城鄉一體化視角下中韓城鎮化發展狀況比較

崔桂蓮

內容摘要：與韓國相比，我國的實際城鎮化率較低。本文對中韓城鎮化與城鄉一體化的相關關系進行回歸分析，并針對城鄉一體化視角下兩國城鎮化發展狀況進行比較研究，得出兩國城鎮化在政策內容、發展條件、戶籍制度以及促進城鄉一體化效果方面不同的結論。并借鑒韓國的城市化經驗，從大城市、中小城鎮以及農村發展方面為我國的城鎮化發展提出相應對策。

關鍵詞：城鎮化率 中韓城鎮化 城鄉一體化 比較

引言

城市作為工業社會的重要組成要素，對經濟發展和社會進步起到至關重要的作用。約瑟夫·斯蒂格利茨曾說，21世紀初影響世界的兩件大事之一是中國的城鎮化發展。因此，我國的城鎮化不僅對我國經濟發展產生重要影響，甚至對全世界的經濟發展都將產生重要影響。

每個國家的城市劃分標準不同。韓國把2-5萬人口以上的行政單位“邑”以及擁有更多人口的“市”稱作城市；中國把“鎮”和縣級市以上的地區稱為城鎮；但絕大多數國家都沒有設置鎮，因此城鎮化大都被稱作城市化。新中國成立后，我國城鎮化得以發展，但由于1953年戶籍政策的實施，反城鎮化現象開始出現并持續到改革開放。改革開放之后，城鎮發展進入新階段，但戶籍制度制約下的城鎮化進程仍較緩慢。為此，我國政府于2013年實施新型城鎮化政策，這一政策為城鄉發展帶來了新的生機與活力。2014年我國常住人口城鎮化率為54.8%，而戶籍城鎮化率不到40%，這表明與發達國家70%以上的城市化率相比，我國的城鎮化步伐明顯落后。而縱觀世界城市化發展歷程不難發現，城市化的自然發展是基本規律，政府操控的因素并不多。當然，比中國早20年實現高城市化率的韓國亦是如此。雖然中韓兩國國情不同，城鄉狀況也有很大差別，但在實現城鄉一體化過程中韓國的城市化經驗對我國具有一定的借鑒作用。通過研究韓國的城市化并借鑒其經驗教訓，我國可以避免犯同樣的錯誤并能提高城鎮化質量。本文基于城鄉一體化視角分析中韓城鎮化發展的相同點與不同點，并實證分析兩國城鎮化與城鄉一體化的關系后，以期得出我國城鎮化發展的合理建議。

相關文獻回顧

城市化是經濟發展的必然產物，也是農業人口與第二三產業向城鎮集聚的過程。對此，Louis Wirth（1956）認為城市化是人口與生活方式向城市集中與轉變的過程。城市化發展程度受到經濟發展水平、人口遷移速度以及國家政策等的影響，與之相關的理論則主要體現在W.A.Lewis（1954）提出的農業剩余勞動力轉移的二元經濟理論與E.S.Lee（1966）提出的農村推力和城市拉力是城市化發展的重要因素方面。其中，城市化與人口遷移關系非常密切，兩者呈現正相關關系。而人口遷移是人類對城鄉預期收入的反應以及城鄉控制系統與社會經濟文化調節機能共同作用的結果（M.P.Todaro，1969；A.Mabogunje，1970）。在韓國城市化發展方面，辛京熏（1985）、韓亨洙（1991）認為，產業化和人口遷移對韓國首都圈的發展和城市化進程產生重要影響。

中韓兩國在城鎮化發展過程中都形成了各自不同的特征，同時也出現了不少問題。對此，金秀信（1981）、李秀行（2011）指出韓國城市化具有過剩、宗主以及間接城市化的特征，并提出了改變過度抑制首都圈發展的政策。而簡新華、黃錕（2010）認為，中國的城鎮化水平滯后于經濟發展水平、工業化進程以及同等發展國家水平；李強、陳宇琳、劉精明（2012）認為，中國的城鎮化建設主要是建開發區和中央商務區、舊城改造和城市擴展、建新鄉鎮以及實施村莊產業化等；王洋、方創琳、王振波（2012）、方創琳等（2014）指出，中國的人口和經濟城鎮化模式為北高南低與東高西低且是“算出來、比出來、耗出來、染出來、拆出來、擠出來以及綁出來”的城鎮化。但考慮到中韓兩國農村現狀的不同，城鎮化研究要充分考慮兩國國情。辜勝阻（1991，1995）于20世紀90年代就提出了我國城鎮化要以城市化與農村城鎮化并重、網絡與據點發展同步、減少農村與大城市病、推進農村剩余勞動力合理流動、處理好市民與農民工關系、分類指導戶籍改革等措施，實現大、中、小城市的協調共進；陸大道、宋林飛、任平（2007）、厲以寧（2013）、蔡（2013）等都主張我國應走適合國情的城鎮化道路，深化戶籍制度改革，從而實現城鄉居民的權利平等。

