基于協同治理理論視角的城市應急管理模式創新

王瑩　王義保

摘 要：目前，我國城市中突發公共安全事件所造成的后果嚴重、影響廣泛。因而，城市突發事件應急管理已成為當前城市管理的重要內容。然而，城市應急管理過程中的碎片化與分散化，使得我國城市應急管理成效不顯著。為此，結合當前我國城市應急管理現狀，引入協同治理理論框架，對城市應急管理中多主體協同進行swot分析，以期實現城市應急管理模式的創新。

關鍵詞：城市突發事件；協同治理；協同；整合；應急管理；

中圖分類號：G93 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）03-0121-05

進入21世紀以來，隨著現代化和城市化進程的加快，地震、火災、水災、臺風、海嘯、傳染病、暴力沖突、群體性事件、恐怖主義等各類突發事件層出不窮。例如，2001年美國的“911”事件、2003年中國的非典、2004年印尼的海嘯、2005年英國倫敦地鐵爆炸案和美國的卡特里娜颶風、2008年的世界金融危機和中國的汶川大地震、2011年日本福島核輻射事件、2014年韓國沉船事件等，人類逐漸步入如烏爾里希·貝克所言的“風險社會”。伴隨著各類突發公共事件的頻繁發生，應急管理應運而生。應急管理是針對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等各類突發事件，從預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、恢復與重建等全方位、全過程的管理[1]。目前，我國城市中，各種突發事件頻繁發生，并具有不確定性、連發性、緊迫性、復雜性的特點，這給城市居民的生命財產、社會的政治經濟秩序乃至國家安全帶來巨大影響。因此，政府在城市發展過程中，如何整合資源，動員全部力量以應對日趨復雜的安全形勢，如何創新城市突發事件應急管理模式，有效提升城市應急管理能力，減輕突發事件帶來的損失，加快城市可持續性發展，成為應急管理乃至城市管理中亟待解決的一個重要問題。

一、城市應急管理模式創新問題的提出與協同治理理論

自2003年非典事件之后，我國開始城市應急管理體系建設，2006年正式提出“一案三制”（即應急預案和應急體制、機制與法制）的應急管理體系，2007年頒布《中華人民共和國突發事件應對法》。當前我國已經形成以“一案三制”為基礎的多層次、多部門、多災種的應急管理模式，這種應急管理模式也已經成功應對了眾多的災難危機事件。然而，不可否認的是，現行的城市應急管理模式還存在著諸多問題：其一，應急管理由政府主導，社會主體參與不足；其二，政府各部門各區域在應急管理過程中協調聯動不夠。在當前進入風險社會，各類大型災難危機不斷增多的背景下，政府單一主體承擔應急管理受到挑戰，而且目前應急管理事務由各個職能部門承擔，容易造成管理的碎片化、分散化，降低管理的整體效率。因此，未來城市應急管理模式理應向協同和整合的方向發展，應當在協同治理理論的引導下，形成政府、企業、社區、非政府組織、公眾等多主體共同參與，政府各部門各區域跨界合作的應急管理結構，加快建設多主體協同與跨部門資源整合的城市應急管理模式，提升政府的應急管理能力，實現城市應急管理的創新。

協同治理理論為城市突發事件應急管理存在的問題提供了解決思路。協同治理理論是一種新興的理論，它是自然科學中的協同論和社會科學中的治理理論的交叉理論[2]。“協同”是“相互協調、共同作用”。協同學（Synergetics）是20世紀70年代，德國斯圖加特大學著名物理學教授赫爾曼·哈肯（Haken）創立的，它是研究系統在外在參量的驅動下和子系統之間相互協調、相互作用，以自組織方式在宏觀尺度上形成空間、時間或功能有序結構的條件、特點及其演化規律的新興綜合性學科[3]。它反映構成整體的各個部分之間如何互動以發揮系統的整體功能。治理理論是20世紀90年代西方國家興起的新理念，隨后便成為學術界中一個重要的研究領域。治理是一種新的管理理念，它倡導多元主體通過多種方式協同對公共事務進行管理。它的主要特征是多元主體、多樣手段、協作網絡、持續互動。協同治理指的是在公共生活中，公共治理主體的眾多子系統構成一個開放、整體的系統，運用法律、行政、科技、知識、信息、輿論等手段，使一個無序、混亂的系統中諸要素或子系統間相互協調、共同作用，從而產生一個有序、合作、協同的系統，實現力量的整合與增值，并使其高效地進行社會公共事務治理，最終達到維護與保證公共利益的目的[4]。協同治理順應了當前風險社會中城市應急管理的新形勢，成為未來城市應急管理的新趨向。

