語言習慣與民族地區雙語司法人才隊伍建設

摘要：國家治理現代化、全面推進依法治國，對民族地區社會治理將產生深遠影響。如何著力于隊伍建設，促進依法執政、科學立法、依法行政、公正司法的實現，創新民族地區社會治理，在民族地區推進國家治理體系和治理能力現代化？這必須考慮語言自治這項民族區域自治的重要內容。民族地區雙語司法人才奇缺，雙語人才培養又面臨缺乏良效運行機制的困境。應理性面對困境，在強調民族地區語言自治和國家司法統一的前提下，加強民族地區法治人才培養的機制體制建設，強化保障措施，推進雙語司法人才隊伍建設的良性運行。

關鍵詞：語言習慣；民族地區； 治理現代化；隊伍建設；雙語人才

中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1674-621X（2016）03-0056-10

一、問題緣起：全面推進依法治國對法治隊伍建設的要求

國家治理現代化、全面推進依法治國，對國家經濟社會發展的影響將是全方位的。無疑，對民族地區社會治理也將產生深遠影響。社會治理尤其是基層治理，怎樣適應“國家治理體系和治理能力現代化”要求，“人”的因素將起決定性作用。如何解決“人”的問題、著力于隊伍建設，促進依法執政、科學立法、依法行政、公正司法的實現，創新民族地區社會治理，推進國家治理體系和治理能力現代化，是必須認真思考并采取切實措施予以高度重視的。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱十八屆四中全會《決定》）提出：“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”，實現“全面推進依法治國的總目標”——“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。特別強調：“全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障。”尤其指出：“加強邊疆地區、民族地區法治專門隊伍建設。”此后，中央及有關部門出臺了一系列相應的規范性文件或措施，就法治隊伍建設予以保障。①①2015年6月5日，中央全面深化改革領導小組第十三次會議審議通過了《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》、《關于招錄人民法院法官助理、人民檢察院檢察官助理的意見》、《關于進一步規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織接觸交往行為的若干規定》。2015年4月最高人民法院、國家民族事務委員會聯合印發《關于進一步加強和改進民族地區民漢雙語法官培養及培訓工作的意見》，推動實施雙語法官“千人計劃”，到2020年前培養雙語法官1500名，建立起一支政治立場堅定、業務素質過硬、數量比較充足、基本滿足民族地區審判工作需要的雙語法官隊伍。

民族地區法治專門隊伍，包括“立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍”。作為特殊區域，民族地區法治專門人才隊伍建設，無論是立法還是行政執法或者司法，隊伍建設的“本土化”至關重要。①①這里的“本土化”，是種形象的表述。指的是工作人員的本地化，或者雖來自外地但基本通曉當地語言、了解當地文化、熟悉當地風俗習慣。這是解決“人”的問題的路徑之一。同時，無論是來自本地還是來自外地的工作人員，在工作中，工作規則使用、工作語言、工作人員行事方式盡可能本土化，要使自己“融入”當地，使自己的工作容易被當地老百姓接受。 隊伍建設的“本土化”的有效方式之一，就是加強民漢雙語法治人才隊伍建設。民漢雙語法治人才隊伍建設問題，是法學界和法律界都十分重視的問題。而且，也引起決策部門的高度關注，相應地采取了許多措施，并收到了一定的社會效果。一些院校也曾經采取相應措施培養相關人才[1]，但從筆者關注情況看效果并不理想。②②筆者曾利用所在單位教學實踐基地建設和課題研究等途徑多次深入民族地區走訪、調研，并利用民族地區司法干警培訓等途徑，與受訓者座談、交流，對民族地區民漢雙語司法人才隊伍建設給予關注，情況并不樂觀。 為此，筆者結合工作實際，并從所在單位法科學生就業困境入手分析其中的原因，形成了一些研究成果，就雙語法治人才培養提出過一些建議[2][3]。盡管如此，筆者仍感到：民漢雙語司法人才培養困境猶存。特別是語言自治，這是民族區域自治的重要內容，但司法活動卻盡量要求司法語言統一，兼之既懂得民族語言、又懂得法律知識的法官及司法工作人員嚴重缺乏，故雙語司法人才培養既是保護民族語言自治，也是保障國家法律通過在民族地區有效運用的一條捷徑。因此，如何做好相關工作，更值得特別研究。本文擬就民族地區雙語司法人才隊伍建設的相關問題進行思考，并就突破困境的路徑做些探討。

