創新創業教育的制度設計問題芻議

蔣冬梅+潘藝林

摘要： 創新創業教育重在提升創新精神與創新能力等“核心素養”。這些“核心素養”的提升要求保障兩個基本的制度條件：一是價值取向的多樣性，二是基本的自由度。但是，各高校由陸續出臺的各種文件簡單疊加構成的成文規則，缺乏整體的制度設計，價值取向過于單一，“少數人專斷”等問題嚴重，在扶優扶強的操作過程中實際上淡化了大學的育人宗旨。因此，創新創業教育亟需以大學宗旨為依據的良好的制度設計，強化大學師生的法治規則意識，堅持學術自由等大學原則，堅守大學的育人宗旨，以保障創新創業所需要的多樣性和自由度。

關鍵詞：核心素養，制度設計，多樣性，自由度，創新精神

中圖分類號：G647

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2017）04-0101-06

收稿日期：2017-02-08

基金項目：教育部人文社科研究規劃基金項目“大學成文規則的有效性機制探析”（15YJA880048）；中央高校基本科研業務費專項基金資助項目“提升大學成文規則有效性的策略探析”（WP1522002）。

作者簡介：蔣冬梅（1966-），女，四川武勝人，法學博士，上海理工大學上海出版傳媒研究院副教授，主要從事法學理論、思想道德教育研究；潘藝林，華東理工大學教授。

“211工程”“985工程”側重于增強大學的硬實力，相比之下，2015年國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》更側重于大學軟實力的提升，將“加快中國特色現代大學制度建設，著力破除體制機制障礙”列為四條“基本原則”之一。2017年初發布的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》將“現代大學制度建設中成效顯著”作為遴選條件之首。這種“方案”和“辦法”無疑給創新創業教育提供了更好的制度條件。創新創業教育的成敗，事關一流大學、一流學科建設的成敗，各界的關注和研究因而再現熱潮，批評之聲也在增加。2016年《中國高等教育質量報告》指出，創新人才培養力度不夠，高校創新創業教育仍是“軟肋”。這里的“軟”，主要是軟件，軟在文化與制度，大學制度質量欠缺，成文規則的質量不高，成為制約創新的短板。創新教育和創業教育固然需要專門的制度去推進，但從整體上完善大學的成文規則，提升制度設計質量，以保證“核心素養”的提升，則更為關鍵。

一、引言：創新創業教育的“核心素養”是創新精神與創新能力

2014年《教育部關于全面深化課程改革 落實立德樹人根本任務的意見》中的“核心素養”一詞倍受學界關注，順應了歐美各國核心素養運動。理解大學創新創業教育的真正內涵與現實追求，也須在核心素養運動的國際化大背景下進行。

創新是教育的重要目標，這是常識，但創新精神與創新能力成為大中小學都強烈追求的核心素養，卻是20世紀末以來的潮流。核心素養的提出與研制，始于經濟合作與發展組織（OECD）國家對創新、創業所要求的核心素養的高度重視，大多數OECD國家都期待個體具有創新精神（innovative）、創造精神（creative）、自我導向與自我激勵（self-directed and self-motivated）等素養[1]。1997年末，OECD啟動了核心素養框架計劃“Definition and Selection of Competencies Project”（簡稱DeSeCo，即“迪斯科”計劃），并于2003年發表最終報告《為了成功人生和健全社會的核心素養》。有學者認為，OECD“迪斯科”計劃代表國際核心素養研究的最高水平，引領了世界核心素養運動[2]。隨后，又出現了歐盟核心素養框架、美國的“21世紀學習框架”等世界知名的核心素養框架，形成了“世界共同核心素養”，那就是協作（collaboration）、交往（communication）、創造性（creativity）和批判性思維（critical thinking）四大素養[2]。

核心素養的提出，體現了21世紀信息時代公民生活、職業世界和個人自我實現的新特點和新要求。核心素養理念在國際社會對21世紀高等教育的基本要求中也有明顯的體現。1999年，聯合國教科文組織發表的《21世紀的高等教育：展望與行動世界宣言》就提出：要使高校畢業生不僅是求職者，而首先是工作崗位的創造者，“必須將創業技能和創業精神作為高等教育的基本目標”。在麻省理工學院、斯坦福大學等一流名校的引領壓力下，美國各大學在創新創業教育方面展開了各種嘗試和探索，頂尖大學不得不成立探索創新創業教育的機構，如哈佛大學2011年成立的創新實驗室（i-lab），耶魯大學的耶魯創業學院（Yale Entrepreneurial Institute），普林斯頓大學2012年成立的創業實驗室（eLab）等。2013年7月，美國商務部正式發布140多位研究型大學校長聯名推動的《創新與創業型大學：聚焦高等教育創新和創業》報告，以創新素養為核心的創新創業教育幾乎成了全美高等教育的一個運動。