對于城市應急管理，我國學者的研究還主要集中在應急管理的問題及對策，突發公共事件的分類和處置，應急管理體制、機制和法制建設，國外應急管理的經驗與啟示等，缺少對現實問題的解析與理論基礎的深究。部分學者開始關注城市應急管理的多主體參與，但仍缺少系統的研究和理論指導，導致我國城市應急管理建設缺乏連續性、系統性和整體性，這為本研究提供了契機。本研究基于協同治理理論，通過青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故的案例來分析城市應急管理存在的問題，在此基礎上全面分析城市應急管理各主體的優勢、劣勢、機會和威脅，提出多主體協同與各部門資源整合的城市應急管理協同模式，探索城市應急管理多主體的協同方式與各部門資源整合的實現路徑，期望從治理層面科學應對危機，減少公共危機的發生，降低災害損失。

二、基于協同治理理論的城市突發事件應急管理分析

目前，我國的城市應急管理建設存在各部門權力分割，社會主體參與不足的現狀，要擺脫這種低效率應急管理現狀，必須向協同與整合的方向轉變，充分運用協同治理理論指導應急管理工作的開展。

（一）案例分析

自2007年我國頒布實施《突發事件應對法》以來，各級政府都非常重視應急管理工作，并采取各種方式推動應急管理工作，取得了明顯的成效。但是，從近年頻繁發生的事故及造成的損失看，應急管理的效果與政府的重視程度和民眾的期待，仍然存在很大差距。尤其是一些重大事故的發生，例如青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故的發生即暴露出應急管理存在的一些問題。

2013年11月22日2時40分，青島中石化管道儲運分公司濰坊分公司輸油管線破裂，部分原油發生泄漏。10時25分黃島區海河路和齋堂島路交會處管道破裂處起火，同時在入海口被油污染的海面上發生爆燃，造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失75172萬元[5]。在事故處置過程中，中石化將漏油的發生情況上報黃島區政府，但區政府并未上報至市政府，也沒有通知海事部門[5] 。整個事故的處置遭到了社會多方面的質疑和批評。由于企業和政府有關部門缺乏對事故的正確判斷，既沒能在第一時間疏散群眾，采取設立警示標志、封路等警戒措施，又未能在管道出現漏油情況時及時通知所有與事故處置相關的部門，且各部門之間缺乏溝通交流，最后導致事故死傷嚴重。

從根本上來說，從政府到企業，在此次泄漏爆炸事故的處置過程中，都缺少相互協同的觀念。政府信息溝通不暢、條塊分割等問題使得突發事件應急管理過程中缺乏相應的協同與整合，政府、社會組織和企業都反應遲緩，錯失了最佳的應急管理時機，使危機造成的損失嚴重。如何改變應急管理過程中政府權力過于集中，社會力量無序參與和參與不足的問題，調動非政府組織、企業以及公眾等多元主體的力量，通過構建多主體參與和各部門合作的應急管理網絡治理結構來共同應對？這是我們有效應對突發事件，提升應急管理能力所要思考的問題。有鑒于此，我們必需創新城市突發事件應急管理模式，防范和應對事故，避免和減輕損失。