二、人才奇缺：民族地區雙語司法隊伍建設的困境

（一）幾組數據反映的民族地區民漢雙語司法人才隊伍建設問題

（二）民族地區民漢雙語司法人才培養努力中的不足

對“雙語”法治人才培養，近年來各有關方面給予較多關注，并為此而積極努力。表5是近年來政法干警招錄體制改革試點各院校雙語招生計劃，它反映了2010年以來，國家在雙語司法人才培養方面的努力。

政法干警招錄體制改革試點，是由中央政法委等①①即中央政法委、中央組織部、中央編辦、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部、國家安全部、司法部、財政部、人力資源和社會保障部、國家公務員局。 部門聯合推行的、旨在解決西部欠發達地區法官、檢察官和公安人員不足問題，而實施的一項“實用性”較強的人才培養措施。政法干警招錄體制改革試點層次多，民漢雙語司法人才培養是其一種，主要目的是緩解民族地區民漢雙語司法人才嚴重短缺問題，實踐中又以法院業務和檢察院業務工作人員為主，而法院業務比例較大。以近2年為例， 2014年招生計劃共計66人，法院業務方向的48人，檢察院業務方向的18人；2015年招生計劃共計60人，法院業務方向的59人，檢察院業務方向的僅僅1人。②②資料來源：政法干警招錄培養體制改革試點招生服務網， http：//zf.chsi.com.cn/zyml/zymlQuery.do？method=getZymlInfo.2016年5月9日 訪問。 這與歷年比例相近，但總數在減少。③③參見表5。而且，甘肅不僅對藏區有關問題的解決高度重視，同時十分關注漢哈、漢蒙雙語人才的培養。④④2016年4月8日，甘肅省法院政治部召開漢哈、漢蒙雙語人才培養培訓工作專題匯報會。近年來，甘肅省民族地區法院雙語法官隊伍建設在培訓基地、培訓教材、雙語師資庫等方面取得了突出的成績，得到了最高法院、省委的高度肯定。酒泉中院以及肅北和阿克塞兩個民族自治縣法院，不斷加強漢哈、漢蒙雙語法官思想政治建設和業務素質培養，采取跨區培訓、異地掛職，使少數民族法官在本民族文化氛圍濃厚的地區學習實踐成長，效果顯著。來源：http：//gs.legaldaily.com.cn/content/2016-04/14/content_6586296.htm？node=32260

與此同時，各地各有關院校也在采取相應措施，強化“雙語”司法后備人才的培養，雖然起步不一、實施情況有別，但效果逐步凸顯。而且，各專門培訓機構對在職人員的培訓工作也有序而有效地展開。⑤⑤據法制網報道：青海省高級人民法院2009年至2015年，連續7年舉辦漢藏雙語法官培訓班。截至目前，青海6個藏區中級法院、35個基層法院及甘肅藏區法院先后有420余人次接受培訓。來源：http：//epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160318/Articel03006GN.htm訪問時間：2016年5月10日。另據《人民法院報》2016年4月5日報道，甘肅在以往雙語人才培養基礎上，“省委深改組將政法干警雙語培訓列為司改重點任務”，“大力推行雙語人才培養‘千人計劃”。來源：http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2016-04/05/content_110412.htm。訪問時間2016年5月10日。

盡管如此，“雙語”司法人才缺口仍然很大、培訓任務仍很繁重。

據《人民法院報》2016年3月29日報道，“目前新疆少數民族法官占全區法官總數的42%，但能夠熟練運用雙語辦案的只占一成”，“少數民族法官中既精通法律又通曉雙語的人才短缺，而南疆漢族法官運用維語辦案能力不強”。相對而言，藏區相關問題解決的較好。除了全國性的集中培訓外，各藏區在解決“雙語”人才短缺問題方面，盡了很大努力。當然，因需求量大，問題仍然存在。

