論高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的設(shè)計(jì)

摘要：高校行政有其權(quán)力特性和責(zé)任使命。根據(jù)依靠法治和民主、內(nèi)外部控制相結(jié)合、遵循多元綜合主義路徑的機(jī)制設(shè)計(jì)思想，高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要包括政治、法律、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等外部機(jī)制和規(guī)章制度與行政紀(jì)律、民主與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、倫理機(jī)制等內(nèi)部機(jī)制。以公共行政精神為核心的服務(wù)型行政文化建設(shè)作為高校行政責(zé)任機(jī)制的整合路徑，最終可以實(shí)現(xiàn)維護(hù)學(xué)術(shù)自治、保障學(xué)術(shù)自由、服務(wù)學(xué)術(shù)本位的核心使命，體現(xiàn)公正與公平、回應(yīng)與柔性、廉潔與高效和服務(wù)于學(xué)術(shù)的高校行政價(jià)值。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；行政責(zé)任；高校行政；責(zé)任機(jī)制

中圖分類號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-5595（2016）04-0099-05

當(dāng)前，高等教育界對(duì)高校行政權(quán)力過(guò)大、行政權(quán)力泛化、行政干預(yù)學(xué)術(shù)的抱怨比較常見(jiàn)?！斑^(guò)大”“泛化”“干預(yù)”，顯然是相對(duì)于其職權(quán)和責(zé)任而言。無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上，對(duì)高校行政責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行研究都具有重大意義。

一、高校行政責(zé)任的界定

（一）高校行政及其權(quán)力特性

高校行政是高校管理機(jī)構(gòu)和人員通過(guò)計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等職能有效地實(shí)現(xiàn)高校目標(biāo)和職責(zé)的過(guò)程。高校雖然不是行政機(jī)構(gòu)，但高校行政及其權(quán)力是其運(yùn)行的基本保障。而且隨著大學(xué)組織職能的多樣化，以及大學(xué)與社會(huì)聯(lián)系向普遍性、縱深性的發(fā)展，大學(xué)組織變得日益復(fù)雜，這種情況決定了大學(xué)組織必須擁有強(qiáng)有力的行政權(quán)力才能管理好大學(xué)。[1]高校行政權(quán)力具有四個(gè)基本特征：公共性、服務(wù)性、易擴(kuò)張性、自利性。公共性，是由高校的產(chǎn)出及其性質(zhì)決定的；服務(wù)性，即服務(wù)于實(shí)現(xiàn)高校核心使命的行為及其主體，尤其是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及人員；易擴(kuò)張性，權(quán)力本身傾向于擴(kuò)張以至無(wú)限延伸；自利性，即行政人員對(duì)自身利益的追求。因此，行政權(quán)力只是高校運(yùn)行管理“雙刃劍”的一面，其另一面就是行政責(zé)任，兩者辯證統(tǒng)一。行政責(zé)任是授予行政權(quán)力的前提，有權(quán)必有責(zé)；高校行政責(zé)任是以行政權(quán)力作為基本手段的，權(quán)力是履行責(zé)任的保障。

（二）高校行政責(zé)任的定義與類型

無(wú)論是公共行政還是私人部門行政，“責(zé)任”一詞都最為重要。從根本上說(shuō)，行政部門或機(jī)構(gòu)只有真正履行其責(zé)任時(shí)才是合法的。責(zé)任由職責(zé)和義務(wù)來(lái)界定，職責(zé)和義務(wù)支撐著組織的存在和使命的實(shí)現(xiàn)，為不同文化的人們界定了一套共同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。高校行政責(zé)任從高校的責(zé)任和使命演化而來(lái)。一般認(rèn)為高校負(fù)有培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)等責(zé)任，相應(yīng)地，高校行政負(fù)有服務(wù)于高校進(jìn)行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)的活動(dòng)及其行為主體的根本責(zé)任。只有牢牢把握行政的根本責(zé)任，高校行政才具有合法性，才不會(huì)偏離方向甚至越位。庫(kù)珀認(rèn)為行政責(zé)任包括主觀責(zé)任和客觀責(zé)任兩個(gè)方面。主觀責(zé)任實(shí)際上就是行政人員的“倫理自主性”或稱為“道德責(zé)任”，是對(duì)職責(zé)和義務(wù)的情感和信仰，是價(jià)值觀、信念和態(tài)度的表現(xiàn)；客觀責(zé)任要求對(duì)個(gè)體或?qū)w擔(dān)負(fù)起職責(zé)，也要求對(duì)某事和某目標(biāo)盡義務(wù)。[2]81-95高校行政責(zé)任也可以分為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任，要進(jìn)一步細(xì)分主觀責(zé)任和客觀責(zé)任，