與發達國家不同的是，發展中國家的城市化呈現速度快、城鄉發展不均的特點。之所以會出現城鄉發展不均現象，是因為經濟發展導致人口遷移的結果（王小魯、樊綱，2014），但城市化產生的影響對農村并不都是負面的。城市化促使農村勞動力流入城市的同時，還可以帶動周邊農村的發展（周云波，2009），并通過強化農村基礎設施建設縮小城鄉差距，最終實現城鄉一體化。迄今為止，中韓兩國關于城鎮化與城鄉差距縮小方面的研究已有不少，但大都從政府政策、金融發展、戶籍制度等視角各自分析了兩國城鎮化對縮小城鄉收入差距的間接促進作用（陸銘、陳釗，2004；陳斌開、林毅夫，2013；孫永強，2012；金慧貞，2012），而利用比較分析法對中韓城鎮化促進城鄉發展一體化的研究則有所欠缺。鑒于此，本文比較分析中韓城鎮化對縮小城鄉差距的效果，并借鑒韓國的城市化經驗，為我國的城鎮化發展提出合理建議。

中韓城鎮化與城鄉一體化關系分析

資本的有效配置可以推動區域經濟增長，縮小地區差距，而勞動力也總是從農村流向城市。城市化的自然發展過程是城鄉融合、協調發展并走向共同繁榮的過程，最終實現城鄉一體化。由于中韓兩國統計資料與統計數據的差異，本文用反映城鄉居民生活水平的城鄉收入差異指標衡量城鄉發展一體化水平。雖然韓國的城鄉居民收入數據相對固定，但我國的卻并不確定。因為影響農民收入的因素主要有農業收入、非農業收入及轉移性收入，其中大部分因素又都受到政府政策的影響，尤其是帶有農民身份的農民工被市民化后的收入應歸入城市居民的收入范疇。但由于我國戶籍制度的存在，農民工收入仍屬于農民收入的一部分。因此，本文利用中國國家統計局的現有數據在評價城鄉收入差距方面可能存在一定誤差。同時城鎮化水平的高低也會影響城市居民收入水平，因此城鎮化對城鄉發展一體化也產生重要影響。本文在實證分析中韓城鎮化對縮小城鄉差距、促進城鄉發展一體化是否產生積極影響時，利用了中韓兩國國家統計局（廳）公布的城鄉居民收入數據構建回歸模型。假設城鎮化與城鄉發展一體化存在相關關系：Y=aX+b。在此模型中，Y代表城鄉發展一體化結果，即城鄉居民收入差距（城鄉居民相對收入比），X代表城鎮化率，b為隨機項。如果得出系數a為明顯的正值，則說明城鎮化推動了城鄉發展一體化；反之，則說明影響不大。在實證分析方面，本文利用SPSS統計軟件對時間序列進行線性回歸分析，以驗證中韓城鎮化率和城鄉相對收入差距之間的相關關系。在數據采集和利用方面，本文主要查閱和整理了1960-2014年的韓國城市化率與城鄉相對收入差距數據以及1979-2014年的我國城鎮化率和城鄉相對收入差距數據，并對這些數據進行相關計算和處理，得出了如表1所示的結果。

從表1中可知，韓國城市化與城鄉發展一體化關系的方程為Y=0.32X+1.558，說明城市化率與城鄉居民相對收入比呈正比關系；R2為0.606，數值較大，說明該方程的擬合度較高；滿足F檢驗，F值為53.806，說明方差分析的顯著性明顯；Sig.為0.000，小于0.05，說明其具有顯著性。這些結果都說明韓國城市化率能夠解釋城鄉居民相對收入差距，兩者之間的關系也很顯著。而我國城鎮化與城鄉發展一體化關系的方程為Y=0.005X+0.757，說明城鎮化率與城鄉居民相對收入比呈正比關系；Sig.為0.000與0.009，都小于0.05，說明其也具有顯著性。但R2為0.135，數值較小，說明該方程的擬合度較低；F值為7.365，說明方差分析的顯著性不明顯。這說明我國城鎮化率解釋城鄉居民相對收入差距的能力不足，兩者之間的關系不太顯著。