（二）城市應急管理主體的SWOT分析

城市政府作為公共事務的管理者和公共服務的提供者，擁有眾多社會資源，在應急管理過程中起著主導作用。然而，城市應急管理具有動態性、復雜性、多樣性、社會性等特征，應急活動涉及各個領域，政府不可能具備完備的資源和能力獨自應對各類突發事件，因而，應急管理需要多主體協同并整合全社會資源。而各個主體的角色如何定位，怎樣發揮多主體各自的優勢和作用，是城市應急管理建設的一個重大問題。協同治理理論則為應急管理建設指明了道路，城市突發事件應急管理建設，必須積極鼓勵政府、社會組織、企業、公眾等主體通過多種渠道參與城市的應急管理，形成相互協同的治理網絡結構，在此基礎上，整合城市資源共同應對突發事件，維護城市公共利益，滿足城市居民的需要，推動城市的可持續發展。

（三）當前我國城市應急管理存在的問題分析

在長期實踐中，我國城市逐步形成了政府統一領導、分類別分部門應對突發事件的應急管理體制，遇到重大突發事件，通常成立由政府分管領導任總指揮的臨時性應急機構，負責領導應急處置工作[6]。隨著當前突發事件發生的復雜性和動態性趨勢日益增強，這種管理模式在突發事件應對過程中顯示出以下兩個方面的不足。

1.城市應急管理多主體協同不足

我國應急管理以等級為特征，采取指揮和控制的模式，政治動員能力強，社會動員能力弱，尚未建立起一個能夠有效組合政府、市場、第三部門各種力量以靈活應對突發事件的社會動員網絡狀的應急管理體系，社會參與程度低，缺少社會協同。而現代應急管理不是政府單一主體的應急，而是包括企業、志愿者組織、民間組織和公眾等全社會的應急管理網絡。目前，隨著城市突發公共事件的日益增多，如果政府不能最大程度的整合社會力量和資源，調動社會組織和公眾參與應急活動的積極性，就無法成功地應對突發公共事件，將災害程度減到最輕。

2.城市應急管理各區域、各部門協調不夠

突發公共事件需要各區域和各部門相互配合、共同應對。但是，在城市應急管理中，由于我國科層制的組織模式較注重垂直管理，部門的橫向職責分工不是很明確，導致各部門和各單位往往只重視轄區范圍內或職能領域內的應急處置，對各自所擁有的資源和所掌握的權限往往都不愿放權，彼此之間缺乏有效的協調合作，造成突發事件發生后各部門、各區域條塊分割、協調不力。然而，當前各類突發事件具有極強的復雜性和關聯性，具有跨區域、跨部門的特點，由單一地方政府或部門來應對非常困難，因此，應當加強各區域各部門協調合作，發揮各自的優勢，調動所有的資源，共同抵御突發公共事件。

三、基于協同治理理論的城市應急管理創新模式及實現

當前我國城市應急過程中存在的以上問題對探索新的城市應急管理模式提出了迫切要求。我們需要探索能夠適應目前突發事件特點的新的城市應急管理模式。基于協同治理理論的城市應急管理協同模式更強調突發事件的多主體協同與各部門資源整合，倡導建立起一個多主體、開放、協作、互補的治理網絡結構，整合社會資源，凝聚各方力量，從協同治理層面減少公共危機的發生，科學應對危機，減少災害損失。然而，要想實現多主體協同和跨部門資源整合的城市應急管理協同模式，必須建立健全的應急管理組織體系與法律制度，有效的治理組織與制度，以最大程度地發揮網絡治理結構的協同效應。

（一）建立高效、統一、協調的應急管理組織體系

城市應急管理是一項社會系統工程，影響面廣，涉及的領域和部門多，需要將全社會的資源和力量整合起來，有步驟、有組織地應對。因此，政府應當建立一套高效、統一、協調的城市應急組織體系，從而能夠高質量、高效率地解決突發公共安全事件。

首先，建立統一指揮與協調的應急管理機構。建立權威的應急管理組織機構直接關系到應急管理的成效，可以保證應急決策果斷、指揮統一和行動及時，可以快速有效調動資源，因此我國要盡快建立統一的應急管理中心，整合資源并協調各部門的行動，充分發揮政府在應急管理中的作用。其次，設置地方應急管理機構，與中央政府層級的應急管理機構相對應，各地方政府要因地制宜地設置專門性的應急管理常設機構，明確應急管理機構組織成員及職能，積極協調公安、衛生、民政、環保、交通、電力等部門間的關系，促進他們的相互合作，共同應對突發事件的日常預防及處置工作[7]。再次，積極培育應急管理的民間力量，成立相應的志愿組織。要想提高應急管理的效率，不僅要有權威的應急組織機構和相應的地方應急管理機構，還需要社會力量的廣泛參與，需要志愿者組織、私人機構、國際組織的積極援助。政府不僅應加強與非政府組織的協同合作，還應該與國際應急管理組織協同合作，這樣在突發事件發生時，才能得到多方力量的支持。