關(guān)鍵是要明確行政的義務(wù)和高校行政存在的價(jià)值。據(jù)此，我們可以從利益相關(guān)者的視野分析高校行政對(duì)于國(guó)家和社會(huì)、學(xué)生和校友、教職工及其他利益相關(guān)者的責(zé)任，還可以從辦學(xué)自主、法人治理、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系、行政管理體制、權(quán)益保障等不同語(yǔ)境劃分、確立高校行政的具體責(zé)任類型。

（三）高校行政責(zé)任的功能與價(jià)值

高校行政責(zé)任是實(shí)現(xiàn)高校使命、目標(biāo)和職責(zé)的基本保障，是對(duì)高校行政存在的必要性、合法性和價(jià)值所在的闡釋。高校行政權(quán)力的公共性和服務(wù)性特征需要強(qiáng)調(diào)高校行政的公共精神和服務(wù)責(zé)任，高校行政權(quán)力的易擴(kuò)張性與自利性要求構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的管理體制，從制度設(shè)計(jì)上將權(quán)力行使與其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任結(jié)合起來(lái)?？傊?，高校行政責(zé)任是高校行政的意識(shí)形態(tài)與價(jià)值導(dǎo)向。高校行政責(zé)任越明確、價(jià)值向度越正確，相對(duì)而言，高校行政權(quán)力運(yùn)行就越規(guī)范、其價(jià)值就越大。一般認(rèn)為，行政就是政治的執(zhí)行，因而執(zhí)行效率在行政管理工作中十分重要，但未必是最主要的，正義、平等、誠(chéng)實(shí)、守信也是需要考慮的價(jià)值選擇。著名行政學(xué)者斯塔林認(rèn)為行政責(zé)任所涵蓋的基本價(jià)值在于：回應(yīng)、彈性、能力、正當(dāng)程序、責(zé)任、誠(chéng)實(shí)。[3]高校行政既要維護(hù)學(xué)術(shù)自治、保障學(xué)術(shù)自由、服務(wù)學(xué)術(shù)使命，也應(yīng)注重對(duì)利益相關(guān)方的積極回應(yīng)、柔性服務(wù)，關(guān)注效率、能力和結(jié)果，遵循制度程序，克盡職守，遵守行政道德操守。

二、高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制設(shè)計(jì)的基本思想

中國(guó)高校的行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制植根于國(guó)家的政治和行政體制，同時(shí)受到官本位傳統(tǒng)思想、層級(jí)控制模式的影響。因此，合理的制度建立與機(jī)制創(chuàng)新，提高相關(guān)主體履行責(zé)任的積極性和多元主體的激勵(lì)相容性，同時(shí)降低問(wèn)責(zé)的實(shí)施成本，是高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制設(shè)計(jì)的核心。其中，健全的高等教育法治與高校行政權(quán)責(zé)體系、非行政化的大學(xué)網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制是高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的制度前提；信息與激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制、權(quán)力制約機(jī)制、民主績(jī)效考核制度、責(zé)任倫理制度、財(cái)務(wù)與預(yù)算制度是高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制。在高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制設(shè)計(jì)過(guò)程中，不僅要注重制度的制約、監(jiān)督和懲罰，也要注重制度的激勵(lì)相容；不僅要做到有法可依，更要做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要通過(guò)法律法規(guī)、大學(xué)章程、治理結(jié)構(gòu)、崗位職責(zé)合理劃分高校內(nèi)部黨政之間、行政與學(xué)術(shù)之間、行政人員上下級(jí)之間的責(zé)任。責(zé)任的產(chǎn)權(quán)越清晰，履行責(zé)任的交易成本越低，責(zé)任實(shí)現(xiàn)后的凈收益越大，則責(zé)任越能有效地履行。