因此，韓國的城市化在縮小城鄉收入差距、促進城鄉發展一體化方面起到了積極的推動作用；而我國的城鎮化雖然也在一定程度上縮小了城鄉差距，但推動效果并不明顯。這說明我國的城鎮化政策是可持續實施的，但在某些方面需要加以補充、完善和提升。

城鄉一體化視角下中韓城鎮化發展比較

（一）相似之處

首先，中韓城鎮化速度呈現短時間迅速發展的特征。韓國的城市化主要始于20世紀六七十年代的經濟飛速增長時期，城市化率由20世紀60年代的不足30%迅速攀升到20世紀90年代的80%，短短30年時間步入了城市化完成階段。具體來看，韓國于1945年解放后逐步推動城市發展，20世紀50年代末實現了28%的城市化率，1960-1970年韓國人口集中涌向首爾，之后城市化速度更為迅速。據韓國國家統計廳數據顯示：1960年的城市化率為35.8%，1970年則達到了49.9%，1980年為66.7%，1990年為79.5%，2013年則達到了91.6%。僅僅20年（1960-1980年）時間，韓國的城市化率增長了30%以上，是世界上城市化率增長最快的國家。而我國的城鎮化發展主要起步于21世紀初政府制定城鎮化政策以后，城鎮化率由21世紀初的30%攀升到了現在的50%以上，但這之前的城鎮化也發展迅速。具體來看，改革開放初期的城鎮化率維持在10%-20%，20世紀80年代后逐步遞增，20世紀90年代開始呈現快速發展趨勢。短短20年（1990-2010年）時間，城鎮化率增長了20%以上。不僅如此，1978-2013年我國城鎮常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮化率年均增長1.2%。

其次，中韓城鎮化都與工業化相關并形成了大城市群與中小城鎮。韓國的城市化主要是伴隨20世紀六七十年代出口型工業化戰略的實施而發展起來的，并形成了首都圈和釜山圈等大城市群。同時，韓國經濟在1986-1990年取得了9.6%的高增長率，這一期間的韓國城市化發展迅速。具體來看，20世紀60年代由于政府重化學工業化政策的實施，大量農村人口遷移到城市后出現了首都圈、釜山圈等人口集中現象；20世紀70年代是衛星城市和工業城市的迅速增長期，出現了蔚山、浦項等工業園區；20世紀80年代以后則是地方生態城市培育與城鄉一體化發展時期。而我國的城鎮化主要是伴隨改革開放后的經濟發展而發展起來的，并形成了京津冀、長江三角洲和珠江三角洲等大城市群（占國土面積2.8%的這三大城市群共聚集了全國18%的人口）以及以省會城市和經濟發達城市為輻射中心的城市群，同時還改建和擴建了很多中小城鎮。

再次，中韓政府主導的城市定點開發模式也使兩國少數大城市出現了人口、資源與權力過度集中的現象，帶來了地區發展不均衡現象。韓國前期的城市化以產業化為前提并出現了偏重首爾等大城市的現象。但這些涌入大量農村人口的大城市卻不具備容納更多人口的技術和物質條件，結果出現了大城市問題惡化與中小城市發展緩慢的現象。雖然1970-2014年的首爾凈流入人口由29萬減少到了負9萬人，但首爾、仁川與京畿道在內的首都圈人口在2015年時仍達到了2514萬，占到總人口的49.7%；而全羅道、江原道等地方的人口流動仍呈現負增長狀態，這進一步拉大了韓國首都圈與地方城市之間在資源配置與經濟增長等方面的差距。而我國北京、上海、廣州、深圳等大城市人口的過快增加不僅導致城市基礎設施緊缺和社會保障體系滯后，還帶來了傳統村莊和地區特色文化的逐步消失以及城鄉生態環境與人文景觀的嚴重破壞。2014年，我國東部地區城鎮化率已達到了62.2%，但中西部地區僅為48.5%和44.8%，這表明我國的城鎮地域發展存在非均衡性。具體來看，2005-2013年的上海、北京、天津等大城市已處于城鎮化完成階段（80%以上）；陜西、江蘇、重慶、河南等地區的城鎮化率均增長了13%以上；但西藏仍處于城鎮化初期（25%以下）。

