加強民族地區社會養老服務法治化的思考

摘 要 我國少數民族自治地區大多經濟不發達，存在未富先老、家庭養老功能弱化、社會養老服務需求不斷增大等情形。社會養老服務面臨許多潛在的法律風險，民族地區的社會養老服務有待于進一步擴大布點建設和法治化運營與管理，以法治化提升社會養老服務水平。

關鍵詞 民族地區 社會養老服務 法治化

基金項目：大連民族大學2016年度中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“民族問題調研”（編號20160104）課題階段性成果。

作者簡介：劉靈芝，大連民族大學文法學院教授，研究方向：法理學、民族法學。

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.224

法治化的主要標志，是一個國家的任何機關、團體和個人，都嚴格遵守法律和依法辦事，“逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習慣”。 近年來，在民政部和全國老齡委的積極推動下，全國各地為積極應對人口老齡化，廣泛開展了社會養老服務體系建設。黨的十八屆四中全會也提出了“十三五”時期積極開展應對人口老齡化行動。實踐中，社會養老服務面臨許多潛在的法律風險，因此有必要采取相應措施，以法治化提升社會養老服務水平。本文主要對遼寧少數民族自治地區加強社會養老服務法治化進行探討。

一、遼寧民族地區人口老齡化的現狀及養老困境

遼寧省是我國最先進入老齡化社會的省份之一。2016年6月，遼寧省老齡辦向社會發布《2015年遼寧省老年人口信息和老齡事業發展狀況報告》，截至2015年，遼寧省60周歲及以上老年人口879.0萬人、占總人口20.6%，首次突破1/5。該報告數據顯示，遼寧省人口老齡化程度較高，與全國老年人口占總人口16.1%相比，高出4.5個百分點。到目前，遼寧省已在全國率先建立了以居家養老為基礎、以社區服務為依托、以養老中介為紐帶、以國有養老機構為示范、以興辦民辦養老機構為導向和以農村區域性中心敬老院為延伸的“六位一體、城鄉統籌”社會化養老服務體系。

遼寧省是全國少數民族人口較多的省份之一，全省除漢族以外，還有滿族、蒙古族、回族、朝鮮族、錫伯族等51個少數民族成份。全省有8個少數民族自治縣，其中6個滿族自治縣、2個蒙古族自治縣，共有153個鄉鎮（街道）。遼寧省8個少數民族自治縣少數民族人口174萬人，占自治縣總人口54.3%，其中農村人口占73%以上。

目前，遼寧8個少數民族自治縣的鄉鎮（街道）均建有養老服務機構，包括公辦和民辦的福利院（養老院）、居家養老服務中心（包括星光老年之家）、社區養老服務中心等；農村均建有敬老院、日間照料中心和村級農村幸福院等，有些養老機構是集醫療、養護、康復、托管、臨終關懷于一體的綜合性老年人養護場所，深受當地老年人歡迎。喀左蒙古族自治縣開展的“十分鐘養老服務圈”活動，為老年人提供居家養老服務和社區養老服務，受到群眾稱贊。遼寧少數民族自治地區也面臨著養老困境：

其一，家庭養老功能弱化，空巢老人家庭增多。以阜新蒙古族自治縣為例，2016年1月阜新蒙古族自治縣的政府工作報告指出，在過去的五年，阜新蒙古族自治縣實現城鎮實名制就業3.1萬人，轉移農村勞動力 68萬人次，完成勞動力就業培訓1.5萬人次，“零就業家庭”持續保持動態為零。此外，據筆者掌握的資料，為提高農村居民生活水平，遼寧其他少數民族自治縣政府相關部門也都大力推行農村勞動力轉移就業。許多少數民族自治縣的鄉鎮政府高度重視農村勞動力轉移培訓，堅持以實現培訓促就業和落實全鎮發展規劃相結合，推動農村剩余勞動力向城鎮轉移就業。但隨著城鄉青壯年外出求學、就業、經商及計劃生育家庭失獨等情況的持續增多，導致老人獨居的空巢家庭不斷增加，尤其農村，很多地方都有“空心村”現象，使得高齡老人生活照料面臨困境。

其二，民族地區未富先老。實踐中，城鎮與鄉村老年人的主要生活來源存在明顯差別。城鎮中的老年人靠退休金、養老金生活，其次是家庭其他成員供養。農村老年人口靠家庭其他成員供養的超過60%，其次為勞動收入。“老人的貧困現實使得養老問題更加艱難。從養老行動來看，一些承認養老責任、具有養老意愿的中青年，也因為各種現實原因沒能真正落實對老人的贍養行為，出現了有經濟贍養能力而不贍養父母，想承擔贍養責任但沒有經濟能力支持的現象。”

其三，社會養老服務面臨許多實際困難。具體表現公辦養老機構政府資金投入不足；民辦養老機構政策支撐不夠、市場化水平不高、社會力量參與少、養老服務人才匱乏等問題。部分鄉鎮的敬老院，養員人數少、資金運轉困難。人口老齡化程度的日趨加深，養老的供需矛盾突出，養老機構有待增多。

其四，居家養老服務、社區養老服務質量有待提高。目前，全國超過90%以上的老人都選擇居家養老方式，但居家養老服務方面仍存在諸多問題。表現為養老服務設施短缺，服務項目和服務能力不足，居家養老服務中心、日間照料站的數量和服務功能，與老人的實際需求還存在一定差距，遼寧少數民族自治地區也存在類似情形。青壯年勞動力外出打工，社區養老服務隊伍工作力量不足，職業化和專業化程度不高，服務質量難以保證。居家養老服務內容和項目單一，僅僅停留在最基本的日常生活服務上，無法滿足老年人對文化、娛樂等綜合性多層次服務的需求。