三、尋求突破：創新雙語法治人才培養體制機制建設

（一）形成良好且高校的民漢雙語法治人才培養運行機制

民漢雙語法治人才培養，事關重大，法學教育應給予足夠的關注。筆者曾提出應“允許不同院校結合自身特點和優勢，培養符合院校發展定位及當地需求的實用性專業人才”，即：“民漢雙語法治人才培養應置于高等教育綜合改革背景之下，與全面推進依法治國相結合，應與有關學校發展定位相適應，應以社會需求為導向，在調整、規范基礎上，繼續強化政法干警招錄培養體制改革試點民漢雙語人才招生與培養工作。”[3]根據民族地區社會治理現代化的推進需求、高等教育改革發展的可能，形成良好的民漢雙語法治人才培養機制。備注：近5年各院校雙語招生情況：1.2015年招生計劃60個：延邊大學二學位9個；吉林大學二學位18個、專升本2個；西南民族大學法學二學位2個、法學專升本1個；新疆大學法學二學位28個；2.2014年招生計劃66個：延邊大學法學二學位31個；西南民族大學法學二學位6個、法學專升本9個；西藏大學法學二學位10個、法學專升本6個；青海民族大學法學專升本4個。2.2013年招生計劃164個：延邊大學法律碩士40個；甘肅政法學院法學專升本2個；內蒙古大學法學二學位4個；西南民族大學法律碩士1個、法學二學位28個、法學專升本5個、專科7個；云南民族大學法學二學位1個；西藏大學法學專升本67個；青海民族大學法學二學位9個。3.2012年招生計劃166個：四川大學法學二學位3個；甘肅政法學院法學二學位2個；內蒙古大學法學二學位1個、專升本7個；西南民族大學法學二學位22個、專升本21個、專科9個；云南民族大學專升本5個、二學位4個；西藏大學專升本20個、專科25個；青海民族大學專升本4個；新疆大學法學二學位28個、法律碩士5個；新疆財經大學專升本10個。4. 2011年招生計劃183個：中國政法大學法律碩士2個、法學二學位7個；中南財經政法大學專升本4個；西南政法大學法學二學位2個；四川大學專升本1個、法學二學位4個；甘肅政法學院專科30個；內蒙古大學專升本16個；內蒙古民族大學專升本5個；西南民族大學法學二學位5個；云南民族大學專升本6個；西藏大學專升本50個；青海民族大學專科7個；新疆大學法律碩士7個；新疆財經大學專升本38個。5.2010年招生計劃336個：甘肅政法學院專升本17個、專科56個；內蒙古大學專升本14個、法律碩士2個；內蒙古民族大學專升本4個；西南民族大學專升本33個；云南民族大學專升本44個；西藏大學專升本54個；青海民族學院專升本38個；新疆大學專升本21aaa個、法律碩士18個；新疆財經大學專升本35個。

1.在國民教育體系內強化民漢雙語法治人才培養。一是各類法學院系擴大民族地區生源招生比例，尤其重點院校應向民族地區招生傾斜；二是加大民族（地區）院校法學專業民漢雙語法治人才培養力度，有條件的院校要立足當地應用型人才培養，發揮資源優勢。在高等教育改革還未完全到位、實現完全自主招生還不現實的情況下，當地政府教育主管部門應解放思想，擴大“訂單定向培養”計劃，尤其是有目的的針對人才引進困難地區，有關院校擴大“訂單定向”培養（教育行政部門要為高等院校“松綁”）；①①2014年8月18日上午主持召開中央全面深化改革領導小組第四次會議，會議審議了《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，同年9月3日國務院發布《關于深化考試招生制度改革的實施意見》（國發〔2014〕35號）。其中強調：“提高中西部地區和人口大省高考錄取率”“增加農村學生上重點高校人數”“完善和規范自主招生”。

另：2016年4月27日，國務院常務會議“部署加快中西部教育發展補“短板”，夯實發展基礎、促進社會公平”。進一步強調“加大對少數民族和民族地區政策傾斜力度，加強民族地區“雙語”教育，增強學生發展能力”（來源：中國政府網http：//www.gov.cn/guowuyuan/2016-04/27/content_5068532.htm。訪問時間，2016年5月10日）。 三是充分發揮民族（地區）院校“少語專業”在民漢雙語法治人才培養中的作用；四是強化少數民族文化在法學院校課程教學，教育行政部門應允許有關院校在課程設置方面有一定的自主性，適當減少一般院校通用型課程比例，增加當地少數民族傳統文化課程教學比例。與此同時，適應“國家統一法律職業資格制度”的完善要求，各法學院校要切實改變法學教育“圍繞司法考試轉”的作法，強化學生專業教育的同時，加大學生地方性知識教育力度，提升學生的工作適應能力和就業力。