（二）加強協同治理的法律制度建設

要通過法律制度來規范應急管理工作。發達國家都通過完備的法律制度來規范突發事件的應對，如日本、俄羅斯、美國等國家的城市突發公共事件都是通過法律手段來管理。我國自2003年非典事件以來，陸續頒布了一系列應急管理法律法規。已建立起以憲法為根本，突發事件應對法為基本法，大量單行法、行政法規、行政規章、應急預案等并存的、從中央到地方的應急管理法律體系，確保了突發事件應對工作的有章可循、有法可依[7]。然而，相對于發達國家來說，我國與應急管理有關的法律制度還不夠完善系統、可執行性不強。因此，我們要不斷完善我國應急管理法律以及制度體系，加強協同治理的法律制度建設。

第一，將應急管理法制納入憲法的調整范圍，強化應急管理法律的效力，為應急管理法制化提供憲法依據，使城市應急管理指揮機構的設立、突發事件緊急狀態預防、啟動、應對程序以及城市應急管理主體的法律責任和管理相對人的法律責任得到應有的規范。第二，加強上下級政府以及各級政府部門之間的協同制度建設。通過設計一整套行之有效的制度，明文規定權力高低歸屬、應急行動配合責任范圍、資源調配與共享應急機制，實現中央政府與地方政府以及中央與地方政府部門之間權力和責任的適當分配，形成有效的協同效應 [8]。第三，加強政府與非營利組織以及公眾的協同制度建設。政府可以通過加強對非營利組織的引導，賦予它們一定的自主權，以及建立信息公開制度，利用各種途徑如廣播、電視、網絡等加強與公眾的信息溝通，使政府和社會公眾形成良性互動，以達到協同效應應有的效果。

四、結論

青島中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故案例，充分暴露了我國城市應急管理模式存在的突出弊端：社會參與不足，部門協調不夠，應急過程分散化和碎片化。協同治理理論主張多元主體共同參與治理，提倡構建一個開放、協作、互補的協同治理結構，為城市突發事件管理提供了新的視野。構建基于協同治理視角的城市應急管理協同創新模式，是城市安全運行和可持續性發展的基礎。城市應急管理必須要充分發揮政府、社區自治組織、企業、公眾等各類主體的積極性，整合資源，構建一個開放、協作、功能互補的協同治理結構，使得各主體能充分互動合作、取長補短、相互信任，達到資源的最優配置，樹立防災減災的城市應急理念，培育自救互救的應急文化，組建以社區居民、城市志愿者為主力的城市應急隊伍，為城市提供更優質更多的應急服務，建設和諧、平安、幸福的可持續性城市。

參考文獻：

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[6]沈榮華.城市應急管理模式創新：中國面臨的挑戰、現狀和選擇[J].學習論壇，2006（1）：49.

[7]王曉雯.和諧社會視角下突發事件應急管理研究[D].福州：福建農林大學，2011.

[8]何春奇，石陳華等.中國政府危機管理模式創新研究——基于協同學視角[J].經營管理者，2008（12）：14.

Abstract： China's urban public safety incidents result in a large extent of damage and wide and serious consequences. Therefore， the city emergency management has become an important part of current urban management. However， the fragmentation and decentralization of urban emergency management makes China's urban emergency management rather ineffective. To this end， combined with the current situation of China's urban emergency management， we need to introduce the framework of collaborative governance theory， and to analyze the city emergency management in multi-agent collaborative SWOT， and to innovate the city's emergency management model.

Keywords： urban emergencies； cooperative governance； collaboration； integration； emergency management

責任編輯：蕭雅楠