金融精準扶貧模式與路徑選擇

康彥華++何文虎++楊云龍

摘 要：本文以A縣為例，對六盤山集中連片特困地區(qū)的金融精準扶貧工作實踐進行了深入研究，揭示了當前六盤山集中連片特困地區(qū)金融精準扶貧工作中存在的主要困難和問題，并有針對性地提出了金融精準扶貧的合理路徑和相關對策。

關鍵詞：六盤山；精準扶貧；涇源縣；金融實踐

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（3）-0088-04

一、研究對象的代表性分析

六盤山集中連片特困地區(qū)，尤其是以固原市A縣為代表的西海固地區(qū)，貧窮問題長期以來都是一個“頑疾”，而區(qū)域內金融網(wǎng)點覆蓋率不高、金融服務嚴重不足、金融基礎設施不健全、金融領域的競爭弱化等問題則進一步加劇了這一“頑疾”的惡性發(fā)展，文章選取固原市A縣為研究對象，具有典型代表意義。

A縣位于寧夏最南端，素有“秦風咽喉、關隴要地”之稱，屬于六盤山集中連片特困地區(qū)范圍，轄4鄉(xiāng)3鎮(zhèn)114個行政村，總面積1131平方公里，A縣總體經(jīng)濟發(fā)展滯后，經(jīng)濟增長主要以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)經(jīng)濟薄弱，缺少骨干企業(yè)和大工業(yè)項目，基礎設施建設較為滯后，對外開放水平不高，招商引資難度較大，金融資源總量有限，其社會經(jīng)濟、金融、民生、科教文衛(wèi)行業(yè)發(fā)展，具有六盤山集中連片特困地區(qū)行業(yè)發(fā)展的典型特征。2016年末，A縣各項貸款余額15.2億元，同比增長13.57%，新增貸款1.54億元，僅占寧夏全區(qū)貸款總額的0.29%。目前，全縣還有貧困人口2.23萬人，占寧夏全區(qū)的3.8%。因此研究A縣的金融扶貧工作，對全國其它地區(qū)，特別是六盤山集中連片特困地區(qū)的金融扶貧開發(fā)工作具有普遍的借鑒、指導意義。

A縣與六盤山集中連片特困地區(qū)中的大多數(shù)縣區(qū)，在社會經(jīng)濟總量、金融供給能力、居民收入水平、城鎮(zhèn)化率、民生領域等多方面具有諸多相似之處，尤其是全縣共有12.1萬人口，其中回族人口9.6萬人，占總人口78.8%，是比較典型的民族地區(qū)。

二、六盤山集中連片特困地區(qū)金融精準扶貧的主要模式與實踐

（一）政府主導的金融扶貧模式

這一金融扶貧模式由地方政府、扶貧主管部門、金融機構和監(jiān)管部門推動建立，主要形式是“金融機構+農(nóng)戶+風險保證金”，主要特點是貧困地區(qū)地方政府運用專項扶貧基金專門設立“風險補償基金池”，為貧困戶貸款提供擔保和風險補償。為了有序推進金融扶貧工程，實現(xiàn)送貸上門的目標，A縣專門成立了金融扶貧領導小組，組建了由村委會主要負責人為組長，村支部書記、第一書記、駐村干部、包村信貸員等為成員的6個鄉(xiāng)級信用協(xié)會和96個村信用協(xié)會，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村兩級信用協(xié)會全覆蓋；了有效防范和降低貸款風險，撬動更多金融資源投入金融扶貧開發(fā)，A縣有效發(fā)揮財政資金“四兩拔千斤”的導向作用，及時成立了縣級融資擔保有限公司，縣財政累計注入資金9400萬元建立了貸款擔保基金，并全面整合中央和自治區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金和扶貧專項資金，建立6100萬元扶貧資金池，同時，專門建立了金融風險補償機制，由縣財政投入3100萬元，建立小額貸款風險補償金，專項用于建檔立卡貧困戶貸款損失補償。截止2016年末，A縣全部完成全縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)96個行政村7669戶建檔立卡貧困戶的評級授信工作，已為5579戶建檔立卡貧困戶發(fā)放基準利率貸款2.47億元，戶均貸款4.5萬元。

（二）人民銀行主導的金融扶貧模式

為開辟農(nóng)村黨員、農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)貸款“綠色通道”，人民銀行A縣支行牽頭專門制定了《農(nóng)村黨員信用示范戶創(chuàng)建工作實施方案》《農(nóng)村青年信用示范戶創(chuàng)建工作實施方案》，并聯(lián)合當?shù)亟M織和財政部門率先在六盤山鎮(zhèn)開展試點，原則上“農(nóng)村黨員、農(nóng)村青年信用示范戶”最高授信額度10萬元，期限3年，期限內可循環(huán)使用；協(xié)調地方政府部門將“兩個示范戶”的貸款納入到扶貧產(chǎn)業(yè)擔保基金和風險補償基金范圍和小額貸款財政貼息范圍，建立完善農(nóng)村黨員和農(nóng)村青年信用示范戶授信管理制度，構建“農(nóng)村黨員（農(nóng)村青年）+征信+信貸”的融資扶持平臺，形成“點亮一盞燈，照亮一大片”的信用示范效應。截止2016年末，共發(fā)放農(nóng)村黨員、農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)小額貸款8000萬元。