2.強化繼續教育有關政策在欠發達（民族）地區法治人才培養方面的實施。中央民族工作會議之后，國務院專門召開了民族教育工作會議，并在會前（2015年8月11日）下發了《國務院關于加快發展民族教育的決定（國發〔2015〕46號）》（下稱《民族教育決定》），特別強調要加強職業教育與繼續教育問題。毫無疑問，其中應包括法律職業教育與繼續教育。《民族教育決定》還特別提到，要“支持邊疆民族地區教育發展”，②②指出：“國家教育經費向邊疆省區傾斜，邊疆省區教育經費向邊境縣傾斜，提高邊疆民族地區義務教育階段學校經費保障水平和生均公用經費標準。加強基礎設施建設，改善基本辦學條件，不斷增強邊境學校吸引力。支持邊疆省區制定激勵政策，鼓勵引導高校畢業生、骨干教師到邊境學校任教，提高教育質量”。科學穩妥推行雙語教育。③③要求：“依據法律，遵循規律，結合實際，堅定不移推行國家通用語言文字教育，確保少數民族學生基本掌握和使用國家通用語言文字，少數民族高校畢業生能夠熟練掌握和使用國家通用語言文字。尊重和保障少數民族使用本民族語言文字接受教育的權利，不斷提高少數民族語言文字教學水平。在國家通用語言文字教育基礎薄弱地區，以民漢雙語兼通為基本目標，建立健全從學前到中小學各階段有效銜接，教學模式與學生學習能力相適應，師資隊伍、教學資源滿足需要的雙語教學體系。國家對雙語教師培養培訓、教學研究、教材開發和出版給予支持，為接受雙語教育的學生升學、考試提供政策支持。鼓勵民族地區漢族師生學習少數民族語言文字和各少數民族師生之間相互學習語言文字。研究完善雙語教師任職資格評價標準，建立雙語教育督導評估和質量監測機制”。顯然，也應涵蓋民族地區的法學教育和法治人才的雙語教育。當然，在具體實施中，我們可以通過多種途徑。具體而言：一是充分發揮專門機構的功能。④④專門機構培養工作，各地做法不一。早在2009年10月29日，國家法官學院青海分院就舉行首期漢藏雙語法官培訓班開班儀式。2013年11月，最高人民法院就在位于甘肅省舟曲縣的國家法官學院舟曲民族法官培訓基地舉行了藏漢雙語法官培訓工作座談會，甘肅、云南、四川、西藏、青海五省區高院負責人參加會議并交流了藏漢雙語培訓工作的經驗。 2012年內蒙古自治區高級人民法院設立全國蒙漢雙語法官培訓基地，承擔全國法院蒙漢雙語審判人才培訓任務。從2007年起截至2014年，國家法官學院內蒙古分院已經先后舉辦了6期全國法院蒙漢雙語法官培訓班，其中，培訓區外包括新疆、青海、甘肅、遼寧、吉林等法院蒙漢雙語法官78名，培訓自治區三級法院蒙漢雙語法官368名。2014年8月6日，全國藏漢雙語法官西藏培訓基地揭牌儀式在國家法官學院西藏分院隆重舉行。2015年11月來自西藏、四川、甘肅、云南四省區的藏族法官參加的由最高人民法院委托國家法官學院西藏分院舉辦的藏漢雙語法官業務知識培訓班結業。四川藏區法院藏漢雙語法官培訓班于2014年7月開班。此次培訓，是四川省高級人民法院接受最高人民法院政治部的委托，由四川法官學院舉辦的第二期川、滇兩省藏區法院藏漢雙語法官培訓班。來自甘孜、阿壩、涼山木里的36名雙語法官在接受了為期1個月的庭審藏漢雙語翻譯技巧、藏漢翻譯理論與實踐、藏文裁判文書制作等課程的培訓。當然，類似咱們舟曲的“國家法官學院舟曲民族法官培訓基地”、內蒙古的“全國檢察機關蒙漢雙語培訓基地”等培訓機構，在師資隊伍建設方面必須適應“雙語司法人才”需要：承擔少數民族語言教學的老師要強化法律知識與法學修養訓練，承擔法學專業教學的老師要適當了解少數民族語言、特別是當地少數民族傳統文化等地方性知識。二是有效利用社會資源。最高人民法院、國家民族事務委員會聯合印發《關于進一步加強和改進民族地區民漢雙語法官培養及培訓工作的意見》（以下簡稱《意見》），為強化雙語法官培養培訓提出新的要求，有關院校積極配合此項工作的開展。西南民族大學作為國家民委雙語人才培訓基地，①①“國家民委雙語人才培訓基地” 于2013年3月在西南民族大學掛牌，基地主要負責彝語、傣語、藏語康巴方言等語種的培訓。 先后于2013年為四川、云南兩省藏區法院藏漢雙語法官舉辦培訓班，來自兩省藏族聚居區的40名在職法官接受培訓；2014年為全國藏區法院系統培訓藏漢雙語法官，來自四川、云南、甘肅、青海、西藏的40余名法官接受培訓；2015年再次為全國藏區法院系統培訓藏漢雙語法官，來自甘肅、四川、云南、西藏4省區40名學員的參訓。另外，“2015年全國部分省區彝漢雙語法官培訓班” 于當年10月在云南民族大學開班，受最高人民法院、云南省高級人民法院的委托，云南民族大學承擔了2015年全國部分省區彝漢雙語法官的培訓培養任務，來自四川、貴州、廣西及云南4個省區法院的31名審判一線法官參加了培訓；同年10月10日上午，由最高人民法院、國家民委聯合主辦、西北民族大學承辦的新疆法院“維漢雙語法官培訓班”在西北民族大學開班。三是提升專門培訓方式實施的有效性。但凡舉辦“雙語”法治人才培訓，在選擇學員時，務必推選有一定語言基礎的實務工作者。避免有的單位為了完成任務，讓沒有什么語言基礎者接受沒有多少培訓效果的培訓。同時，“雙語”培訓中要與時俱進，不能就語言教學而語言教學，“不經意中”強化“民族意識”。②②據報道2016起，新疆雙語法官培訓增設民族區域自治法、黨的民族宗教政策，以及新疆地方史、民族發展史、宗教演變史“新疆三史”課程。教育學員深刻理解維護團結穩定的極端重要性，增強看齊意識，始終與黨中央保持高度一致，自覺站在反分裂、反暴力恐怖斗爭前列，堅決維護民族團結，維護新疆穩定、捍衛國家安全（參見《人民法院報》2016年3月29日第一版《新疆雙語法官培訓增設新內容》）。