高校行政責(zé)任的廣泛性、多元性、層次性等復(fù)雜性決定了其責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的綜合多元性，因此必須整合多種方法和工具，從制度主義、組織文化、公共選擇、公共治理等多種視角，從個(gè)體、部門、組織等微觀層次和高教系統(tǒng)、行政系統(tǒng)與政治系統(tǒng)等宏觀層次入手，采用多元主義操作方法，包括政治、法律、經(jīng)濟(jì)、管理、倫理等多種方法及其變量。在高校外部，行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制以“外部控制”為基礎(chǔ)，包括政治、法律、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)機(jī)制，主要促進(jìn)客觀責(zé)任。在高校內(nèi)部，主要依靠?jī)?nèi)部法治與監(jiān)督機(jī)制，決策參與、權(quán)力制衡、平等協(xié)商、信息公開(kāi)透明、選舉與民主評(píng)估等民主管理機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制以及倫理機(jī)制。行政責(zé)任的外部實(shí)現(xiàn)機(jī)制構(gòu)成了高校內(nèi)部行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的組織機(jī)制的元制度前提和制度保障，行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的組織機(jī)制是對(duì)外部實(shí)現(xiàn)機(jī)制的銜接配套和具體細(xì)化，共同構(gòu)成了元制度—制度—機(jī)制—措施的責(zé)任制度鏈。其中，機(jī)制是連接制度層與實(shí)施層的紐帶，下文的機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)際包含著責(zé)任制度鏈的思想。理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，行政制約行政的責(zé)任制度已無(wú)法奏效，因此，外部控制必須整合非行政主導(dǎo)的多元監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度，內(nèi)部組織機(jī)制必須注重以人為本的服務(wù)型行政文化建設(shè)。

三、高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的外部機(jī)制設(shè)計(jì)

（一）政治機(jī)制

政治和法律機(jī)制主要通過(guò)強(qiáng)制性制度變遷以責(zé)任產(chǎn)權(quán)的形式重新分配責(zé)任，還可通過(guò)績(jī)效撥款、績(jī)效工資制及其他人事激勵(lì)政策實(shí)現(xiàn)高校責(zé)任制度的誘致性變遷。首先，中國(guó)高校實(shí)行政府主管的基本制度，高校的財(cái)政撥款和書記與校長(zhǎng)的選拔、任用、考核主要是政府主管部門說(shuō)了算。有些高校領(lǐng)導(dǎo)可能為了追求預(yù)算、權(quán)利和政治發(fā)展空間的最大化，按政府主管部門及其領(lǐng)導(dǎo)的偏好，而不一定按國(guó)家和社會(huì)的期望、高校的使命行事。因此，高校領(lǐng)導(dǎo)選拔任用與評(píng)估的社會(huì)化、民主化客觀上有利于多元責(zé)任的履行。其次，中國(guó)高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，因此合理、清晰地劃分黨政權(quán)力，有利于雙方各司其職與權(quán)力制衡。校長(zhǎng)受到黨委及其紀(jì)委和政府主管部門的監(jiān)督，但紀(jì)委隸屬于黨委，下級(jí)無(wú)法監(jiān)督上級(jí)；上級(jí)黨委和政府面臨監(jiān)督幾十所高校的任務(wù)，責(zé)任和精力分散，況且還存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象。為解決上述問(wèn)題，可以從以下三個(gè)方面設(shè)計(jì)高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的政治機(jī)制：第一，通過(guò)政治與行政的權(quán)力制衡實(shí)行平行監(jiān)督，改變監(jiān)督對(duì)象的不對(duì)等；提高高校紀(jì)委的地位，保持其相對(duì)獨(dú)立性。第二，切實(shí)落實(shí)黨內(nèi)的民主監(jiān)督，因?yàn)辄h內(nèi)民主化程度對(duì)國(guó)家政治民主化程度具有決定性影響。第三，基于監(jiān)控與評(píng)估對(duì)良好治理的極大貢獻(xiàn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立國(guó)家對(duì)高校的監(jiān)控與評(píng)估系統(tǒng)。該系統(tǒng)涵蓋就業(yè)與校友貢獻(xiàn)、教學(xué)質(zhì)量、科研水平、師資力量、專業(yè)建設(shè)、財(cái)務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)等主要方面，以實(shí)現(xiàn)基于證據(jù)的政策制定、基于證據(jù)的管理和問(wèn)責(zé)，并用于支持反腐敗、民主參與、確定教育質(zhì)量與社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、高校人事制度改革和績(jī)效預(yù)算。