其五，民族地區農村養老機構布局有待進一步合理化，農村敬老院、老年人日間照料中心、村級農村幸福院等有待于加大投入，擴大規模。

二、以法治化提升社會養老服務水平的必要性

十八屆三中全會提出，要“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”。十八屆四中全會指出：建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治社會應具備精神和制度兩方面的因素，既要具有法治的精神，也要有反映法治精神的制度。法治的精神方面主要是指整個社會對法律至上地位的普遍認同和堅決的支持，養成自覺遵守法律法規、通過法律或司法程序解決各種糾紛的習慣和意識。

實踐中，社會養老服務面臨許多風險：第一，社會養老服務機構制度不健全，很多社會養老服務機構在制定規章制度時盲目照搬同類機構，制定的規章制度存在針對性不強、適用性不高等問題，造成很大的風險隱患。第二，社會養老服務機構運營過程中，經常會發生各種涉老糾紛，如送養協議規定不明確，權利義務約定不清晰等導致的服務糾紛。在日常的護理服務中不安全的因素也很多，如不定時的突發疾病、傷害事故等，尤其是高齡、失能的駐院老年人容易出現突發疾病、摔倒受傷等情形。第三，一些養老服務機構管理人員、護理人員法律意識淡薄，導致出現涉老糾紛后不能及時地妥善處理。因此，有必要采取相關措施，加強養老服務機構經營管理的法治化水平，切實保障老年人合法權益，顯得極為重要和迫切。

三、加強社會養老服務法治化的對策建議

（一）依法加強對養老服務機構的監督管理

我國《老年人權益保障法》第44條規定，縣級以上人民政府民政部門負責養老機構的指導、監督和管理，其他有關部門依照職責分工對養老機構實施監督。實踐中，養老服務機構運營過程中存在著監管方式滯后，監管效能偏低，監管規則不明等問題。因此，政府相關部門應改變單純依靠行政手段管理養老服務機構的傳統模式，更多地運用法治方式來規范養老服務機構合法有序地運行，加強對社會養老服務機構及其工作人員的法律規制，依法保護老年人的合法權益。

（二）養老服務機構要加強內部管理法治化

養老服務機構應當建立健全內部各項規章制度，制定突發事件應急處理預案，防范各項意外事故和養護糾紛的發生。養老服務機構管理人員對護理人員的行為要加強監管，防范安全事故和護理人員虐待老人事件發生。日常護理工作中，要做好入院老年人的護理分級，保管好體檢檔案及相關資料記錄和存檔，將各種風險降到最低限度。

（三）要明確規定養老服務合同的內容

我國《老年人權益保障法》第47條明確規定，養老機構應當與接受服務的老年人或者其代理人簽訂服務協議，明確雙方的權利、義務。民政部制定的《養老機構管理辦法》第11條更是詳細羅列了服務協議應當載明事項。

實踐中，由于老人的個體差異，對老人的生活照料、醫療護理，都必須有針對性和預見性，這是養老服務合同與其他服務合同的重要區別，養老服務機構應當與接受服務的老年人或者其代理人依法簽訂養護協議，明確雙方的權利、義務。2016年12月，為規范養老機構服務行為，保護合同當事人的合法權益，民政部、國家工商總局新近聯合制定印發了《養老機構服務合同》（示范文本），民族地區各養老服務機構應當積極適用。

（四）培養養老服務從業人員法治觀念

十八屆四中全會提出“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”，要求“推動全社會樹立法治意識。堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。”實踐中，社會養老服務機構在加強從業人員專業化培訓的同時，應加強管理人員和從業人員法律知識培訓，提高規則意識，要培訓從業人員學習掌握與養老服務相關的各項法律法規和規章制度。

（五）積極開展養老服務評估制度

養老服務評估，是為科學確定老年人服務需求類型、照料護理等級以及明確護理、養老服務等補貼領取資格等，由專業人員依據相關標準，對老年人生理、心理、精神、經濟條件和生活狀況等進行的綜合分析評價工作。2013年7月，為深入貫徹《老年人權益保障法》關于建立健全養老服務評估制度的要求，民政部印發了《關于推進養老服務評估工作的指導意見》。因此，為推進社會養老服務體系建設，提升養老服務水平，民族地區應當依據本地社會養老服務體系建設情況和老年人需求實際，積極開展養老服務評估制度，確定機構養老需求和照料護理等級，以實施個性化養老服務。

（六）建立養老服務業風險分擔機制

我國《老年人權益保障法》第48條規定：國家鼓勵養老機構投保責任保險，鼓勵保險公司承保責任保險。2014年10月，遼寧省政府依據國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號），發布了遼寧省《關于加快養老服務業發展若干政策》，其中第16條規定：“建立養老服務業風險分擔機制。鼓勵各類公辦養老機構（含養老院、福利院、敬老院、農村困難家庭常年病人托管中心）和民辦養老機構，投保養老機構責任保險，降低養老機構運營風險。”因此，建議遼寧民族地區要積極研究制定養老服務意外事故保險制度，提升社會養老服務機構應對經營風險的能力，促進養老機構健康發展。

綜上所述，在我國全面推行依法治國，建設法治社會的背景下，為積極應對社會人口老齡化，遼寧少數民族自治地區面對日益增長的社會養老需求，應當進一步加強社會養老服務法治化，提升社會養老服務法治化水平。

注釋：

張文顯.法治化與國家治理現代化.中國法學.2014（4）.21.

朱鵬、李朗.家庭在養老保障中的角色定位分析.人民論壇.2014（26）.138.