構建我國公務員工資增長長效機制的重難點分析

鄭云婷

摘 要：我國公務員工資經過多次改革與調整，每次改革都存在著進步之處，同時也存在著不足。本文通過縱向與橫向對比分析，從合理性和合法性視角，試探究我國公務員工資正常增長長效機制面臨的重點和難點，并做出總結。

關鍵詞：公務員；長效機制；工資；重點；難點

中圖分類號：F244 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）01 — 0082 — 03

當下我國公務員的收入增加尚沒有形成可靠機制。一方面，由于物價上漲、現有公務員工資制度的弊端導致公務員隊伍人才流失嚴重、基層公務員收入與工作量不成正比等現象出現，使公務員工資增長具有必要性；另一方面，由于沒有形成相關的法律體系、公務員工資沒有做到對社會透明等原因，公眾經常對公務員收入增加產生質疑，公務員的工資又難以實現長效增長。要解決這一困境需要構建并完善薪酬正常增長長效機制。

一、建國后歷次公務員薪酬制度改革回眸

我國公務員薪酬制度到目前為止已經進行了五次改革：

1956年新中國成立后第一次對公務員薪酬制度改革。在全面實行公務員職務等級工資制的同時，根據地區發展狀況，訂立不一樣的薪酬標準，劃分工資區。這次工資制度改革的進步之處在于用貨幣制工資進一步打破原來供給制日漸僵化的困境。其遺憾之處在于標準繁多，有平均主義傾向等。

1985年開始進行第二次公務員薪酬制度調整。實行結構工資制，規定工資分為以下幾個部分：作為生活保障的基礎工資；隨著參加工作時間增加而增加的工齡工資；以職務為依據體現貢獻的職務工資；以及起到鼓勵作用的獎勵工資。這次改革的進步之處在于使工資與績效相結合，對公務員工作起到激勵作用。其不足之處在于沒有把機關和事業單位工資區分開來等。

1993年我國第三次公務員薪酬制度改革工作展開。實行職級工資和技術職務工資，各地方也可以按具體情況提供地區津貼，并把機關和事業單位工資分開。這次改革的進步之處在于建立了補償機關工作人員在不同地區生活成本的津貼制度。但不足之處在于導致了地區間巨大的工資差，在實際中級別工資的作用也沒有充分發揮。

2006年公務員的薪酬制度第四次改革調整。取消了工齡工資和基礎工資，同時針對地區間發展不平衡，地區間工資差距較大的情況，注重控制工資差距。這次改革的創新之處在于簡化了工資結構，并且適當向基層傾斜。但其不足之處在于工資統發中有許多相互依賴的部門〔1〕。

2015年公務員薪酬制度第五次改革。在改革養老保險制度的同時，調整基本工資標準，使公務員收入結構趨于合理。這次改革的特點是增量改革并在改革中更加注重兼顧公平效率，不足之處在于仍缺乏明晰的公務員職位工資分類標準等。

二、我國公務員薪酬增長面臨的困境

（一）公務員薪酬法律制度不完善

我國公務員法制建設相對落后，就目前來看，我國對公務員工資做出規定的主要是國家公務員法、一些條例和文件，但是相比于一些制度建設歷史較早，法律體系較為完善的國家，我國還存在著沒有專門法律進行詳細規定說明，沒有形成法律體系等不足之處。

（二）現有薪酬制度難以對公務員起到激勵作用

首先，在標準工資作用削弱的情況下，地方性補貼逐漸發揮著越來越重要的作用。基本工資較低，而地方補貼差距較大，不利于公務員隊伍的建設，尤其是一些基層崗位建設。其次，各職務之間工資沒有拉開差距，難以有效調動工作的積極性，因此難以體現職責、能力方面的差別。

（三）工資增長長效機制沒有建立

目前，我國沒有形成公務員薪酬增加的長效機制。公務員的工資水平應與經濟發展水平相適應，隨之變化而及時調整。然而由于績效量化考評困難等多種因素影響，公務員工資調整速度總是有所落后。1956年以來中國經歷了多次公務員工資調整，但總的來說，由于缺少制度規定，沒有形成增長長效機制。

（四）公務員工資地區間差異較大

各地公務員收入差距較大，尤其是東西部地區差異巨大，這主要是由于各省市之間的地方補貼間巨大的差異導致的。與公務員制度比較健全的國家工資比例相反，目前我國公務員基本工資占收入比例不高，而各種津貼補貼等卻要占到收入大部分〔2〕。考慮到各地物價水平和經濟發展水平的差異，公務員工資地區間差異有其合理性，可以根據購買力、物價水平等作為衡量標準。