3.規范運行“政法干警招錄體制改革試點”工作。我曾在《法治人才培養機制創新與法學教育協同推進——以改進民漢雙語法治人才培養機制為視角》一文中提出，政法干警招錄體制改革試點“招生錄取對民族語言考慮不周”“培養過程中難以顧及有關民族語言”“培養方案缺乏指導性意見”，現在是應該認真面對問題的時候了。建議認真總結“政法干警招錄體制改革試點”工作，發現問題、分析原因、尋找解決問題的辦法、完善相關措施，促進相關工作有效運行。

（二）以推進社會治理為著眼點，有效協調雙語法治人才培養

1.以法治人才隊伍建設為抓手，推進民族地區依法治理。推進依法治理，人的因素至關重要。要想更多的辦法充實司法隊伍。許多地方都特別強調“著力推進基層和欠發達地區法治隊伍建設”，而且結合當地實際及工作重點，對不同地區面臨不同的任務，采取切實有效措施，有針對性地開展相應工作。③③如四川近期依法治理面臨“三項工作”——依法開展藏區反分維穩、彝區禁毒防艾、城市反恐防暴，相應地人才隊伍建設應與此相適應。 結合治理體系和治理能力現代化，高度重視基層治理工作。尤其是縣域治理人才的培養。在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，地方治理尤其是縣域更為關鍵。④④就當前社會治理實際看，縣域治理需要改革：一般說要解決好“人”“事”“財”“責”等一系列問題。解決好“人”的問題尤其重要，解決人的問題關鍵是干部的本地化；解決好“事”的問題，“事權”歸縣域政府，縣域政府“守土有責”意識要增強；解決好“財”的問題，配置相應的財政能力；解決好“責”的問題，當地民眾參與對“父母官”的績效考核及監督，而非上級。在“人”、“事”、“財”、“責”等問題中，人的問題是關鍵，故應很好解決。 解決好“人”的問題，要讓熟悉當地情況的“人”擔當重要角色。雙語司法人才培養就顯得非常重要與迫切。

2.采取多種措施，協同推進法治人才隊伍建設。十八屆四中全會《決定》關于法治人才與法治工作隊伍有多種表述：法制工作隊伍、①①《決定》第六部分共出現3次：“加強法制工作隊伍建設。全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障。” 法治專門隊伍、②②《決定》中出現4次——“建設高素質法治專門隊伍”；“推進法制專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平”；“建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，暢通具備條件的軍隊轉業干部進入法治專業隊伍的通道，健全從政法專業畢業生中招錄人才的規范便捷機制。加強邊疆地區、民族地區法院專門隊伍建設” 法律服務隊伍、③③按照《決定》，它包括：（1）律師；（2）公證員；（3）基層法律服務工作者；（4）人民調解員；（5）法律服務志愿者。其中律師有區分為“社會律師”、“公職律師”和“公司律師”。《決定》要求，這三者要構建成一支“優勢互補、結構合理的律師隊伍”。 法律顧問隊伍、④④《決定》指出：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”這里所指的“法律顧問隊伍”，是由政府法制機構人員、相關專家和律師三部分人員組成的 。 法學家和專家團隊、⑤⑤《決定》指出：“健全政法部門和法學院校、法學研究機構人員雙向交流機制，實施高校和法治工作部門人員互聘計劃，重點打造一支政治立場堅定，理論功底深厚、熟悉中國國情和高水平法學家和專家團隊，建設高素質學術帶頭人、骨干教師、專兼職教師隊伍。” 法治人才及后備力量⑥⑥《決定》中有兩處使用了“法治人才”，一處使“法治人才及后備力量”，均是在法學教育語境下使用的：“創新法治人才培養機制”；“培養造就熟悉和堅持中國特色社會主義法治體系的法治人才及后備力量”；“建設通曉國際法律規則、善于處理涉外法律事務的涉外法治人才隊伍”。 及政法隊伍等。表述雖不同，但其共同的素質和職業要求是：忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律；人才評價標準體現在三個方面：思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準。以上法治人才的分類和不同類別法治人才的素質和能力標準，為政法院校在新的歷史條件下重新調整和確立法學教育改革的目標提供了重要依據。而實現這一目標的關鍵，在于現有的法治人才培養的管理體制、機制的改革和創新。具體而言，一是解決人的問題，關鍵是干部的本地化；二是民族自治地方法治專門隊伍建設，應有特殊措施予以配套；三是雙語法治人才隊伍建設要多管齊下。

