印度高等教育“保留政策”及其啟示

李茂林

摘 要：印度高等教育的“保留政策”一直在印度高等教育中發揮著重要作用，在世界范圍內產生了重要影響，同時也爭議不斷。通過對印度高等教育“保留政策”的背景、歷史、作用及問題進行分析，希望為我國高等教育的入學政策有所借鑒。

關鍵詞：印度;高等教育;保留政策;啟示

印度高等教育“保留政策”產生的背景

獨立近70年，印度高等教育已經形成完備的體系。多所印度高校在國際上享有盛譽，為印度培養了大量高水準的科技、管理和人文人才。當前，印度擁有龐大的高等教育規模，緊隨中國、美國之后，位居世界第三。但同時，印度高等教育也存在著突出的問題，種姓制度中的“賤民”入學問題就是其中最重要的一個。

印度賤民主要包括表列種姓和表列部落。1935年，《印度政府法案》將“賤民”種姓用單獨的表格列出來，以便在議會選舉中為他們保留席位，賤民由此獲得表列種姓和表列部落的稱號。當前，印度的賤民數量龐大，總數量接近2億，占到了印度人口總數的1/5。80%的印度賤民生活在農村地區，其余20%生活在城鎮。[1] 這些“賤民”子女接受高等教育的問題就成了印度教育中最突出的事項之一。

自20世紀初，印度政府就開始提出并實施促進高等教育公平的“保留政策”（ Reservation Policy）。這是政府保障“賤民”階層的一項優惠政策，即為其在高校中保留一定份額，以保證他們的入學權益。從后來發展看，這一政策確實在一定程度上改變了“賤民”階層在教育、經濟和政治上的劣勢地位，促進印度國民經濟的整體發展。但“保留政策”的發展動力及困擾，多來自政治斗爭和利益博弈，加之“保留政策”自身的缺陷，使得多年來該政策一直成為印度社會和民眾爭執和持續關注的焦點。

印度高等教育“保留政策”的發展歷史

一是萌芽期（20世紀初—獨立前）。英印政府為緩解種姓制度造成的社會動蕩，開始實施提高賤民群體地位的相關政策，并在高等教育入學領域采取相應政策傾斜。1918 年，邁索爾邦宣布在大學和機關中為低種姓群體保留席位并規定名額。這標志著印度高等教育“保留政策”的開始。

二是探索期（20世紀50年代—70年代）。獨立后的印度政府為處于社會底層長期受壓迫、受歧視的表列種姓和表列部落分別保留了15%和7.5%的高校入學名額，后來又為“其他落后階級”保留了27%的入學名額。根據這個政策，這些弱勢群體在參加高校入學考試時，將獲得優先錄取的機會。[2] 1977 年，人民黨上臺后，成立了落后階級調查委員會。該委員會提出：印度最好的精英大學—印度理工學院、印度商學院和印度醫學院及其他中央大學均需為賤民階層保留相同比例的名額，其中為表列種姓保留15%的名額，為表列部落保留5% 的名額。這標志著印度高等教育“保留政策”的進一步推進。

三是深化期（20世紀80年代—90年代）。1989 年，辛格政府再次推行《曼達爾方案》，泰米爾納德邦及北方邦等邦屬高校開始為“賤民”階層保留入學名額，包括其他一些私立高校也開始保留名額。辛格認為，要體現全納與公平理念，就必須確保社會弱勢階層（特別是表列種姓和表列部落）有受教育的機會。這實際上深化了印度高等教育入學制度中的“保留政策”。

四是成熟期（進入21世紀以來）。2005年，印度聯盟政府（UPA）決定在中央大學和私立高校中單獨為表列種姓、表列部落和落后階層增加27% 的保留名額，使其名額總體比例達到49.5%。[3] 2008 年，印度聯邦最高法院選擇繼續支持政府的“保留政策”，并為進入本科與研究生階段的“賤民”學生提供資助計劃，以此作為“保留政策”的補充與配套。印度高等教育“保留政策”進入成熟期。

“保留政策”在印度高等教育中的作用

經過近一個世紀的努力，印度政府推行的高等教育“保留政策”確實在提高落后階層受教育水平及社會地位方面取得了不菲成就，也在很大程度上促進印度整體國民素質的提高，取得了較大的國際影響。

一是促進了印度社會不同階層的上下流動，保障了社會公平。“保留政策”使部分“賤民”通過接受高等教育的方式實現了自下而上的社會流動，成為這一政策的既得利益群體。他們更加重視高等教育的價值，有更大的動力為子女爭取高等教育機會。這種來自既得利益群體的力量，與印度政府旨在推行教育公平的力量形成一股合力，為促進與維護印度高等教育公平注入了強大活力。[4]印度社會發展指標顯示：在實施“保留政策”以來，南印度和西印度各邦的社會和經濟情況遠遠好于其他地方，公民形成了良好的社會公眾意識和政治參與意識。“保留政策”在消除國內種姓之間不平等，打破種姓制度造成的職業世襲壟斷，提高低種姓和“賤民”在印度政治經濟社會領域中的地位等方面，發揮了積極作用。