三、部分發達國家公務員的薪酬制度介紹

（一）美國

1.薪酬結構與管理

美國公務員一般分為地方及聯邦政府兩個層次，不同層次其工資管理者也有所差異。其薪酬分為五個部分：工資、津貼、福利、保險、獎勵。在工資上，制定適用于不同職類的工資表，進行有效管理。實行職位工資制，劃分非常詳細，不同類型的公務人員薪酬不同。在津貼上，美國公務員有豐富的補貼；在福利上，主要是休假，包括年假，病假，家庭假和醫療假等；在保險上，有較為完善的保險制度，提供包括養老保險等不同險種；在獎勵上，有多種類型的獎金，用來表揚激勵工作突出的公務員。

2.工資增長機制

在薪酬調整方面，也做到了靈活有效，制定了《可比性工資法案》等法案，每年對企業人員工資水平進行評估，根據評估及時調整公務員薪酬，實現內外部工資的比較平衡。除此之外，還把物價波動等因素考慮在內，對工資及時進行調整。

3.法律體系

美國公務員工資方面形成了較為完善的法律體系，不僅有單行法規，還有行政命令作為補充。美國法律方面起步較早并經過一系列的探索，其中，1883年的彭德爾頓法提出實行功績制，1923年的聯邦政府職位分類法對公務員職位分類做出詳細闡釋，1990年頒布的聯邦公務員可比性工資法案對工資標準做出規定，這些法律法規使公務員工資管理、增長有所依據。

（二）英國

1.薪酬結構與管理

英國公務員分為高級和一般公務員。收入主要由基本工資、績效工資、福利、津貼和包括養老保險在內的各種保險組成。英國公務員待遇較好，平均工資比企業員工平均工資高，工作時長也短于企業員工平均工作時長〔3〕。

2.工資增長機制

高級公務員薪酬很大部分與績效相關，動態調整。同時，審評機構會對企業對應比較職位工資變動狀況進行調查，結合通貨膨脹率，提出調整工資的建議，由政府對文官工資進行動態調整〔4〕。一般公務員薪酬采取協商方式。通過一系列調整機制使公務員的收入與社會勞動力市場發展相協調。

3.法律體系

英國公務員制度歷史悠久，形成了較為完整的法律體系，十九世紀頒布的《文官工資法》就對公務員工資做出明確規定。除了固定的法律規定之外，每年英國財政部都會對公務員的薪酬發布指導意見。這些法律、文件對英國公務員薪酬的管理發揮著重要作用。

（三）日本

1.薪酬結構與管理

日本公務員的收入主要由工資局、地方人事委員會等進行管理。在結構上，主要分為基本工資、獎金以及津貼補貼。在獎金方面，津貼與績效考核相關〔5〕。同美國類似，其基本工資依據統一的工資表來確定。除此之外，日本公務員還有多種津補貼。

2.工資增長機制

按照公務員法規定，日本的公務員工資考慮社會經濟等因素，進行不斷調整。公務員的職務依據難度與復雜程度，進行等級劃分。同時，日本政府每年還會對企業中各類職員工資水平和國民經濟進行調研，考察之后提出調整的方案，經議會審批后進行調整，使公務員收入適應日本社會的發展要求。

3.法律體系

日本公務員工資有一整套完整的伴隨吏治改革而建立法律體系，包括總體法規、專門法律和行政法規，通過法律對公務員工資進行規范。在《國家公務員法》后，頒布了如《國家公務員退休津貼法》《報酬法》等一系列法律法規。

四、國外公務員薪酬制度對我國的啟示

外國公務員的薪酬制度都有自身的歷史發展過程，并適應各國的國情。通過分析可以看出國外公務員制度較為完善的國家，普遍具有以下幾個特征：

首先，是較為完善的法律制度。美國、英國、日本都有多部專門的法律對公務員的薪酬進行規定，建立標準、劃分職務等級。完善的法律體系是建立長效機制的基礎，只有建立完善法律體系，才能使公務員工資制度有法可依。

其次，國外公務員收入調整注重與社會發展接軌。使公務員工資不至于落后于國家和地區經濟發展水平。建立調查小組或專門機構對社會物價水平、企業工資水平進行調查，進而提出調整意見。

此外，注重薪酬結構的合理性。薪酬結構的合理性離不開相對完善法律體系，通過法律政策規定和不斷調整，使公務員工資結構趨于合理，合理的薪酬結構對公務員來說也是一種有效的鞭策手段。

五、公務員薪酬增長長效機制重點

（一）提高對公務員薪酬法制化管理的水平

目前，在公務員制度比較完善的國家，都有一套關于公務員工資增長與調整的法律，而目前我國沒有專門法律對公務員收入調整改革進行規定。公務員工資應該以法律形式予以規定，因為法律的相對穩定性，有益于實現公務員工資正常增長長效機制，避免公務員工資調整改革的隨意性，有利于建立規范公平的公務員工資結構，有利于規范公務員的津補貼，是有效實現公務員收入增長長效機制的基礎。