四、強化保障：推進雙語司法人才隊伍建設良性運行

（一）轉變治理理念，重視雙語法治人才在民族地區社會治理中的特殊作用

十八屆三中全會《決定》提出“國家治理現代化”，民族地區作為我國不可分割的一部分，社會治理也應轉型。“國家治理現代化”就是“國家治理體系和治理能力現代化”。⑦⑦國家治理體系是指在黨領導下管理國家各領域的制度體系，包括體制機制、法律法規在內的一整套國家制度；國家治理能力則是運用這些制度管理社會各方面事務的能力。推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要加強和實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家。 民族地區社會治理有其特殊性[4]，而法治人才在民族地區社會治理中扮演著特殊的角色。我國155個民族自治地方，多數屬于基層治理的范疇。基層治理尤其是縣域治理，我們必須轉變理念。無論在“人”“事”，還是“財”“責”等方面，都應從當地實際出發。就當前社會治理實際看，縣域治理需要改革：一般說要解決好“人”“事”“財”“責”等一系列問題。解決好“人”的問題尤其重要，解決人的問題關鍵是干部的本地化；解決好“事”的問題，“事權”歸縣域政府，縣域政府“守土有責”意識要增強；解決好“財”的問題，配置相應的財政能力；解決好“責”的問題，當地民眾參與對“父母官”的績效考核及監督，而非上級。在“人”“事”“財”“責”等問題中，人的問題是關鍵，故應很好解決。而“人”自然包含雙語法治專門人才。

（二）完善配套措施，保障民漢雙語后備法治人才制度實施

1.著眼發展，“員額制”改革應充分考慮地域差異。“員額制”改革大勢所趨，在總的員額比例框架內[5]如何從實際出發，尤其是從西部欠發達（民族）地區實際出發，是值得研究的。可以這樣理解，《中華人民共和國法官法》規定的“最高人民法院根據審判工作需要，會同有關部門制定各級人民法院的法官在人員編制內員額比例的辦法”（第50條），各地的員額是可以有差異的。《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》、《上海市司法改革試點工作方案》的出臺，對各地員額制的確定具有指導意義，但這些應該都是建立在以往關于法院編制規定的基礎上的。而以往編制的依據，往往是根據當地人口基數確定比例的。另外，很多情況下人們習慣于將“在編法官”承辦案件平均數量作為確定員額的依據（當然人們更多的是想說明辦案法官人數偏少），有人統計，截至2014年，我國法院系統工作人員34萬人，其中法官196萬人，占比576%[5]。這種比例計算顯然說明不了我國法院所承擔的很多“社會工作”需要的人力成本。誠然，據統計我國大陸2015年法官年均辦案不足100件（總量1951.1萬件——最高人民法院工作報告（2015），一說“不足70件”），這是事實，而且有的欠發達地區法官年均辦案不到50件。若按照有的人將“我國臺灣地方法院配備法官的標準為800件/年配置1個法官”作為比較[6]，這簡直無法對員額予以確定。