二是提高了印度高等教育的整體質量，提升了其國際影響力。印度高等教育“保留政策”打破了過去只有少數人享受“優質高等教育資源”的局面，使落后階級和弱勢群體也可以共享優質高等教育資源，提高了各階層接受高等教育的水平，提高了印度高等教育的整體辦學質量和辦學規模。同時，提升了印度高等教育的毛入學率，促進了社會民眾—尤其是賤民階層—整體國民素質的不斷發展。印度高等教育體系從無到有、從小到大，已經成長為“高等院校數量世界第一（約兩萬多所）和高校在校生人數世界第三（1，200萬人）”的龐大高等教育體系，印度的多所大學在世界上也位于前列。這與印度高等教育多年來堅持實施“保留政策”是分不開的。

三是維護了印度的政治穩定，提高了國民對印度社會經濟的信心。印度《憲法》等法律法規為落后階級和弱勢群體在高等教育機構保留入學席位，實際上是政府給予社會不利群體的補償和福利。一批受惠于該制度、得到良好教育的“落后階層”脫穎而出，目前正活躍在印度各個領域。“保留政策”在維護印度各種政治勢力間的斗爭平衡方面，發揮著重要作用。同時，保留制度在一定程度上也抑制了“落后階層”的諸多不滿，也有利于維護社會穩定。這些都提升了整個民眾群體對印度社會和高等教育的信心。

四是“保留政策”促進印度未來高等教育發展愿景的構建。高等教育“保留政策”實施多年，積累了豐富的經驗和成果，使得印度得以積極構建未來高等教育發展愿景。2013 年，印度工商協會聯合會高等教育委員會制定并發布了《印度高等教育：2030年的愿景》（以下簡稱《愿景》）。《愿景》 是一個針對未來的、極富有雄心壯志的規劃，它預計到2030 年印度將成為全球主要經濟體，并擁有能滿足印度社會需要的高質量高等教育。印度將擺脫當前的限制和挑戰，擁有更多有能力的人才，文化教育氛圍濃厚。到2030 年，印度將作為世界上最年輕的國家之一，成為全球的領導者。高等教育適齡人口將有1.4 億，屆時世界上每4 名大學畢業生中將有1 名印度高等教育培養的畢業生。[5] 可以看出，印度政府對繼續實施“保留政策”和未來高等教育的發展信心十足。

印度高等教育“保留政策”存在的問題

“保留政策”從啟動到實施，始終處于印度社會公眾普遍關注和爭議之中，存在的問題主要有以下幾點：

一是“保留政策”本身的合理性遭到質疑。“保留政策”存在“公”與“不公”的問題。“保留政策”的目的是追求教育公平，為落后階層在接受高等教育方面得到與高種姓階層同樣的權利和機會。然而，在公平“豐富”的內涵面前，如何定義“公平”，就成為決策者不得不面對的問題。[6]這項制度設計的前提是基于種姓制度自身，而不是個體的優良成績和表現。同樣是十年寒窗的學子，高種姓出身在“保留政策”面前反而成了累贅。這種“反向歧視”無疑讓人感到該政策自身的明顯不公。按照印度憲法的精神，任何群體不論種族、宗教、種姓一律平等，對“賤民”的保留名額本身就是對其他階層的歧視。同時，印度人口的快速增長和經濟長期不景氣，使得勞動者對工作崗位的爭奪也越來越激烈，“保留政策”也越來越受到社會公眾的批評和反對。

二是“保留政策”制定本身包含了過多的政治目的。印度著名的政治領袖J·P·納拉揚曾說過，“印度最大的政黨是種姓”。由于“保留政策”的受益者越來越多，印度任何政黨都不敢輕言取消。印度各政黨將“保留政策”作為解決印度社會中不平等現象的一種有效工具，成為印度政壇上各種勢力爭相利用的“武器”。在制定“保留政策”具體內容時，更多是出于政治斗爭的需要，而不是弱勢群體的實際需要。在有些邦，保留數量超過了高校招生總數的2/3。例如：馬德亞邦是78%，安德拉邦是71%，卡納特卡邦和泰米爾納德邦都是68%。[7]這些比例是相當高的，并不符合高等教育自身發展的規律。

