新常態下棚戶區改造融資模式簡析

【摘要】在政府平臺貸款受限的背景下，本文結合棚戶區改造對政府購買服務模式、PPP模式的內涵和流程進行了簡要分析，提出了影響上述融資模式選擇的影響因素，并建議結合具體的影響因素采用最適合的融資模式，為棚戶區改造提供資金支撐。

【關鍵詞】棚戶區改造 融資模式 金融創新

棚戶區改造是黨中央、國務院實現穩增長、調結構、促改革、惠民生目標的重大戰略舉措，是推進以人為本的新型城鎮化的重要抓手。在中國經濟增速放緩、轉變發展方式、地方政府債務管理的“新常態”背景下，加強棚戶區改造融資模式研究，拓展棚戶區改造融資渠道，為棚戶區改造提供充足資金具有重要意義。

一、棚戶區改造基本情況

（一）棚戶區內涵

棚戶區是城市發展過程中的特定歷史產物，通常是建成區范圍內、房屋質量差、使用時間長、人均建筑面積小。

目前我國的棚戶區大致包括以下幾種：城市棚戶區（包括集中成片棚戶區、非集中成片棚戶區和城中村）、國有工礦棚戶區（包括林墾工礦、采煤沉陷區）等。

（二）棚戶區改造背景及任務

根據相關統計，從2008年到2012年，我國已改造各類棚戶區1260萬戶，基本建成750萬套，覆蓋了全國31個省區市。2013年在此基礎上改造320萬套，2014年全面完成棚戶區改造470萬套，2015年全國棚戶區改造迎來攻堅之年，改造580萬套。

（三）棚戶區改造資金需求

棚戶區改造需要大量的資金支持。據相關統計，2007年到2011年，中央政府一共投入資金730億元進行棚戶區改造，其中，對中西部財政困難地區補助資金超過90%。截止到2014年6月底，中央財政已投入1300多億元用于2014年棚戶區改造。

二、新常態下棚戶區改造主要融資模式簡析

（一）國發43號文及新預算法對棚戶區改造融資模式的深刻影響

2014年9月21日，國務院印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）（以下簡稱“國發43號文”），其中明確：“政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式?！币虼藗鹘y的以政府融資平臺為載體的棚戶區改造融資模式難以為繼，必須通過制度創新、機制創新，探索適應“新常態”的棚戶區改造融資模式，解決棚戶區改造的資金問題。

（二）新常態下棚戶區改造融資模式

1.政府購買服務模式。（1）模式簡述。政府購買服務模式是指項目由地方政府或其主管部門按照政府購買服務相關制度流程，履行完整、合法、有效的政府采購手續，由承接政府購買服務的主體實施，采用政府向承接主體購買基本住房保障服務的模式運作。（2）操作流程。2016年3月25日，財政部、住建部聯合印發了《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》（財綜[2016]11號）（以下簡稱“財綜11號文”），其中明確：“對于需要由政府主導運作的2016年新開工棚戶區改造項目，要按照規定實施政府購買服務”。

根據上述通知，購買服務模式主要操作分為以下步驟：①市縣財政部門會同同級住房城鄉建設等部門，公開擇優選擇棚戶區改造項目承接主體，明確購買范圍；②市縣財政部門與項目承接主體簽訂購買服務協議；③金融機構與項目承接主體簽訂貸款合同，向承接主體發放貸款；④市縣財政部門及時向項目承接主體支付購買服務資金；⑤承接主體收到服務資金后，按照貸款合同償還貸款本息。

2.政府和社會資本合作模式（PPP模式）。（1）模式簡述。PPP模式是指項目由地方政府或其主管部門按照PPP管理相關制度流程，履行完整、合法、有效的PPP操作手續，由社會資本（社會資本獨自或與政府共同成立的項目公司）參與棚戶區改造項目實施，社會資本通過項目自身收益（使用者付費）及政府約定的財政補貼（政府付費）回收投資成本和獲取合理收益。（2）操作流程。2014年11月29日，財政部印發了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號），規范了項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，操作流程簡要如下：①項目識別（項目發起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證）；②項目準備（管理架構組建、實施方案編制及審核）；③項目采購（資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署）；④項目執行（項目公司設立、融資管理、績效監測與支付、中期評估）；⑤項目執行（移交準備、性能測試、資產交割、績效評價）等。

（三）融資模式選取的影響因素分析

①市場因素：PPP模式中社會資本方是重要的參與方，在市場較為健全發達的地區有利于PPP模式的開展；②政治因素：棚戶區改造是重要的民生工程，對于重點棚戶區改造項目和地區（例如國有工礦、采煤沉陷區等），政府發揮更強的主導性，政府購買服務模式更容易快速推進，使得項目盡快落地；③區位因素：由于市區土地價值高，因此市區棚戶區改造項目的配套設施、騰空土地等能夠產生較高價值，較城郊的項目更有利于吸引社會資本參與到PPP模式中。

三、結語

政府購買服務模式和PPP模式是基于項目現金流為主的棚戶區改造融資模式，適應了地方政府債務管理的最新要求。在上述融資模式中，需要結合具體的影響因素采用最適合的融資模式，為“十三五”期間棚戶區改造提供資金支持，保障棚戶區改造項目順利實施。

參考文獻

[1]王敏，張振坤，宋小沫.加強城市棚戶區改造工作的幾點建議——以山西省孝義市為例[J].北京農業，2013（21）

[2]周津.PPP模式在棚戶區改造項目中的應用探究[D].重慶大學，2015

作者簡介：余洋（1984-），男，陜西富平人，國家開發銀行廣東省分行評審處中級經濟師，國家開發銀行廣東省分行二級經理，碩士研究生，主要從事區域經濟研究、融資模式研究等工作。