最后，中韓城鎮化過程中都出現了農村生態環境惡化后逐漸改善的現象。韓國城市化過程中出現了自然生態環境被嚴重破壞的狀況，但隨著城市化走向成熟，這些現象逐漸消失并轉變為環境保護。尤其是20世紀70年代新村運動的實施提高了韓國農民和城市居民保護生態家園的意識，間接推動了城鎮化的健康發展。而我國城鎮化過程中也存在嚴重污染農村生態環境的現象，尤其是鄉鎮企業的肆意擴張與不規范發展破壞了農民的生存空間和農村的生態平衡，但這些問題已被我國政府和人民深刻意識到，并正通過新農村建設和美麗鄉村建設等得以逐步解決。

（二）不同之處

首先，中韓兩國的地域特征導致兩國城鎮化政策內容不同。韓國國土面積狹小，地區差異也不大，因此政府實施的城市化政策大致相似，各地的城市化程度也大同小異。比如，政府制定的一系列經濟發展五年計劃與國土綜合開發規劃等推動了城市化進程，其中新村運動、首都圈發展計劃、區域共同發展計劃、城市計劃與土地利用管理制度、住宅供給與交通政策、低收入人群集中養老宅基地政策、設立各類工業園區等都對推動城市化與城鄉發展一體化產生了積極影響。而我國幅員遼闊，東、中、西部地區差異非常大，雖然政府在全國范圍內實施了城鎮化政策，但各地城鎮化發展速度參差不齊，而且我國政府在城市發展方面實施了傾斜性優先政策，東部大城市與中西部農村形成了強烈對比和反差。此外，改革開放以前實施的傾向性城鄉發展政策使我國城鄉發展出現了嚴重的二元分割現象，城鄉基礎設施建設、居民收入與社會保障水平、政府公共服務、生態環境等均存在巨大差距。這雖然有利于城鎮化發展，但卻阻礙了城鄉發展一體化。

其次，中韓城鎮化發展的條件不同。韓國的耕地流轉使農民從土地中解放出來并進入城市工作和生活，但我國的耕地流轉仍存在諸多弊端，進城農民的土地很多處于荒廢狀態；并且農業現代化水平落后韓國很多，農業生產仍需要依靠大量農村勞動力；同時韓國城市化進程中的工業園區發展比較規范，而我國農村的鄉鎮企業則布局分散、重復生產且隨意排放污染物；此外，韓國的城市化雖然也受到了政府政策的影響，但從根本上來說是自然發展的過程；而我國的城鎮化卻滯后于工業化發展速度，城鎮管理體制、城鎮化經驗及人才培養等都滯后于城鎮發展，主要依靠政府實施的城鎮化政策發展起來，最重要的是地方政府的過度賣地財政方式阻礙了城鎮化進程。2000-2010年，我國的城市建設用地擴張了83%，但城鎮人口卻僅增加了45%，即土地城鎮化速度遠高于人口城鎮化速度。

再次，中韓不同的戶籍制度是兩國城鎮化與城鄉一體化結果不同的最主要原因。韓國不存在區分農民和市民身份的戶籍制度，鄉城人口可以自由流動，實現了人口城鎮化與土地城鎮化的同步，客觀上推動了城鄉發展一體化。而我國2014年前實施的戶籍制度限制了農村人口在城市落戶、就業及買房等，這一制度在改革開放前還曾演變成反城鎮化政策，導致城鎮化速度極其緩慢；即使改革開放后放寬了城鎮化限制，城鎮化速度也遠落后于工業化速度。雖然大量農民工涌入城市，但因戶籍制度的限制，使其成為不了真正的市民且享受不到市民的各種權利。2011年，農民工的城鎮自有住房擁有率僅為0.7%，這說明戶籍制度降低了農民工的購房欲望，也阻礙了城鎮化進程。

最后，中韓城鎮化縮小城鄉差距的效果不同。即使在中韓城鎮化率同等或相似的情況下，兩國的城鄉差距縮小效果也不相同。如圖1所示，1965-1973年的韓國城市化與2006-2014年的中國城鎮化發展狀況類似，城鎮化率都在44%-56%之間，然而兩國城鎮化在縮小城鄉收入差距方面產生的影響卻大不相同。韓國除了1967年工業化政策吸引大批農村勞動力流入城市導致城鄉收入差距擴大以外，城鄉收入差距逐年縮小并維持在1.19的水平；而我國的城鄉收入差距雖然也在逐年遞減，但仍維持在3.17的高水平。

