天津市靜海縣新型城鎮化動力機制及對策建議①

摘 要：新型城鎮化是我國促進經濟持續發展和深化改革的強大動力與戰略抉擇。本文根據靜海縣實際情況，從政府、企業、居民（社會）三元視角考察了靜海新型城鎮化的動力機制，深度挖掘和剖析了靜海新型城鎮化動力機制存在的問題。針對其動力機制存在的問題和制約因素，靜海堅持以“人的城鎮化”為目標，提出了科技引領發展、創新投融資機制、發揮市場力量改善民生質量的“三區聯動”新型城市化建設道路；就農民身份轉變及農村產業發展等問題提出了以科技改善民生、以科技手段提升城鎮應急保障能力的創新對策，從而有利于更好地實現靜海縣經濟與社會的快速發展，為我國新型城鎮化建設提供參考，對加快我國新型城鎮化的步伐，積極推動新型城鎮化的發展有重要意義。

關鍵詞：新型城鎮化 動力機制 人的城鎮化 對策建議

中圖分類號：F299.21 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）01（b）-114-02

所謂新型城鎮化動力機制是指推動新型城鎮化發展過程中所依賴的各個要素之間相互聯系、相互制約、相互融合的運作機理，以及維持和改善這種運作機理的各種關系、組織制度的總和。新型城鎮化的動力機制是新型城鎮化建設過程中最核心的東西，它決定著新型城鎮化可持續發展潛力的大小，決定著新型城鎮化發展所依托資源配置的水準，影響著新型城鎮化進程中資源投入與產出的效率，同時決定著新型城鎮化發展的質量。由此可見，新型城鎮化的動力機制對發展快速、高質量的城鎮化建設有重要意義。

“十一五”以來，靜海縣積極實施城鎮化戰略，推進新型城鎮化建設，全縣共有示范小城鎮試點項目四個，在改善居民生活水平，推進城鄉一體化發展，實現農業產業化、工業現代化以及城鎮化協調發展等方面都積累了很多經驗。但是，在靜海新型城鎮化快速發展的同時，新型城鎮化建設的質量不容樂觀，與“人的城鎮化、以人為本”的城鎮化建設目標尚有一定差距。因此積極探索靜海新型城鎮化發展的動力機制，從根本上釋放活力，是增強新型城鎮化動力，提高質量建設的有效途徑。

1 靜海縣新型城鎮化動力機制

新型城鎮化的動力機制決定著城鎮化發展所依托的資源基本配置關系和水平，新型城鎮化動力機制的有效運轉，直接影響著新型城鎮化的建設是否健康有序發展。推動靜海新型城鎮化建設的動力源主要有政府、企業、農民。本研究在對靜海三個主要動力機制，政府引導、企業牽引、農民推動進行深入研究的基礎上，探討其動力機制存在的問題和制約因素。

1.1 政府規劃引導動力機制

靜海新型城鎮化建設是以政府規劃引導、政策促進和制度保障的動力機制。靜海新型城鎮化建設過程中想要提高城鎮化質量，實現“人的城鎮化”，最首要的是要發揮好地方政府的引導作用。因為地方政府在管轄區域內掌握著豐富的資源，擁有行政權力，在新型城鎮化建設過程中成為最主要的推動力量。在中國市場經濟體制的大環境下，政府規劃引導機制是推動靜海新型城鎮化發展的重要動力。一方面，依據靜海新型城鎮化建設的歷程和要求，政府會適時制定一些推動靜海新型城鎮化建設的策略，以確保新型城鎮化沿著對的方向穩定快速發展；另一方面，通過政府制定的政策可以去除那些抑制市場機制作用、妨礙人口流動和資源要素聚集的屏障，從而推動新型城鎮化健康發展。

1.1.1 兩級政府基礎設施投資

政府財政投入是靜海新型城鎮化建設的重要政策手段之一。在建設初級階段，基礎設施和社會服務體系缺乏建設、企業短期行為嚴重、城鎮化意識淡薄等問題，均需要兩級政府的引導、統籌安排和財政推動。政府為示范城鎮建設（包括征地拆遷、安置房建設、基礎設施建設、耕地復墾等建設環節）提供全流程融資服務，以未來土地出讓收入作為還款來源，在兩級政府對基礎實施的大力投資下，兩城融合規劃提速，基礎設施協調推進、城市基礎設施不斷完備。

1.1.2 兩級政府教科文衛投資

靜海政府不斷加大對教育事業的投入力度，積極改善辦學條件，先后投資近5億元，完成了多所學校的建設任務，同時大力推動示范校的建設工程，推進教育儀器設備裝備提高工程，做出了很大努力。同時兩級政府為了進一步提高區域綜合經濟實力和核心競爭力、進一步推動靜海縣改革開放發展，政府支持地方文化產業振興和發展繁榮為目標，大力支持文化產業發展。

1.2 企業牽引動力機制

新型城鎮化建設，應當秉持政府引導、匯集全社會優質資源，企業牽引、統籌聯動發展城鎮化的指導路線。靜海在借鑒發達地區城鎮化發展理論和經驗的基礎上，結合實際情況，探索了企業在牽動靜海新型城鎮化建設過程中的動力機制。投身靜海新型城鎮化建設的諸多企業，都積累了一些開發新型城鎮化的實踐經驗，擁有更為廣泛的資源和具有豐富經驗的城鎮化建設管理和建設人才。從而在這些卓越企業的牽引下，帶領靜海新型城鎮化建設健康快速發展。