（三）金融機構主導的金融扶貧模式

這一模式以金融機構為主導，通過不斷創(chuàng)新抵押、質押和擔保的種類和方式，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品來推動精準金融扶貧目標的實現(xiàn)，主要有以下幾種：一是“金融機構+互助資金+貧困戶”貸款模式。A縣以互助協(xié)會或村委會為單位建立扶貧互助資金，金融機構以互助資金為保障，為擔保范圍內的貧困戶發(fā)放貸款。截止2016年末，A縣已在全縣91個行政村開展互助資金擔保貸款業(yè)務，發(fā)放貸款1500萬元；二是 “金融機構+兩個帶頭人+貧困戶”貸款模式。為了降低金融機構發(fā)放貧困戶貸款的信用風險，解決金融機構與貧困戶之間的信息不對稱，A縣把金融支持農(nóng)村“兩個帶頭人”（農(nóng)村黨組織帶頭人和農(nóng)村致富帶頭人）工程作為金融扶貧工作的重中之重，引導全縣金融機構創(chuàng)新推出了“黨員貸”、金扶貸、家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）貸款、農(nóng)民專業(yè)合作社貸款、三農(nóng)保證保險貸款等多種信貸產(chǎn)品，積極創(chuàng)新和探索建立了“金融+支部+協(xié)會（公司）”、“金融+黨員能人+農(nóng)戶+項目”的金融扶持路子。截止2016年末，全縣金融機構投放信貸資金1926萬元，支持了45名農(nóng)村黨組織帶頭人和農(nóng)村致富帶頭人，戶均貸款達42.8萬元，切實提高了農(nóng)村“兩個帶頭人”創(chuàng)業(yè)信貸需求的滿足率，增加自主創(chuàng)業(yè)的成功率。

（四）產(chǎn)業(yè)金融扶貧模式

這類扶貧模式主要以貧困地區(qū)苗木、種養(yǎng)殖和鄉(xiāng)村旅游等區(qū)域性主導產(chǎn)業(yè)為出發(fā)點，以一批覆蓋面廣、帶動能力強、具有地方特色的貧困地區(qū)龍頭企業(yè)或處于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈核心位置的企業(yè)為抓手，以財稅政策、金融政策等政策為主要手段，大力推進產(chǎn)業(yè)化金融扶貧。A縣金融機構圍繞全縣支柱產(chǎn)業(yè)，一是主打養(yǎng)殖牌。為了支持養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，A縣主動引導和鼓勵，把小額擔保貸款、扶貧資金、小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款等納入金融支持A縣特色養(yǎng)殖發(fā)展政策體系，主動探索建立建檔立卡貧困戶養(yǎng)殖貸款，由合作銀行根據(jù)信用評級結果發(fā)放貸款，貸款額度1—5萬元，貸款期限1—5年，貸款利率執(zhí)行人民銀行同期基準利率，對養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場、養(yǎng)殖合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實行擔保貸款，由擔保公司提供貸款擔保，由合作銀行根據(jù)信用狀況和帶動貧困戶發(fā)展情況，給予提高授信額度，增加信貸規(guī)模，降低貸款利率等信貸支持。為了增強草畜產(chǎn)業(yè)抵御市場風險、疫病風險和自然災害的能力，A縣在全區(qū)率先推行了良種基礎母牛保險試點工作，專門制定印發(fā)了《關于開辦政策性基礎母牛養(yǎng)殖保險的批復》，確定每頭基礎母牛保險金額設定為5000元、7000元、10000元三個檔，保費率為5%，比全區(qū)下調一個百分點。截止2016年11月末，A縣已發(fā)放肉牛養(yǎng)殖基準利率貸款762 戶2203萬元，幫助農(nóng)戶先后兩次從澳大利亞引進安格斯基礎母牛10000。二是善打旅游牌。主動制定印發(fā)了《金融支持A縣創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)實施方案》，引導各金融機構圍繞全域旅游的總體布局和要求，做好旅游金融服務創(chuàng)新工作，創(chuàng)新推出“農(nóng)家樂”信貸產(chǎn)品，大力支持星級“農(nóng)家樂”和鄉(xiāng)村旅游示范村，扶持農(nóng)家樂、手工作坊等擴大經(jīng)營規(guī)模。截至2016年末，A縣銀行業(yè)支持旅游及相關產(chǎn)業(yè)貸款余額合計3.02億元，高于同期各項貸款余額增速120個百分點。三是巧打苗木牌。主動探索適應苗木產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展需要的中長期貸款方式，因地制宜制定適應地方特色的苗木產(chǎn)權第三方抵押貸款方案，完善苗農(nóng)貸款聯(lián)保制度，將聯(lián)保機制擴大到苗農(nóng)專業(yè)合作社，進一步放寬小額貸款的對象、額度、利率、期限，簡化貸款流程、手續(xù)，提高發(fā)放效率，實現(xiàn)“綠色放貸”，努力滿足全方位、多樣化、差異性的苗木產(chǎn)業(yè)金融服務需求。A縣是全區(qū)首個集體林權制度改革試點縣，目前，全縣林業(yè)用地面積131.7萬畝，其中集體林地面積115.5萬畝，現(xiàn)已確權林地面積112.6萬畝，累計發(fā)放林權證21980本，發(fā)放林權抵押貸款252萬元。