（二）法律機(jī)制

上述政治機(jī)制的實(shí)施需要以法律形式確立下來(lái)。第一，完善高校治理的法律法規(guī)，合理劃分高校內(nèi)部黨政部門與學(xué)校董事會(huì)的權(quán)責(zé)，完善對(duì)這些決策部門的問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)以法律形式明確高校學(xué)術(shù)組織結(jié)構(gòu)參與高校治理，尤其是學(xué)術(shù)決策的制度規(guī)范。第二，高等教育相關(guān)法律應(yīng)明確高校社會(huì)問(wèn)責(zé)的主體地位及其問(wèn)責(zé)方式與渠道，包括推動(dòng)成立專業(yè)的第三方教育評(píng)估機(jī)構(gòu)，形成獨(dú)立的、專業(yè)的高等教育評(píng)估系統(tǒng)；將社會(huì)輿論監(jiān)督法制化，使人民群眾和新聞媒體的批評(píng)、建議、檢舉、控告等權(quán)利具體化、制度化。第三，通過(guò)法律完善高校利益相關(guān)方的權(quán)益保障和民主管理，完善相關(guān)的利益訴求機(jī)制與路徑、參與管理的渠道與方式，對(duì)檢舉、揭發(fā)、投訴等問(wèn)責(zé)行為提供法治保障，這些都是校內(nèi)權(quán)利制衡和民主問(wèn)責(zé)的重要保障機(jī)制。第四，健全高校的人事法規(guī)，規(guī)范高校行政人員的招聘與選拔、考核與晉升、問(wèn)責(zé)與監(jiān)督。第五，健全“大學(xué)人”監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的具體途徑和渠道。例如聽(tīng)證檢查與抗辯程序途徑、替代性爭(zhēng)議解決途徑。聽(tīng)證檢查與抗辯程序途徑，是由問(wèn)責(zé)雙方通過(guò)提出事實(shí)程序來(lái)證明問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正、合理，由獨(dú)立公正的仲裁者對(duì)抗辯雙方的陳述進(jìn)行衡量或通過(guò)聽(tīng)證檢查來(lái)主動(dòng)厘清事實(shí)真相，并作出公正的裁決，其目的是最大限度地保護(hù)個(gè)人的權(quán)利，防止高校行政權(quán)利對(duì)學(xué)術(shù)的干預(yù)或“非法”侵害；替代性爭(zhēng)議解決途徑，是不經(jīng)上述繁瑣的聽(tīng)證與抗辯，而由高校內(nèi)部的權(quán)威機(jī)構(gòu)或民主機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人的協(xié)商來(lái)代替指揮、控制，基于談判、協(xié)商、信任來(lái)進(jìn)行調(diào)解、復(fù)議、仲裁，以回應(yīng)各方的權(quán)益。

（三）經(jīng)濟(jì)與社會(huì)機(jī)制

當(dāng)前，政府主要是根據(jù)高校的規(guī)模、等級(jí)而不是高校的績(jī)效和對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)進(jìn)行財(cái)政撥款，這客觀上不利于對(duì)高校責(zé)任履行的激勵(lì)。高校作為科層制組織，追求預(yù)算最大化往往成為最大的行為動(dòng)機(jī)，高校單位制又成為高校員工謀求福利的制度驅(qū)動(dòng)，而高校被內(nèi)部行政控制，其他利益主體、監(jiān)督問(wèn)責(zé)主體容易被行政機(jī)構(gòu)的利益俘獲。為此，第一，可通過(guò)國(guó)家的監(jiān)控評(píng)估系統(tǒng)提供的關(guān)于高校在教育市場(chǎng)、人才市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，利用績(jī)效信息支持財(cái)政預(yù)算。因?yàn)樾畔⒈旧硎且环N經(jīng)濟(jì)機(jī)制，也是一種權(quán)力來(lái)源，有助于降低責(zé)任監(jiān)督的交易成本，從而形成監(jiān)督權(quán)力和履行責(zé)任的壓力。第二，由國(guó)家審計(jì)部門或委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)高校的國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)政收支、重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資金使用進(jìn)行監(jiān)查、審計(jì)，并追究相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的責(zé)任，即通過(guò)經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)提高高校行政機(jī)構(gòu)的資源利用效益，治理經(jīng)濟(jì)腐敗。第三，根據(jù)市場(chǎng)運(yùn)作原理，建立健全政治市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗、民主投票、責(zé)任合同、權(quán)力制衡來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。同樣地，培育顧客組織和授權(quán)顧客團(tuán)體也是控制官僚機(jī)構(gòu)的重要舉措，即把高校行政機(jī)構(gòu)及其行政人員的顧客，包括教師、學(xué)生、基層行政人員等內(nèi)部顧客和家長(zhǎng)、校友、用人單位、捐贈(zèng)者、公共輿論等外部顧客組織起來(lái)，授予合法的監(jiān)督地位并完善具體的監(jiān)督渠道與形式。

