。目前，北京市失業保險基金用于保障生活支出部分所占比例較低，可以適當提高失業保險給付水平。梁書，薛惠元（2016）根據基金平衡下失業保險保障水平測算結果認為，失業保險金給付標準至少要達到最低工資標準的75%～110%，同時與個人工資掛鉤。失業保險給付標準如何制定值得進一步研究，但可以肯定的是，失業保險金替代率還是有一定上浮空間的。

（2）提高就業培訓促就業的有效性。據測算結果，參加就業培訓人員的培訓后就業率仍有提升空間，說明從培訓的成效來看，還未達到預期效果。應完善就業困難人員就業培訓機制，如采用政府采購就業培訓服務的模式，培訓進行市場化運作，引入競爭機制，政府部門對培訓后的農民工就業效果進行監督檢查。

（3）堅持權利與義務相對應原則，改變參保人群和受益人群錯位的現狀。社會保險實行權利和義務相對應原則，勞動者只有履行繳費義務，才有權利獲得相應補償。為了擴大基金支出規模，我國部分地區出現了基金濫用現象，尤其在促進就業支出方面，無論被扶持人員是否履行了繳費義務，均可以享受相關就業優惠政策或補貼，這在一定程度上違背了社會保險的基本原則。

因此，應該從根本上改變參保人群和受益人群錯位的現狀。一方面，對于繳費人員，應該擴大失業保險待遇受益面，降低失業保險金申請門檻，探索未失業人員享受失業保險待遇制度，合理設置待遇項目和標準，如收入低于一定水平或出現轉崗、待崗等情況時也可享受失業保險待遇，以擴大受益面，體現權利和義務相對應原則;另一方面，對于未繳費人員，各級政府當然有義務對其進行就業扶持，就業扶持資金可以從就業專項資金中列支，并堅持專款專用。

（4）實行彈性費率制，提高基金利用效率。要想逐步實現失業保險基金“收支平衡，略有結余”，可從基金收入和基金支出兩方面著手：

第一，從基金收入看，建議實行彈性費率制，實現失業保險的“自我調節”。首先，各地可根據基金的結余情況和當前就業形勢制定失業保險繳費率彈性浮動范圍;其次，設立失業風險系數，根據失業風險系數由用人單位自主調節失業保險繳費率，并報行政部門審批，失業風險越低，如事業單位，繳費率可適當降低;失業風險越高，如民辦私營企業，繳費率越高。

第二，從支出看，擴大支出規模，首先是提高用于生活保障方面基金支出水平，使失業保制度切實起到保障失業人員基金生活的作用;其次，擴大促進就業支出的規模，還應提高促進就業的效果，以實現真正就業為最終目標;另外，從結余資金看，應積極探索基金投資方式，增加基金使用效率，以減少大量結余資金存放帶來的隱形損失。

參考文獻：

[1] 安錦.中國失業保險制度有效性評估體系構建及其運用[J].蘭州商學院學報，2010，（3）.

[2] 陳心穎.福建省失業保險制度狀況評價[J].華東經濟管理，2011，（8）.

[3] 呂學靜.社會保險國際比較[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2007.

[4] 梁書，薛惠元.費率降低背景下失業保險保障水平的確定——基于基金平衡的視角[J].西北人口，2016，（1）.

基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“我國城鄉養老保障評估指標體系構建及其實證應用研究”（項目號：12JJD790006）。

作者簡介：褚福靈（1964-），男，漢族，山東省荷澤市人，中央財經大學社會保障研究中心主任、教授、博士生導師，研究方向為社會保障;朱莉莉（1981-），女，漢族，河南省濮陽市人，中央財經大學保險學院博士生，北京勞動保障職業學院勞動經濟管理系講師，研究方向為社會保障、就業管理。

收稿日期：2016-08-12。