中央預算單位預算績效管理分析

何旭

（中國財政科學研究院 北京 海淀 100037）

【摘要】預算績效管理是現代財政制度的重要組成部分，是化解當前財政收支矛盾，建立全面規范、公開透明預算制度的必然要求。對中央預算單位開展預算績效管理是專員辦一項重要工作。專員辦需要在明確自身定位的基礎上，將績效目標審核、績效運行監控、績效評價實施三個環節有機結合，并融入預算編制審核和預算執行監管過程中，同時加強績效評價結果應用，實現對中央預算單位科學、高效的全過程預算績效管理。

【關鍵詞】預算 績效 專員辦

一、中央預算單位預算績效管理概述

（一）預算績效管理主要內容

預算績效管理是在現有預算管理模式下，將績效理念和方法貫穿于預算編制、預算執行、預算監督之中，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。全過程預算績效管理包括績效目標管理、績效運行監控、績效評價實施、績效評價結果應用四個方面內容。

（二）中央預算單位預算績效管理歷程

2003年黨的十六屆三中全會首次提出“建立預算績效評價體系”，我國預算績效管理工作正式拉開帷幕。2005年財政部開始組織部分中央預算單位開展績效評價試點，并出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》。此后，預算績效管理工作不斷推進。2011年，財政部分別出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《關于推進預算績效管理的指導意見》，逐步建立全過程預算績效管理機制；2012年，財政部制定了《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》，確定了2012-2015年預算績效管理著重圍繞“建立機制”、“完善體系”、“健全智庫”、“實施工程”等重點工作推進；2013年，財政部出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》，對全國的績效評價共性指標體系建設進行指導；2014年修改的《預算法》首次以法律形式明確了預算收支中的績效管理要求；2015年，財政部制定了《中央部門預算績效目標管理辦法》，對中央部門績效目標的設定、審核、批復、調整與應用等做出了明確規定。

（三）中央預算單位預算績效管理成效

經過多年試點，中央預算單位預算績效管理工作取得了明顯成效。一是績效目標管理得到加強，2016年首次實現中央部門項目支出績效目標管理全覆蓋，財政部要求中央部門一級、二級項目全部編報績效目標，實現了績效目標與預算編制同步申報、同步審核、同步批復。二是績效運行監控開始實施，2016年財政部選取中組部、水利部、銀監會、審計署等15個部門，啟動績效目標執行監控試點，及時發現管理漏洞，糾正執行偏差。三是績效評價范圍不斷擴大，2012年中央部門績效評價全面鋪開，實現了“橫向到邊”，當年共選擇165個中央一級預算單位的372個項目開展了績效評價，涉及資金約140億元；2016年財政部明確要求中央各部門要對所屬預算單位的所有一級項目、二級項目開展績效自評，實現績效自評全覆蓋。四是績效評價結果得到初步應用，績效評價結果和評價中發現的相關問題能夠及時反饋到被評價單位，依次進行整改。

二、加強中央預算單位預算績效管理的必要性

（一）適應當前“財政新常態”，化解財政收支矛盾的需要

當前，我國財政工作面臨著財政收入增速降低與財政支出責任增加并存的新常態。從財政收入方面看，伴隨著經濟增速換擋以及結構性減稅政策實施，自2012年起，我國財政收入增速已經連續4年下降。從財政支出方面看，隨著我國老齡化的加速和城鎮化的推進，醫療衛生、社會保障、城鎮公共基礎設施等公共產品的需求不斷擴大，財政支出責任不斷增加。從以下財政收支增速對比圖可見，自2012年起財政支出增速明顯高于財政收入增速，2015年二者更是相差7.4個百分點，財政收支矛盾非常突出。

2010——2015年財政收支增速對比圖

（數據來源：國家統計局網站）

如何適應“財政新常態”，將是未來一段時期財政工作面臨的重要課題。根據財政分配的“三元悖論”理論：減稅、增加公共福利支出、控制政府債務與赤字水平三大目標，至多只能同時實現兩項。要想解決“財政新常態”的難題，看似只能在增稅、減少公共福利支出、增加政府債務中選擇一項。

為保持一定的經濟增速和調整經濟結構，我國需要繼續實施積極的財政政策：以營改增為代表的一系列結構性減稅措施需要繼續推進，教育、醫療、基礎設施建設等公共支出需要繼續增加。與此同時，還要通過規范地方政府性債務，化解前期刺激政策導致的大量地方政府性債務風險。減稅、增加公共福利支出、控制政府債務與赤字水平這“三大陣地”均要堅守。

要走出財政分配“三元悖論”怪圈，適應當前“財政新常態”，只能提高財政資金使用效率，將有限的財政資金花在最需要的地方。加強預算績效管理可以有效優化公共資源配置、提高財政資金使用效率。一方面通過績效評價結果分析，可以優化下一年度預算資金分配，減少績效目標未達到或實施效果不佳的項目預算，增加績效評價結果優良，需要進一步加大投入的項目預算，從而使有限的財政資金分配到更需要的方向。另一方面，通過全過程預算績效管理，可以督促預算單位更合理的申報預算，更規范的執行預算，更高效的使用財政資金。因此，為適應“財政新常態”，加強預算績效管理非常必要。

（二）適應預算管理制度改革，加強績效管理的需要

傳統的預算管理模式，側重資金使用的規范安全，對資金使用的有效性關注不夠，具有“重分配輕管理、重使用輕績效”的慣性思維，很多部門也習慣于多要錢、多用錢。這種粗曠的預算管理模式難以適應建立現代公共財政制度、推進國家治理體系現代化的要求。為此，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要改進預算管理，實施全面規范、公開透明的預算制度，其中一項重要內容就是健全預算績效管理機制。《決定》明確要求，全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。