最后，需要認(rèn)清高校行政化問(wèn)責(zé)的種種弊端，建立非行政主導(dǎo)的社會(huì)多元問(wèn)責(zé)與監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)高校行政責(zé)任的廣泛性及其實(shí)現(xiàn)路徑的多元性，相應(yīng)地高校問(wèn)責(zé)路徑也應(yīng)向多元化發(fā)展，如社會(huì)問(wèn)責(zé)、民主問(wèn)責(zé)等。多元利益相關(guān)者參與高校問(wèn)責(zé)，能夠使問(wèn)責(zé)結(jié)果更加客觀、公正，提高問(wèn)責(zé)的信度和效度，同時(shí)有助于推動(dòng)高校的民主行政與和諧發(fā)展。而且社會(huì)問(wèn)責(zé)具有客觀、公正、民主和監(jiān)督的廣泛性等特點(diǎn)，有利于保證納稅人、利益相關(guān)方權(quán)益和公共利益的實(shí)現(xiàn)。

四、高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的內(nèi)部機(jī)制設(shè)計(jì)

（一）規(guī)章制度與行政紀(jì)律

高校的規(guī)章制度與行政紀(jì)律是確保高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的重要組織機(jī)制，是行政責(zé)任外部實(shí)現(xiàn)機(jī)制的延伸和補(bǔ)充，也是其執(zhí)行操作的規(guī)范。規(guī)章制度與行政紀(jì)律以大學(xué)章程、崗位職責(zé)、部門規(guī)章等形式來(lái)健全完善高校的治理機(jī)制。高校治理機(jī)制的設(shè)計(jì)主要考慮以下幾個(gè)方面：在決策機(jī)制方面，需要綜合權(quán)衡黨政聯(lián)席會(huì)議與董事會(huì)、校長(zhǎng)與書記、校務(wù)委員會(huì)與學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)校與二級(jí)學(xué)院之間的權(quán)責(zé)和決策范圍，既要強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致、權(quán)力制衡，更要強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)為本、學(xué)術(shù)自治的服務(wù)行政價(jià)值取向。在責(zé)任監(jiān)督方面，不僅要加強(qiáng)監(jiān)督力度，而且更關(guān)鍵的是要改變過(guò)去單向、不平衡的監(jiān)督模式——監(jiān)督上級(jí)比監(jiān)督下級(jí)少，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)比監(jiān)督工作人員難。高校信息公開(kāi)的法律政策已較完善，但還需完善高校信息公開(kāi)的執(zhí)行規(guī)范。在績(jī)效評(píng)估與問(wèn)責(zé)方面，對(duì)外要完善社會(huì)問(wèn)責(zé)的對(duì)接渠道和響應(yīng)機(jī)制；對(duì)內(nèi)要落實(shí)民主問(wèn)責(zé)的渠道、方式和路徑，為多元相關(guān)利益方的權(quán)益訴求、合理建議提供便利措施。在人事制度方面，要切實(shí)解決過(guò)去高校行政人員“只上不下、只進(jìn)不出”等弊端。最后，還要制定高校服務(wù)行政準(zhǔn)則和質(zhì)量保障規(guī)范。綜上所述，規(guī)章制度與行政紀(jì)律的完善是一個(gè)漫長(zhǎng)的漸進(jìn)過(guò)程，它涉及服務(wù)為本、民主公正的行政文化建設(shè)與轉(zhuǎn)型。