不僅如此，即使隨著城鎮化率的不斷增加，兩國的城鄉差距縮小效果仍不相同。韓國首爾等大城市和首都圈的衛星城市在急速發展后，出現了流入人口少于流出人口的逆城市化（Counter-urbanization）現象。這是建立在城鄉無差別基礎上，鄉村設施完善且環境優美到足以吸引大城市居民到鄉村暫居。其中，京畿道盆塘區（僅次于首爾江南區）的發展比較有代表性。現在，韓國的城鄉差別不大，城鄉居民收入和城鄉生活環境都差不多。2014年韓國城鄉居民相對收入比為1.14。而我國在促進城鎮規模擴大的同時也帶來了大量村莊的日趨沒落，城鄉基礎設施建設、社會保障水平以及居民收入水平等仍存在較大差距。這與我國的戶籍制度、財政政策以及城鎮化率低于工業化率有很大關系。2014年我國城鄉居民相對收入比為2.7，是韓國的2倍多。

結論

通過比較分析中韓兩國的城鎮化與城鄉發展一體化結果得出：兩國的城鎮化都能推動城鄉發展一體化，但韓國的城市化比我國更具有顯著縮小城鄉差距的效果。我國不能盲目模仿韓國的城市化發展模式，而應遵循我國的城鎮發展規律，促進大城市、中小城鎮以及農村的配套與協調發展。同時在促進農業人口落戶城鎮、改造城鎮棚戶區和城中村并引導中西部人口就近城鎮化方面，需要中央政府自上而下的積極推動與地方政府的貫徹落實。

首先，大城市應合理、適度發展并積極應對逆城市化現象。為解決大城市人口過度集中問題，我國政府應適度培育新興地方城市，尤其是通過交通、教育、醫療等市民關注的建設吸引大城市部分人群分流到各地省、市級城市。同時還需要對大城市進行再規劃和再開發，劃定閑置開發區域，合理利用城市土地與維護生態平衡。為適應即將出現的逆城市化現象，我國政府應在北、上、廣、深等超大型城市的周邊區域建造基礎設施配套齊全、環境優美的新型衛星城市，以安置這些新衛星城市的居住人群并建造高質量的生活設施。

其次，中小城鎮應重視人文建設，兼顧城鄉一體化發展。在經濟新常態的發展背景下，地方政府評價體系中的經濟增長指標應變成全面發展指標，中央政府應把中小城市的宏微觀發展，尤其是微觀的人文軟件建設作為地方政府的考核標準。在此基礎上，各種市民團體或區域共同體應加強與地方政府的全方位合作，以監督地方政府規范開發城市并為城市發展貢獻社會力量。

我國應形成以二、三線城市為輻射中心的城鄉發展區域帶，使周邊城鎮或農村成為這些城市的衛星城市或新型城鎮。為此，應堅決取締或整改污染嚴重的鄉鎮企業（如化工等高污染性行業），并促使其中可留存的鄉鎮企業進行內部結構調整和升級。同時，還要合理規劃城鄉區域帶的發展，加快農村生態保護和旅游產業的雙重發展，形成自然景觀與人文生態融合發展的局面。

最后，政府應強化農村作為城鎮一體化發展后盾的作用，落實各項惠農政策。在老齡化現象日趨嚴重、農業生產和農村發展缺乏后繼人才的背景下，我國政府應鼓勵和允許城鎮居民回到農村購地、置業及從事與農業生產相關的工作。在歸農與歸村成為現實的條件下，政府應加強農村土地的確權建設，制定嚴格明確的政策規范農村耕地和宅基地的承包、轉讓、繼承以及放棄等。

為解決未來可能出現的城市年輕人失業率增加和就業難問題，政府和社會團體應為其創造更多工作崗位。因此，政府應鼓勵城市年輕人去農村就業或從事與農業生產相關的工作，并為其在農村創業和生活提供各種政策優惠和制度保障，保證規模化、機械化、現代化的有機農作物種植，使城鄉發展沒有嚴格的條框和邊界限制。

政府應加大對農村的財政支持力度，使農村建成與城鎮類似的基礎設施，如大型醫院、學校、商店、公交車站以及各種娛樂場所等；同時還應逐步改變社會保障機制，使農民與城市居民享有同等比例的養老保險、醫療救助、受教育權等。更為重要的是要保障財政支農政策落到實處，政府應建立嚴格的財政支農資金監督管理機制與定期的財政審計機制，使農民真正體驗和享受到政府支農惠農政策的益處。

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