（二）建立完善公務員薪酬比較調整機制

1.實現公務員平均薪酬與社會平均薪酬間比

較調整

在《公務員工資條例》中，沒有做出關于公務員收入在整個社會工資中處于什么水平的闡釋。根據外國經驗并結合本國國情，公務員的工資應高于社會平均收入，但同時應注意符合國家經濟發展水平，否則容易引起社會矛盾。可以通過對社會經濟發展統計數據的分析、公務員工資定期調查機制、公民參與、民意調查等方式進行調整，科學地實現公務員工資與社會平均工資間的平衡。

2.進行各地區間公務員薪酬間比較調整

由于地區經濟發展差異較大，目前津貼是造成各地公務員工資差異巨大的重要因素，所以應對這一差距進行合理控制，又要與各地區經濟發展相適應。對自身財力有限的地區，中央應給予更多的財政支持與傾斜。這一政策有利于對縮小經濟發達地區與邊遠貧困地區的公務員的工資收入差距，實現各地區公務員工資間的比較平衡。

3.實現內外部類似崗位間薪酬比較調整

許多公務員制度較完善的國家把公務員依據工作性質等劃分類別，通過社會上類似職位調研比較來確定、調整公務員的工資。我國可以在現有的劃分之上對公務員職位進行細分，加強職務分類，在建立完善的公務員工資調查機制的基礎上，通過與社會相似職位的工作人員進行分析比較，確定公務員工資標準，實現內外部相似崗位間工資的平衡。

（三）建立實施公務員薪酬調查制度

建立公務員工資調查制度，可以為公務員收入增長提供客觀標準和依據。一方面對公務員實際薪酬進行調查，另一方面對社會工資水平進行調查。在公務員工資調查機制建立的過程中，注意選擇合適的比較對象，由中央、地方專家領導小組實施調查。在調查中，注意有針對性等。最后，可以調查結果作為參考依據，確定是否普遍調整公務員工資。

六、建立公務員薪酬正常增長長效機制難點

（一）社會輿論壓力

對公務員工資變動需要采取謹慎的態度以及進行科學地論證。一方面，由于媒體對公務員貪污受賄等新聞的報道，使社會上產生誤解，形成對公務員的不良印象。另一方面，公務員既是工資增長政策的制定者，又是這項政策的獲益者，自然容易引起非議。

因此，要加強立法過程的透明性與公平性，注意建立溝通機制提高公眾參與程度；此外，還要加強公務員自身隊伍建設，提高公務員素質，這樣，公眾對公務員工資增長會有更多地理解，工資增長的質疑與壓力也會小很多。

（二）績效考評實施困難

首先，大多數公務員主要從事具體的社會管理工作，然而在實際中，一些工作和效果難以進行量化，從而對考評造成一定難度。同時目前公務員績效考核標準較模糊，實施起來較困難，考評本身的公正性也受到質疑。并且我國公務員缺乏完善的職位分析，而職位分析又作為考核績效的關鍵。這些因素都從客觀上造成了績效考評困難。

因此，要不斷改進公務員績效考評體系，在考評過程中，廣泛聽取意見，了解公眾的社會評價，從而有利于實現公正的考評。用量化指標對公務員規范考核，對不同崗位的公務員采取不同的考核指標，有針對性〔6〕。

七、小結

中國公務員工資正常增長長效機制的構建，目前還面臨著一定的困難，但也要看到，我國已經在多次公務員工資改革推進過程中取得的巨大成效。從世界范圍看，西方國家公務員薪酬制度也都經歷過較長時間的發展過程并仍進行不斷調整。在總結我國公務員工資改革的歷史，吸收國外公務員工資改革經驗的基礎上，中國公務員工資正常增長機制的構建必將穩步推行。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕高澤華.公務員工資沿革：四大改革有哪些亮點和遺憾〔EB/OL〕.http：//politics.people.com.cn/n/2014/0910/c1001-25629081.html.

〔2〕劉強.公務員工資制度改革的回顧與建議〔J〕.宏觀經濟管理，2014，（07）：28.

〔3〕高寧.國外公務員薪酬制度介紹〔J〕.中國勞動，2014，（04）：24.

〔4〕林勝.我國公務員收入分配問題研究〔D〕.福建師范大學，2012.

〔5〕王梅.日本公務員工資制度對我國的啟示〔A〕.中國軟科學研究會：第十一屆中國軟科學學術年會2015（下），2015.

〔6〕談韌.公務員薪酬制度現狀與對策建議——以江蘇省N市為例〔D〕.南京大學，2014.

〔責任編輯：孫玉婷〕