（二）民主與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

民主與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)際上運(yùn)用了政治和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)的思想及其優(yōu)點(diǎn)：責(zé)任與產(chǎn)權(quán)清晰、法治保障健全、交易平等自愿、以績(jī)效為導(dǎo)向、顧客至上，這些優(yōu)點(diǎn)有助于形成責(zé)任主體履行責(zé)任的壓力和多元利益訴求渠道，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和福利最大化。民主與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制直接體現(xiàn)在民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)上崗、崗位聘任、360度績(jī)效考核及以此為依據(jù)的獎(jiǎng)懲制。民主與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制需要以信息公開(kāi)和完善政治市場(chǎng)為前提。完善政治市場(chǎng)，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。權(quán)力壟斷妨礙效率、公正和責(zé)任的履行，要使公共權(quán)力為創(chuàng)造公共價(jià)值而行使，就需要以法治和民主的責(zé)任體制來(lái)對(duì)公共權(quán)力的行使加以制約，以防止公共權(quán)力越過(guò)邊界。孟德斯鳩曾說(shuō)：“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵4]高校的權(quán)力制衡機(jī)制主要包括兩個(gè)方面：一是高校組織內(nèi)部行政部門之間、黨政系統(tǒng)之間的權(quán)力制衡，它需要通過(guò)投票選舉、授權(quán)與管理參與、民主問(wèn)責(zé)與評(píng)估、績(jī)效預(yù)算與績(jī)效管理來(lái)實(shí)現(xiàn)；二是學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間的分工制衡，它需要通過(guò)大學(xué)章程、組織設(shè)計(jì)來(lái)保障。為此，不僅要健全學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)和完善學(xué)術(shù)決策權(quán)力體系，還要健全學(xué)術(shù)人員對(duì)行政機(jī)構(gòu)和人員的評(píng)估與問(wèn)責(zé)制度。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的制衡，為學(xué)術(shù)監(jiān)督行政提供了“安全感”和公平性，有助于高校的核心主體——教師權(quán)益的保障和高校責(zé)任的履行，減少行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的干預(yù)，防止高校進(jìn)一步行政化的傾向。

（三）倫理機(jī)制

倫理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)高校行政道德責(zé)任的根本保障，是大學(xué)科層組織和行政人員內(nèi)部形成的機(jī)制，被認(rèn)為是最經(jīng)濟(jì)、最可靠、最持久的根本控制形式。高校行政道德責(zé)任具有兩方面的內(nèi)涵：一是行政人員應(yīng)具有道德責(zé)任意識(shí)及道德行為能力；二是行政體制和機(jī)制應(yīng)具有符合道德及道德實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制。因此，需要把培養(yǎng)行政責(zé)任主體的責(zé)任道德意識(shí)與行政倫理制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)首先依賴于主體自身的責(zé)任意識(shí)，這是高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的最根本動(dòng)力。高校行政管理過(guò)程中，行政人員承擔(dān)外在制度安排都要通過(guò)內(nèi)化為道德責(zé)任意識(shí)，才能支配其行政行為。行政責(zé)任的履行在很大程度上取決于行政人員的態(tài)度、價(jià)值觀和信仰，以及對(duì)責(zé)任制度的認(rèn)同和接受程度。行政責(zé)任意識(shí)主要來(lái)源于行政責(zé)任主體個(gè)人所具備的責(zé)任感、道德水平，必須通過(guò)責(zé)任道德教育和自主倫理培養(yǎng)的途徑才能形成。它既包括塑造教育，即根據(jù)行政道德的準(zhǔn)則和要求，從正面教育行政責(zé)任主體，形成良好的行政道德品質(zhì)和習(xí)慣，養(yǎng)成良好的行政責(zé)任道德意識(shí)；也包括轉(zhuǎn)化教育，即對(duì)行政責(zé)任主體存在的某些不良思想和不道德行為，加以引導(dǎo)、疏通和批評(píng)，逐漸培養(yǎng)行政人員高尚的道德情操和健全的行政人格。[5]