前述甘肅省“將政法干警雙語培訓列為司改重點任務”，這種從實際出發的做法值得贊賞。我這里想特別強調的是，在我國民族地區法院，確定員額必須考慮以下因素：一是法院尤其是基層法院承擔的非審判職能范圍內的非司法事務（基層單位稱之為“雜事”）多，①①根據調研統計，基層法院承擔的非司法事務除了我國一般體制內單位都應開展的類似“三嚴三實教育”“兩學一做”活動、黨風廉政建設、精準扶貧、對口支援等工作，還要承擔作為社會單元，在全面推進依法治國、依法治理中的相關工作，如維穩與社會管理綜合治理、依法治縣、普法宣傳、防范邪教、干部“包村入戶”等。此外，還要承擔計劃生育、老人婦女兒童權益保障、保密、信訪等工作，甚至有的地方還要擔負“招商引資”任務。 占有人力資源量大（筆者在西部基層調研得知，一般法院“臨時聘用人員”占法院正式編制的1/3，有的法院要占到2/3，而有的法院比政法專項編制總數還多）。這樣，員額的確定，需要考量的因素較一般地區要多得多。自然，所謂的法官員額不超過39%，而行政人員低于15%標準的實行將非常的困難，它不僅僅是影響現有隊伍的穩定，長遠看，更將阻礙審判工作的正常運行。有人認為我國“案少人少”是行政“冗員”使然，故建議“去行政化”[7]，盡管這也是“員額制”要解決的問題之一，但考慮前述的法院的“雜事”多、再如果結合民族地區法院工作語言使用的復雜性，②②以藏族為例，按照方言和地理區劃不同，傳統的大的方言區域就有三種：安多、康巴、衛藏。安多藏區主要包括青海除了玉樹藏族自治自外的藏族聚居區、甘肅的所有藏族聚居區、四川除甘孜藏族自治州外的大部分藏族聚居區及云南的迪慶藏族自治州；康巴藏區包括青海玉樹藏族自治州、四川甘孜藏族自治州和西藏昌都地區，衛藏藏區主要是西藏除昌都地區以外的（西藏）藏族聚居區。即使在安多方言區，也會有象阿壩州這樣的安多、嘉絨和黑水不同小方言區。這樣，法院審判工作的開展，對語言種類的使用自然要求多，即使按照特殊要求對相關地區員額配額比例傾斜，也不一定就能解決員額與工作量的矛盾。何況，雙語法治人才的招聘遠非人們想象的那樣順利。據說，某自治州下轄的一個縣法院某年招聘3名雙語工作人員，考核時發現，竟然沒有一人符合設定的（語言）招錄條件，為了不浪費來之不易的招錄計劃，最終招用了3名不懂少語的“雙語人才”。 員額制在民族地區法院的推行，必須充分考慮案件審理時間對人力資源成本的“翻倍效應”。特別是邊遠民族地區地廣人稀、交通不便，工作效率低，若按一般員額比例配額，很難想象基層法院工作任務能夠順利完成，員額制的推行目標也難以實現。因此，對雙語司法隊伍建設不能不置于這種特殊背景下予以考慮。③③當然，關于員額制改革將法官、檢察官的員額比例確定為不得超過中央政法專項編制的39%，“這一比例過低”，是很多學者的共識。有學者認為，“中國與其他國家法院受理案件的標準、訴訟分流機制、法官與司法輔助人員的比例、法官的行政負擔等因素不同”，故“有必要適當提高法官、檢察官員額制改革的比例”，并“區分不同地區、類型、級別的法院，確定不同的員額比例”，同時“強化配套制度的建設，擴大司法輔助人員隊伍”（參見陳永生、白冰：《法官、檢察官員額制改革的限度》，《比較法研究》，2016年第2期 ，第21頁。）。 或許這才可能既與“糾紛解決、社會控制、規則確認與權力制約”[8]的中國法院功能的背離不至太遠，扮演好法院自己在“基層治理”中的角色，又從另一側面彰顯法院工作的“法律效果與社會效果的統一”。

2.細化相關規定與措施，為推進司法改革做好人力資源儲備。黨的十八大報告提出，要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱十八屆三中全會《決定》）進一步明確了深化司法體制改革的具體要求。為保障與推進司法改革，中央先后出臺一系列規定與措施。