（五）“電商平臺+金融”扶貧模式

A縣金融機構與商務部門、電商部門緊密配合，采取“農(nóng)村電商+助農(nóng)取款點”模式，在原助農(nóng)取款服務的基礎上，增添服務機具，培訓服務人員，增加服務功能，集小額存取款、轉賬、農(nóng)產(chǎn)品銷售于一體，為農(nóng)民提供貼心服務，通過整合資源、資金和服務，讓存取現(xiàn)金、匯款、轉賬、繳費、銀行卡消費、農(nóng)產(chǎn)品銷售、網(wǎng)絡購物消費、物流配送、繳費、宣傳、培訓等服務，變?yōu)橛梢粋€服務點、一條網(wǎng)絡線、一名服務員即可辦理，不僅方便了群眾，而且提高了服務效率，同時也保證了服務站點的固定性。截至2016年末，涇源縣已建成農(nóng)村電商縣級運營服務中心和50個村級服務站，已完成助農(nóng)取款點與電子商務服務點共建6個。2016年，A縣被寧夏自治區(qū)商務廳推薦為國家2016年電子商務進農(nóng)村綜合示范縣。

三、六盤山集中連片特困地區(qū)金融精準扶貧工作中的風險因素分析

（一）縣域主導產(chǎn)業(yè)對金融資源的吸納能力有限

作為六盤山區(qū)的典型代表，A縣產(chǎn)業(yè)基本以種植和養(yǎng)殖業(yè)為主，且集中于苗木、牛、羊等，結構同質單一，隱藏著較大的市場風險和病疫風險，加之農(nóng)業(yè)保險尚未全面推開，信貸風險隱患較大，對金融機構投資的吸引力不足。

（二）貸款擔保基金缺乏可持續(xù)性

一是由于扶貧擔保基金由政府各類資金整合而來，金融機構擔心可以整合的資金會不會越來越少，加之部分資金屬于臨時整合性質。因此，對于擔保基金是否能夠持續(xù)存在疑慮。二是對一旦發(fā)生的信貸風險，政府性質的擔保基金和風險補償基金是否能如約代償心存顧慮，擔心財政資金的動用手續(xù)繁雜，更擔心推諉扯皮和新官不理舊賬的情況發(fā)生。同時，涇源縣經(jīng)濟發(fā)展整體滯后，金融市場化程度低，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較為落后，農(nóng)戶普遍缺乏有效擔保物，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、林權、宅基地使用權、知識產(chǎn)權等質押類貸款品種創(chuàng)新不足。

（三）兩權抵押貸款試點中政策性風險不容忽視

我國兩權抵押貸款試點推動屬于強制性制度變遷。據(jù)調查，地方政府在兩權抵押貸款推動中起主導作用，與其他參與主體的總體利益是趨同的。試點比較好的地方均有賴于地方政府的強力推動，包括建立產(chǎn)權交易中心、銀農(nóng)企聯(lián)席會議召集、制定兩權抵押運作規(guī)則、建立擔保基金等等。地方政府試圖通過創(chuàng)新融資機制，激活農(nóng)村產(chǎn)權蘊含的信貸潛力，這為后續(xù)農(nóng)權抵押融資“破題”，有效解決農(nóng)村信貸約束。兩權抵押貸款的試點成功，在一定程度上是政府、人民銀行、銀監(jiān)局、承貸銀行等四方博弈的結果，承貸銀行承擔信貸風險，政府承擔政策風險，監(jiān)管部門承擔金融穩(wěn)定風險，在“無法”可依的現(xiàn)實情況下，地方政府的強力推動有過度干預市場的嫌疑，尤其是在建設法制中國的背景下，容易損傷地方政府的公信力。

