兩個金融法律文件實施過程中的銀行業應對

黃丹

摘要：2014年國家出臺了兩個重點金融文件：《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（以下簡稱“文件”）、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（以下簡稱“規范”）。兩個文件實施兩年多來，在鼓勵投融資和規范土地經營權流轉方面發揮了重要作用。同時也產生了一些新情況和新問題，需要關注。

關鍵詞：金融法律文件；實施；銀行業應對

中圖分類號：F830.48；D912.28 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-01

一、《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》實施過程中的銀行業應對

（一）該文件鼓勵民間資本投資的領域

1.環保與農業水利領域

文件在制度上保證了民間資金介入的政策依據，很多原來國有或集體產權經營的領域將向混合制方向改革。鼓勵民間資本介入的前提是能夠放開流通，在林業管理方面放活了林地的經營權、鼓勵林權流轉、鼓勵荒山荒地造林和退耕還林林地林權的流轉；培育和規范水權交易市場，探索水權交易的流轉方式。利用價格因素，保障民間資本介入后的收益。通過降低稅費、鼓勵流通以及財政補貼等方式保障民間資本的收益。

2.市政基礎設施與交通建設領域

進一步明確、放開了民間資本可以介入的市政與交通領域，比較重要的有：通過特許經營、投資補助、政府購買服務等方式鼓勵社會資本投資市政建設。同時用好鐵路發展基金平臺，吸引社會資本參與；完善公路投融資模式，鼓勵參與水運、民航基礎設施建設等方面。

3.能源設施與信息領域

文件還明確鼓勵民間資本參與到電力、電網、油氣管網等建設領域，鼓勵電信業進一步向民間資本開放。這兩個以往比較封閉的領域一旦向社會資金放開就會對以往的專營企業造成很大的挑戰。

4.社會事業投資領域

文件明確了社會事業包括了養老、文化、旅游、體育等各領域，鼓勵社會資本通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑，采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，參與教育、醫療、養老、體育健身、文化設施建設，同時完善稅費優惠政策、改進社會事業價格政策予以配套。

（二）該文件實施對銀行業提出的新要求

文件中與銀行最息息相關的是在“創新融資方式拓寬融資渠道”方面，提到了要“探索創新信貸服務”。短短一段內容蘊含了很多的信息：“探索創新信貸服務。支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權質押貸款等擔保創新類貸款業務。探索利用工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款，允許利用相關收益作為還款來源。鼓勵金融機構對民間資本舉辦的社會事業提供融資支持。”

首先，文件提出了大量創新的擔保方式，包括：排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權、工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益權等。其次，允許將工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益作為貸款還款來源。這條具體涉及到貸款業務在發放前的還款來源測算方式、貸款發放后的貸后資金管理等要求。第三，鼓勵金融機構對民間資本舉辦的社會事業提供融資支持，主要還是結合國務院出臺的關于養老服務業和健康服務業的若干指導意見要求。

實施過程中，文件內容涉及相當之廣，業務機會也非常之多，建議各銀行在總行層面成立專題研究小組，深入討論并形成共同推進機制，跟蹤政策的后續出臺情況，及時為銀行把握開放中的業務機會。

二、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》實施過程中的銀行業應對

（一）本規范的具體要求

1.明確PPP模式的適用范圍與操作模式

規范明確了PPP模式主要適用于“政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。”包括經營性的、準經營性的和非經營性的三類，主要是根據項目的經營收費時都能夠覆蓋投資成本為依據。對于能夠完全覆蓋的，給與政府授予特許經營權，采用BOT（建設-運營-移交）、BOOT（建設-擁有-運營-移交）模式。對于不足以覆蓋的，通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等方式，采用BOT、BOO（建設-擁有-運營）模式。對于沒有收入需要政府付費的，通過政府購買服務，采用BOO、委托運營方式。

2.創新監管管理機制

規范明確了對于PPP模式政府部門也要建立創新的工作機制。包括協調機制、明確實施主體、建立聯審機制、規范價格管理、提升專業能力等方面。其中比較重要的是明確實施的主體，規定由地方政府來確定具體的“行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構”來實施。

3.提高政策支持力度

規范提出了要強化政府和社會資本合作的政策保障，完善投資回報機制、加強政府投資引導、加快項目前期工作、做好綜合金融服務。同時做好示范推進、信用建設、信息平臺和宣傳引導等輔助工作。

4.出臺《政府和社會資本合作項目通用合同指南》

規范附件包含了PPP項目通用合同指南。這個通用合同由合同正文和合同附件組成，采用模塊化的編寫框架，共設置15個模塊、86項條款，適用于不同模式合作項目的投融資、建設、運營和服務、移交等階段。

（二）該規范實施對銀行業提出的新要求

1.與政府機構保持溝通、及時了解各地推進進展

PPP模式目前是政府力推、主推的經營模式，規范為PPP模式如何合規的開展明確了大框架。后續各地方政府應該會確定各自的項目實施機構，統一轄內的項目推進。為了能夠提前介入，我國銀行的各級分行應積極了解各地確定的授權機構，提前進行溝通與接洽，了解相關推進信息。

2.尋找業務機會、優化銀行資產

對于規范提出的PPP模式可以適用的范圍，主要集中在以往政府融資平臺大量承擔的公共服務與基礎設施類項目之上，銀行也可以結合前期與政府平臺的合作業務，包括直接發放的融資、自營直投和通過其他通道進行的投資等，尋找退出機會。

3.提前研究案例、做好介入準備

規范提出了PPP模式下可通過BOT、BOOT、BOO以及委托運營等四種方式開展具體項目的實施。建議后續能夠針對不同的項目模式，研究銀行可以提供的金融服務，包括投行類、資金通道類、資金托管類等業務的機會。同時提前做好法律方面的研究，參考前期進行的試點案例，研究政府與社會資本的權利義務關系，為后續更好地介入做好準備。

作者簡介：黃 丹（1977-），女，畢業于東北財經大學法律系國際經濟法專業，大連海事大學國際法碩士，現為中共大連市委黨校法學教研部教師，教授。