三是很多“賤民”的受教育情況和社會地位并未真正改變。盡管“保留政策”實施多年，但當前印度“賤民”學生的入學率仍然不算高，他們在種姓制度中的社會地位仍然偏低。研究表明：盡管表列種姓在教育和職業上取得了很高的成就，但他們仍然得不到高種姓的認同和平等對待，因為高種姓傳統的種姓等級心理和情結依然沒有消失。[8]賤民學生在高校中增加的人數不少，但大多是學習普通專業，而一些“好專業”（就業前景好、收入高的專業）仍然為高種姓的學生所占據。受教育的層次和水平越高，表列種姓和表列部落學生所占的比例就越低。在印度，社會地位最高、排名最靠前的國家重點高校中，大多數仍然是高種姓家庭的學生。

印度高等教育“保留政策”對我國高等教育的啟示

教育公平一直是世界教育改革和發展的重大課題。2012年，印度大學撥款委員會發表了《全納性質量型高等教育擴張：十二五規劃》報告，充分體現了印度“十二五”期間高等教育的“全納”“質量提升”和“擴張”三者協同發展的邏輯思路。中國和印度都制定并實施了以促進教育公平為價值取向的高等教育招生特殊政策：印度實施了高等教育招生保留政策，中國實施了高等教育招生民族優惠政策。這體現了兩國政府在追求高等教育民族公平方面所作出的積極努力。印度高等教育“保留政策”可以為我國高等教育提供若干啟示。

一是在追求教育公平方面，中國高等教育可以借鑒印度“保留政策”，使得弱勢群體有更多受教育的機會。中國和印度都有巨大的貧困人口和弱勢群體，消滅貧困、促進公平是兩國共同面對的任務。印度高等教育“保留政策”以改進“賤民階層”的受教育狀況為出發點，受到無時不在的政治斗爭和利益博弈的影響。中國高等教育更多關注民族優惠政策面臨的核心問題與地區平衡。雖然二者的出發點不同，但有一定的相似之處。印度政府對弱勢群體實施“保留政策”，它反對用機會平等來實現社會平等，直接采取從各個方面來扶持的手段，使弱勢群體趕上現代化的步伐，對我國解決弱勢群體高等教育問題有一定的借鑒作用。

二是我國高校的招生和培養環節，可以借鑒印度高等教育“保留政策”的相關內容。我國高校，尤其是名校當中，來自弱勢群體的學生總體比例仍然偏低，而且這一趨勢越來越明顯。盡管政府在加大力度，不斷出臺相關辦法，但效果并不太理想。在這方面，可以借鑒印度高等教育“保留政策”的相關內容，針對我國少數民族地區和偏遠地區，可以專門制定面向少數民族子女入學錄取的相關法律規章，具體對各項優惠政策予以規定，以法律的形式長期固定下來，使各高校有一個參照標準，對促進相關弱勢群體進入知名高校學習，能起到真正的保障作用。當然，在此過程中，我們也要避免印度高等教育“保留政策”中的“僵化”和“過于偏激”的做法。

三是可以借鑒印度高等教育“保留政策”的實施過程，成立專門的機構和部門，負責落實弱勢群體的受教育問題。印度大學撥款委員會專門設立了負責表列種姓、表列部落和其他落后階層的高等教育辦公室，對大學入學名額、教學職位和非教學職位保留政策的實施進行有效監控，并處理和解決相關投訴。同時，還設立了一個常務委員會及相關小組委員會，成員由專家、大學前校長及高等教育界知名人士組成，負責監督 “保留政策”的實施。印度大學撥款委員會還一次性向每所大學提供20 萬盧比補助，在大學里建立教育機會平等辦公室。截至2011年3月，印度有128 所大學設立了“教育機會平等辦公室”。設立專門的機構，用以維護弱勢群體的教育和就業權益，這些做法都值得我們借鑒。

本文系北京外國語大學世界亞洲研究信息中心項目“印度高等教育入學保障政策研究及啟示”（項目編號：06490001）研究成果

參考文獻：

[1] Jagan Karade. Development of Scheduled Castes and Scheduled Tribes in India[M]. Cambridge Scholars Publishing，2008：3.

[2] 安雙宏.印度教育60年發展的成就與問題評析—基于教育政策的視角[J].比較教育研究，2011（6）：67.

[3] 施曉光.印度教育“保留政策”問題探析[J].比較教育研究，2008（10）：47.

[4] 劉筱.基于教育公平視角下的印度“種姓保留政策”探析[J].黑龍江民族叢刊（雙月刊），2015（3）：191.

[5] 李雁南.當前印度高等教育存在的問題和對策[J].大學（研究版），2015（9）：63.

[6]王世岳.美國教育機會補償的政策困境：以頂尖比例計劃為例[J].國家教育行政學院學報，2016（6）：92.

[7] S.Chitnis & P.G.Altbach. Higher Education Reform in India： Experience and Perspectives[M]. Sage Publications， New Delhi，1993：147.

[8]張家勇.印度教育資助政策走向[J].世界教育信息，2007（6）：14.

（作者單位：北京外國語大學高等教育研究所）

[責任編輯：于 洋]