1.3 農民推動動力機制

農民是新型城鎮化建設中最核心和關鍵的問題。正確處理和組織調動農民是關乎新型城鎮化建設成敗的關鍵要素。農民是擴大內需的主要力量、城市勞動力的主要來源，也是國民經濟發展的重要支撐，以農民為主體的新型城鎮化是破解二元體制的重點。靜海結合自身新型城鎮化建設的實際情況，借鑒發達地區城鎮化先進經驗，確立了農民在推進新型城鎮化建設中的主體地位。靜海新型城鎮化建設中農民主體地位的確立，有利于體現城鎮化的客觀要求，也有利于提升新型城鎮化的預期目標。

2 靜海縣新型城鎮化動力機制存在的問題及原因

靜海新型城鎮化的三大動力源為其城鎮化發展和現代化建設做出了巨大的貢獻，但距離新型城鎮化“人的城鎮化，以人為本”的目標尚且存在很大差距，造成這種狀況的根本原因是動力機制仍然不夠完善，在運行過程中阻滯了新型城鎮化的推動進程。

2.1 地方政府的短期行為及財政體制不完善

在靜海新型城鎮化快速推進的過程中，一方面，政府財政收入和經濟的快速增長主要源自于對土地的集約使用和快速升值；另一方面，圍繞土地增加的收益直接影響到實體經濟發展價格穩定和利益分配的公平合理性。地方政府基于自身利益考慮，往往會采取短期行為，把土地財政與物理空間的城鎮化作為發展目標。由于財政分配體制的不完善，造成基層政府財權和事權不對等，致使城鎮化資金緊張，對土地的依賴加重。

2.2 政府與市場邊界模糊及融資渠道不暢

在新型城鎮化進程中，如果政府與市場的各種功能和責任模糊不清，就會發生大量的社會自我保護運動，其中大多數問題都是涉及失地農民的拆遷賠償方面的問題。首先，在提倡“人的城鎮化”和注重城鎮化質量的新型城鎮化建設進程中，應充分尊重利用市場機制，發揮市場在城鎮化建設中重要力量，帶動資源要素的合理配置。此外，靜海新型城鎮化建設的資金主要是依賴地方財政投資，融資渠道比較單一，資金量也很有限，致使新型城鎮化建設過程過度依賴政府財政資金，不能有效吸引非政府資金的投入，致使融資渠道不暢，這大大阻礙了靜海新型城鎮化建設的步伐和質量。

2.3 農民市民化進程緩慢及失地農民權益保護機制不完善

農民市民化是新型城鎮化建設過程中的重要進程。首先，失地農民的權益保護機制得不到完善，直接影響新型城鎮化建設的進程，制約新型城鎮化發展的質量。雖然地方政府對失地農民會進行貨幣方式的補償，但這并沒有從長遠生計提供可持續保障。其次，雖然失地農民進入城鎮從事非農產業工作，卻不能享受城市居民同等的社會權利，在很多地方得不到與市民同等的待遇，即使農民空間位置改變了，但是他們仍然不能真正融入到市民的生活里，這無疑是隱藏在城鎮化建設中的一個隱患。

3 完善靜海縣新型城鎮化動力機制質量的對策建議

新型城鎮化動力機制是一個復雜的動力系統，不同時期、不同地區、不同發展階段，城鎮化的動力機制各不相同。要想改變城鎮化速度與質量不匹配的客觀現狀，探索出以“質量”為目標的新型城鎮化建設發展模式，必須根據自身的實際情況，深入對其動力機制加以完善，提高其運行過程中的合理性程度，為靜海縣經濟的快速發展創造有利條件。

3.1 建立完善的財政機制、政府與市場相協同

城鎮化建設中建立完善的財政體制非常必要。首先，應實現財權和事權的統一。為了保證城鎮化健康快速發展，減輕地方政府的財政負擔，應當把適當的財權劃歸地方，使地方政府在城鎮化建設中有足夠的資金可支配。其次，進一步改革和完善地方稅收體系。相關部門應該深入改革稅收體制，健全和完善地方稅收體系，使地方政府擁有主體稅種和輔助稅種。

3.2 科技引領發展、創新投融資機制、發揮市場力量改善民生質量

科技創新引領城鎮化需要發揮政府與市場的協同作用。創新要素面向城鎮集聚和創新成果在城鎮應用擴散的過程，既受市場因素影響，也具有明顯的外部性特征。首先，要加強城鎮科技創新的規劃引導，鼓勵企業積極參與城鎮化科技創新，鼓勵社會力量參與智能城市建設。其次，針對鎮化資金來源渠道單一，資金量有限等問題，可以借助探索發行城鎮化建設債券，籌措城鎮建設長期資金；創新融資方式，吸引社會資金參與城鎮基礎設施領域建設；充分利用市場，拓寬融資渠道；健全農村金融體系，發揮金融支持服務等方式創新投融資機制。

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①基金項目：天津市科技發展戰略研究計劃項目，課題名稱：靜海縣新型城鎮化質量評估、動力機制與發展路徑研究（14ZLZLZF00020）。

作者簡介：金正橋（1966-），男，安徽人，天津大學管理與經濟學部博士，主要從事關于新型城鎮化質量評估、動力機制和發展方面的研究。