一套健全的高校行政倫理制度，是實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任和個(gè)人倫理自主的必要條件。倫理制度還可以在道德認(rèn)知上引導(dǎo)行政主體的價(jià)值取向。實(shí)現(xiàn)個(gè)人倫理自主，可從以下幾個(gè)方面努力：首先，有必要對(duì)工作組織進(jìn)行界定并培養(yǎng)一種超越組織的身份認(rèn)同；其次，建立法律和法規(guī)以限制組織的權(quán)力和保護(hù)個(gè)人行使倫理自主性的權(quán)力；最后，必須培養(yǎng)道德原則性思考能力和組織內(nèi)外的自我意識(shí)，包括價(jià)值觀、權(quán)力、需求、職責(zé)和義務(wù)。[2]93-99在實(shí)踐中，關(guān)鍵在于盡力消除大學(xué)科層制對(duì)倫理自主性產(chǎn)生的各種影響。通過(guò)組織救濟(jì)，如決策回避制、復(fù)議與申訴、檢舉投訴及其合法保護(hù)等制度和措施，是具有建設(shè)性的做法。

（四）行政文化

組織文化一般指一個(gè)組織內(nèi)形成的獨(dú)特的文化觀念、價(jià)值觀、價(jià)值準(zhǔn)則、歷史傳統(tǒng)、習(xí)慣、作風(fēng)、道德規(guī)范和經(jīng)營(yíng)管理理念等。組織文化分為精神文化、制度文化和物質(zhì)文化等三個(gè)層次，其中精神文化是其核心。組織文化為全體員工構(gòu)建一套明確的價(jià)值觀和行為規(guī)范，創(chuàng)設(shè)一個(gè)優(yōu)良的環(huán)境氛圍，以幫助組織整體、有序地進(jìn)行管理活動(dòng)。由此可見(jiàn)，只有將負(fù)責(zé)任的機(jī)制最終轉(zhuǎn)化為組織精神，將行政文化作為責(zé)任機(jī)制建設(shè)的整合路徑，才能使全體成員的責(zé)任感內(nèi)化于心、外化于行。高校的公共性本質(zhì)與高校行政的服務(wù)性使命決定了高校行政文化理應(yīng)是以公共行政精神為核心的服務(wù)型文化。

組織是要有精神的，“大學(xué)的精神既是前進(jìn)的動(dòng)力，也是大學(xué)發(fā)展所積淀的精髓和靈魂?！瓘钠毡榈囊饬x來(lái)看，大學(xué)的精神體現(xiàn)為自由精神、民主精神、科學(xué)精神、創(chuàng)新精神和民族精神”[6]。大學(xué)的精神要求高校行政機(jī)構(gòu)及其人員在對(duì)待國(guó)家和大學(xué)、對(duì)待師生和工作的義務(wù)上，樹(shù)立一切服務(wù)于學(xué)術(shù)，最終服務(wù)于大學(xué)和國(guó)家高等教育的服務(wù)本位觀。精神文化是行政文化的核心部分，是關(guān)于高校行政存在價(jià)值的根本性思考，體現(xiàn)了大學(xué)的運(yùn)營(yíng)哲學(xué)、宗旨與目標(biāo)?！爱?dāng)不愿意承擔(dān)責(zé)任成為根深蒂固的組織文化時(shí)，就沒(méi)有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果?！盵7]當(dāng)一種文化在現(xiàn)實(shí)中作為普遍力量與不負(fù)責(zé)任乃至違法行為相抗衡時(shí)，高校行政機(jī)構(gòu)及其人員的責(zé)任實(shí)現(xiàn)就具有了文化推動(dòng)力。現(xiàn)代大學(xué)行政文化的核心理念是民主與法治，即通過(guò)民主法治的制度途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)學(xué)術(shù)自治、保障學(xué)術(shù)自由、服務(wù)學(xué)術(shù)本位的核心使命。高校行政文化的價(jià)值核心在于其服務(wù)性，通過(guò)強(qiáng)化行政的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)行為，可以重拾高校公正與公平、回應(yīng)與柔性、廉潔與高效和服務(wù)于學(xué)術(shù)的行政價(jià)值，最終實(shí)現(xiàn)高校對(duì)國(guó)家、社會(huì)和利益相關(guān)方的責(zé)任。[8]因此，高校必須努力建設(shè)以公共行政精神為核心的服務(wù)型行政文化。

綜上所述，高校行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循多元綜合主義的路徑和機(jī)制，將內(nèi)外部控制相結(jié)合、高校組織內(nèi)外的責(zé)任制度相結(jié)合。在元制度方面，政治、法律、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等外部機(jī)制是前提；在基本制度方面，高校內(nèi)部的規(guī)章制度與行政紀(jì)律、民主與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、倫理機(jī)制是落腳點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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