雖然近年來中央預算單位預算績效管理取得了較大進展，但與《決定》中關于“將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面”、“將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據”等要求還有一定差距。為推動預算體制由傳統預算向績效預算轉型，預算績效管理工作還需進一步加強。

三、開展中央預算單位預算績效管理的具體內容

（一）績效目標審核

績效目標既是后期績效運行監控的主要內容，也是績效評價實施的重要依據。做好績效目標審核是全過程預算績效管理的重要基礎。需要審核的績效目標至少應包含以下四個要素：預期產出，包括提供公共產品和服務的數量目標、質量目標、實效目標、成本目標等；預期效果，包括經濟效益、社會效益、生態效益等；達到預期產出所需的成本資源；衡量預期產出、預期效果的績效指標。進行績效目標審核，一是要審核績效目標是否完整、明確、清晰；二是要審核績效指標是否細化、量化，是否能夠科學衡量績效目標；三是要審核績效目標與項目資金規模是否匹配，在既定績效目標下，資金規模是否過大或過小。

（二）績效運行監控

績效運行監控的重點是預算單位績效目標的預期實現程度，具體包括項目計劃提供的公共產品和服務的預期完成程度及趨勢，項目實施計劃帶來效果的預期實現程度及趨勢，達到計劃產出所需要的財力、物力、人力等資源的完成情況。實施績效運行監控可以通過兩種方式：一是通過中央預算單位直接支付審核和授權支付監控，結合預算執行進度，對預算單位績效運行情況進行全面監控，這種監控雖然全面，但囿于人力和技術手段不足，監控效果不佳；二是通過調查取證、實地核查等方式對預算單位績效運行情況進行重點監控，發現問題和風險，督促預算單位及時采取措施防止預算績效運行偏離原定目標。

（三）績效評價實施

預算績效管理的核心是績效評價，只有對預算支出結果做出客觀公正的評價，才能為預算績效管理開展提供基準和依據。根據財政部出臺的《項目支出績效評價共性指標體系框架》，績效評價內容包含投入、過程、產出、效果四大類共20項。各單位開展績效評價的具體內容、指標與標準應按照財政部統一要求，或參照《項目支出績效評價共性指標體系框架》，根據不同項目類型和項目內容，進行細化和調整。具體績效評價流程可以分為六個階段：資料收集、資料研究、實地調研、評議打分、征求意見、評價報告編制。

四、專員辦開展中央預算單位預算績效管理的建議

（一）明確定位，發揮橋梁作用和監管作用

在中央預算單位預算績效管理體系中，財政部是組織主體，負責全國預算績效管理工作，制定全國性規劃和規章制度，組織、指導中央部門的預算績效管理工作實施。各中央主管部委是責任主體，負責制定本部門工作規劃和規章制度，具體實施本部門及下屬單位的預算績效管理工作。各基層預算單位是實施主體，負責本單位預算管理工作具體實施，包括績效目標編制與申報、績效自評等工作。財政部專員辦要發揮好橋梁作用和監督作用。橋梁作用是指，成為財政部和基層預算單位之間的橋梁，使財政部不通過主管部委，而通過專員辦就能了解掌握基層預算單位績效管理工作情況。監督作用是指，通過專員辦對重點項目開展的預算績效管理工作，督促基層預算單位按照財政部相關要求開展績效管理工作。

（二）有機結合，將績效管理嵌入專員辦預算監管工作

績效管理是整個預算管理的有機組成部分，只有把績效理念融入預算管理的全過程，才能使績效管理發揮實效。專員辦開展預算績效管理要將績效目標審核、績效運行監控、績效評價實施三個環節有機結合，并融入預算編制審核和預算執行監管過程中。在預算編制審核階段同步審核預算單位申報的績效目標，在預算執行監管階段同步監控其績效運行情況，項目執行完畢后及時開展績效評價，并以績效評價結果指導下一年度預算編制審核。如此真正建立起“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的全過程預算績效管理機制，實現預算績效管理與預算編制、執行、監督有機結合。

（三）強化應用，以評價結果指導預算編制審核

合理應用績效評價結果，優化財政預算資金分配是全過程預算績效管理的目的所在。專員辦開展中央預算單位預算績效管理要通過以下兩方面加大績效評價結果應用力度。一是績效評價結果通報。績效評價結果除向財政部報告外，還應抄送基層預算單位的主管部委，及時向其反饋評價中發現的問題，督促其改進預算管理、提高公共產品質量和公共服務水平，建議其在部門預算編制中適當參考績效評價結果。二是對于效益能夠快速體現，可以客觀評價的項目，以績效評價結果作為預算編制審核的重要依據，做到獎優罰劣。在預算編制審核過程中，對上年度績效評價得分高、資金使用效果好的項目，繼續支持或加大支持力度；對上年度績效評價得分低、資金使用效果較差，且整改不到位的項目，適當調減項目資金。

（四）借助外力，提高預算績效管理工作質量

專員辦開展預算績效管理涉及交通、農業、醫療、教育等多個領域，在進行績效目標審核、績效運行監控、績效評價實施時不僅需要財務知識，而且需要相關領域專業知識，這些是專員辦干部職工所不具備的。為提高預算績效管理工作質量，專員辦要充分借助外部力量。一是要分不同行業，建立預算績效管理專家庫，并按照其參與績效管理工作的態度、能力、道德水平實行動態管理，優勝劣汰。二是要通過政府采購方式，選取部分中介機構協助專員辦開展預算績效管理工作，尤其是績效評價工作。

參考資料：

[1]財政部預算司. 中國預算績效管理探索與實踐[M]. 經濟科學出版社，2000.

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[4]岳洪江，張紹光. 政府預算績效管理質量：內涵、影響因素和控制節點[J]. 地方財政研究，2015.