（四）扶貧再貸款政策設計存在瑕疵

主要是當前扶貧再貸款政策要求，“運用扶貧再貸款發(fā)放的涉農(nóng)貸款利率，不得高于人民銀行一年期貸款基準利率”。而目前，各金融機構發(fā)放的大部分扶貧類貸款，都在2年或以上，且根據(jù)《固原市金融扶貧實施方案》執(zhí)行同期同檔基準利率，這與扶貧再貸款的管理要求存在偏差。在機構發(fā)放2年期以上的貸款而執(zhí)行一年期基準利率，實際上使機構的貸款利率執(zhí)行了下幅，在很大程度上影響了金融機構扶貧的積極性。

（五）征信系統(tǒng)“黑名單”貧困戶難以得到有效扶貧

調查顯示，由于受到農(nóng)業(yè)銀行在“八七”扶貧攻堅期間發(fā)放的政策性扶貧貸款支持的老區(qū)貧困農(nóng)戶，受多重因素影響未能償還貸款而被納入征信系統(tǒng)“黑名單”，使這部分貧困農(nóng)戶難以再享受現(xiàn)有的國家金融扶持政策，嚴重影響了這部分貧困戶如期脫貧，導致這部分貧困戶納入“黑名單”的原因主要有農(nóng)戶信用意識較弱、金融機構管理不善、誤認貸款為扶貧補助款、專項扶貧項目失敗等等。

三、六盤山區(qū)金融精準扶貧的路徑選擇

（一）加大金融扶持的規(guī)劃與引導力度

地方政府部門要在扶貧攻堅中應發(fā)揮好主導作用，制訂發(fā)展規(guī)劃，明確支持的重點扶貧范圍、重點區(qū)域、重點產(chǎn)業(yè)和重點對象，通過組織和引導農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)脫貧致富。要主動引導金融、保險及社會各類資金參與到扶貧攻堅當中，切實加強與金融機構合作，積極探索扶貧資金與信貸資金有機結合的新模式，通過財政貼息、風險擔保等方式撬動信貸資金，并利用信貸資金來放大扶貧資金效用。要切實建立金融扶貧激勵機制，激發(fā)金融機構扶貧的積極性，對扶貧成績突出的金融機構可采取稅收優(yōu)惠、資金獎勵、財政存款傾斜等政策進行鼓勵，調動金融機構參與扶貧的積極性。同時，要整合科技、農(nóng)牧、林業(yè)等專業(yè)技術人員，加大對貧困人口的培訓輔導，使貧困人口掌握脫貧致富本領，變“輸血扶貧”為“造血扶貧”。

（二）加快金融制度創(chuàng)新力度

金融機構要加大金融創(chuàng)新力度，積極探索創(chuàng)新“專業(yè)合作社+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”等金融產(chǎn)品，在風險可控的前提下，加強銀保合作，力促“農(nóng)業(yè)+金融+保險”模式發(fā)展。政府部門和保險機構要進一步提高對農(nóng)業(yè)保險的補貼額度和范圍，在政策性農(nóng)業(yè)保險的基礎上拓展農(nóng)業(yè)保險品種，強化融資功能，以緩解融資難現(xiàn)象。

（三）強化貸后管理力度

要制定涵蓋項目初期評估審查、中期跟蹤檢查、后期審計督查的全程監(jiān)督、動態(tài)管理的工作機制。對金融扶貧資金的實效性進行評估，推動建立扶貧資金公示制度，確保扶貧資金真正用于貧困群體，做到真扶貧、扶真貧。要對扶貧資金實施“名單制”跟蹤管理，高度重視個體差異化風險，實行“一戶一策”風險防范措施。如：對患重病的借款人，可通過與借款人協(xié)商溝通，加強與保險部門合作配合，建立重大疾病保障機制，防止因病返貧；對沒有發(fā)展產(chǎn)業(yè)意愿的，可切合實際實施有效引導，促其選擇適合自身發(fā)展能力的產(chǎn)業(yè)項目；對明顯有逃債跡象的采取提前收回措施等。

（四）加大金融生態(tài)環(huán)境創(chuàng)建力度

要進一步加強地方政府和金融機構合作，不斷加快農(nóng)村信用體系建設，擴大農(nóng)戶信用報告應用范圍，完善貸款擔保體系和守信激勵、失信懲戒機制，加強干部群眾對金融知識的學習，提高公眾金融意識，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境，加快金融扶貧步伐，提升金融扶貧效率。

參考文獻

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Abstract： This paper takes Jing yuan one of the counties in Ning Xia province as an example， making a thorough analysis on the financial targeted poverty alleviation practise in Liu Panshan and its contiguous poor mountain areas. The paper reveals the main difficulties and problems on these poor areas implementing the targeted poverty alleviation policy and put forward the reasonable financial paths and relevant policies.

Key Word： Liu Panshan； Targeted Poverty Alleviation； Jingyuan Coutry ； Financial Practise

責任編輯、校對：張宏亮