中央全面深化改革領導小組先后通過《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》；④④2014年2月28日，中央全面深化改革領導小組第二次會議通過。 《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》、《上海市司法改革試點工作方案》和《關于設立知識產權法院的方案》①①2014年6月7日，中央全面深化改革領導小組第三次會議會議審議通過。 《關于深化考試招生制度改革的實施意見》②②2014年8月18日上午中央全面深化改革領導小組第四次會議審議。 《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》和《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》③③2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議通過。 《關于領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》、《深化人民監督員制度改革方案》④④2015年2月27日，中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過。 ；《人民陪審員制度改革試點方案》、《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》⑤⑤2015年4月1日，中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過。 《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》、《關于完善法律援助制度的意見》⑥⑥2015年5月5日，中央全面深化改革領導小組第十二次會議會議審議通過。 《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》、《關于招錄人民法院法官助理、人民檢察院檢察官助理的意見》、《關于進一步規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織接觸交往行為的若干規定》等。⑦⑦2015年6月5，中央全面深化改革領導小組第十三次會議審議通過。同年12月20日新華社報道：近日，中共中央、國務院辦公廳印發了《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》。《意見》“對于推進法治工作隊伍正規化、專業化、職業化，為建設社會主義法治國家提供人才保障具有重要意義。” 《意見》將法律職業從業人員范圍及法律職業的準入條件等進行了規定。準入條件包括：思想政治、專業學歷條件和取得法律職業資格的三個方面。特別規定：建立健全國家統一法律職業資格考試制度。這是中央全面深化改革領導小組第十三次會議通過的相關文件之一。與此同時，中央全面深化改革領導小組第十三次會議還通過了《關于招錄人民法院法官助理、人民檢察院檢察官助理的意見》、《關于進一步規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織接觸交往行為的若干規定》等，對加強法治隊伍建設予以全面規范。 會議特別強調，建立從政法專業畢業生中招錄法官助理、檢察官助理的規范機制，對推進人民法院、人民檢察院隊伍正規化、專業化、職業化建設，提高司法隊伍整體職業素質和專業水平具有重要意義；《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》、《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》；⑧⑧2015年8月18日，中央全面深化改革領導小組第十五次會議審議通過。 《關于深化律師制度改革的意見》、《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》、《法官、檢察官工資制度改革試點方案》；⑨⑨2015年9月15日，中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過。 《關于加強和改進行政應訴工作的意見》、《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》；⑩⑩2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過。 《關于在全國各地推開司法體制改革試點的請示》、《公安機關執法勤務警員職務序列改革試點方案》、《公安機關警務技術職務序列改革試點方案》；2015年12月9日，中央全面深化改革領導小組第十九次會議審議通過。 《關于健全落實社會治安綜合治理領導責任制的規定》、《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》；2016年1月11日，中央全面深化改革領導小組第二十次會議審議通過。 《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》、《關于建立法官檢察官逐級遴選制度的意見》、《關于從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官的意見》。2016年3月22日，中央全面深化改革領導小組第二十二次會議審議通過。會議強調，在黨政機關、人民團體、國有企事業單位普遍建立法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，是落實全面依法治國的重要舉措。要堅持從實際出發，選擇符合實際的組織形式、工作模式、管理辦法，突出重點、分類施策，體現科學性、針對性、可操作性，積極穩妥組織實施。要重視發揮法律顧問和公職律師、公司律師作用，健全相關工作規則，嚴格責任制。會議指出，建立法官檢察官逐級遴選制度以及從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官，是加強法治專門隊伍正規化、專業化、職業化建設的重要舉措。要遵循司法規律，堅持正確的選人用人導向，建立公開公平公正的遴選和公開選拔機制，規范遴選和公開選拔條件、標準和程序，真正把政治素質好、業務能力強、職業操守正的優秀法治人才培養好使用好。要堅持穩妥有序推進，注重制度銜接，確保隊伍穩定。 這一系列文件的通過及相關措施的跟進，對推進司法體制改革發揮了（著）積極作用，而法治專門人才是其重要支撐。

上述一系列規定與措施，無疑將對法治人才隊伍建設發揮積極的促進作用。但也必須承認，這些規定與措施的實施，對民族地區而言還須細化、針對性需要增強。如何細化、如何增強？這需要各地從當地出發，出臺配套規定與措施。

3.優化民漢雙語法治人才成長成才條件。十八屆四中全會《決定》指出，“創新法治人才培養機制”，并出臺一系列相關措施。但如何創新，是值得研究的。不同地區不同行業，對人才的要求各不相同。我們應從實際出發，輔以配套政策，保障應用型人才培養：一是國家就業政策的導向要做適當調整，向欠發達（民族）地區傾斜；二是在普遍提升司法人員待遇、保障司法公平的同時，對欠發達（民族）地區要實行“差別化”政策；三是調整人才政策，規范雙語法治人才引進與流動。對雙語司法人才引進，可以適當降低或者不要求“法律職業資格”（引進后予以強化提升）。

（三）建立跨區域少語翻譯中心

跨區域少語翻譯中心的設置，可以考慮3種模式：一是由政府在相關語言區域中心設置，服務范圍覆蓋全區域的所有相關語言使用單位。優點是，政府主導、語言多樣、保障給力。不足是：專業性會較弱。二是由司法機關設置，專門為司法機關提供服務。優點是專業性明顯。缺點是運行成本高，與“員額制”推進會有沖突。三是鼓勵社會資源進入，司法機關“購買服務”。優點是社會化程度高、市場運行，不足是“涉密事項”難以顧及。

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