在中國，眾多高校成立專門機構、開設大量課程促進學生核心素養的提高。我們要追求什么樣的核心素養呢？從國務院相關文件的指導思想與總體目標中也可以看出，創新創業教育追求的核心素養是創新精神與創新能力。2015年國務院辦公廳《關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》的指導思想是，“全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，堅持創新引領創業、創業帶動就業，主動適應經濟發展新常態，以推進素質教育為主題，以提高人才培養質量為核心，以創新人才培養機制為重點……”這個指導思想的核心就是“創新”二字，即創新是創新創業教育改革的核心。而總體目標是，2015年起全面深化高校創新創業教育改革，2017年取得重要進展，“到2020年建立健全課堂教學、自主學習、結合實踐、指導幫扶、文化引領融為一體的高校創新創業教育體系，人才培養質量顯著提升，學生的創新精神、創業意識和創新創業能力明顯增強?！边@個目標表明，通過高等教育變革要培養的人才的核心素養是創新精神與創新能力。

其實，這樣的指導思想與總體目標，早已寫入各大學的“深化創新創業教育改革實施方案”之中。甚至可以說，在新一輪高等教育變革與轉型的總體目標中，核心就是要促成大學生創新精神與創新創業能力的“明顯增強”。這是人才素質中非常重要的組成部分，也是其他能力得以展開的邏輯起點。創新和創業是極具挑戰性的、與風險承擔密切相關的活動，愿意承受高風險的人，更容易創新，更愿意創業。只有具有了強烈的創新精神，并在遇到問題和困難時具有風險偏好，具有強大的解決問題的能力，才可能開啟并堅持創新創業活動。創業的本質是創新，在一定程度可以說，創新創業教育是核心素養運動在高等教育系統的核心舉措。

弄清了創新創業教育要求的核心素養，接下來的問題是：核心素養的提升需要什么樣的制度保障？或者說怎樣的制度設計才能保障核心素養的提升？大學的成文規則需要如何引導和完善？

二、問題：大學成文規則欠缺創新所需的“多樣性”與“自由度”

創新創業教育的核心素養要求保障如下兩個基本制度條件：一是價值取向的多樣性，二是基本的自由度，這兩者相輔相成。但各校的習慣做法，往往只是出臺文件，疊加規則，而不是從總體的制度設計上保障創新所需的多樣性與自由度。早在2006年，某大學正式印發的成文規則就達300來項[3]。經過多年的積累、疊加，各校擁有數量龐大的疊加式制度，制度疊加的結果是南轅北轍，不斷擠壓創新的條件，使核心素養的訴求面臨日益增加的束縛，從而影響創新創業教育的實效。

制度性的束縛具體表現為，成文規則的價值取向過于單一，對思想與行動多樣性的保護不夠，不能滿足提升核心素養所需的大學內部多樣性。再則，“少數人專斷”等問題使核心素養的保障制度具有行政方面的隨意性，無法保障維系創新的基本自由度，因而更加強化價值取向的單一性，阻抑創新精神的養成與創業能力的增強。

（一）價值取向過于單一，多樣性沒有保障

創新人才的基本特征是與眾不同，這就要求大學擁有包容多元多樣的胸懷。但在我國，大學規則的制訂者權力高度集中，允許不同意見存在的機會很少。具體的文件都是指令性的，價值取向單一，實際是限制而非促進創新創業教育核心素養的提升。以大學章程為例，眾多大學章程都以不同方式表達了秉承“異議”的傳統或校訓，即使沒有“異議”二字也有“表達意見”等措辭。在有關教職工權利的條文中，都有“就職務聘用、福利待遇、評優評獎、紀律處分等事項表達異議和提出申訴”之類近乎雷同的言詞，此限于教職工的具體利益，遠非大學制度所要求的異議權利。大學的異議不僅是針對具體的“利益”，大學的異議更是某種非功利性的追求，是某種保護思想多樣性的大學精神，應定位于保護大學內部多樣性和制衡機制（check and balance）：第一，保證多種觀點并存，容許異議；第二，另類觀點即使有害，也要加以保護[4]。

這樣的大學精神在大學其他成文規則中更是體現不足。在具體的成文規則中，扶強扶優之類的口號、規劃與行動指南過多，容易誤入社會達爾文主義“力本論”價值取向的歧途，使曾經倡導的默默奉獻、公平正義等核心價值觀成為絕唱，傾力調動的只是所謂拔尖人員、拔尖學科與拔尖機構的積極性。獲得中央各部委和單位形形色色的人才計劃資助的，是所謂的“帽子”學者，而有沒有帽子，待遇差距實有天壤之別。在應對第四輪學科評估和雙一流建設的名義下，一些大學紛紛進行學科調整，關停并轉那些排名無望靠前的“弱勢學科”：有的學科被要求回避評估，有的被裁撤，停止招生，“將學科結構弄得七零八落”[5]。濃厚的社會達爾文主義傾向與相應的制度設計，極大地強化了我國高校積重難返的價值取向單一化問題。社會達爾文主義把人類社會還原到了適者生存的叢林世界，消解了人類最珍貴的真善美，對此，學界早有呼吁，切莫讓社會達爾文主義成為孩子的乳汁，堅決抵制反映這一傾向的觀念與制度的泛濫[6]。

在一些大學的十二五、十三五發展規劃綱要等成文規則中，所強調的都是“堅持扶優扶特扶強的原則，通過學科改造和注入新的學科內涵等途徑全力打造一流學科，重點支持……”，“圍繞學校核心競爭力提升的需要，堅持以領軍人才為核心、創新團隊為關鍵、全體教職工為基礎的建設思路。加大杰出人才引進與培養力度……創造有利于優秀人才成長、創新團隊涌現的文化氛圍和政策環境”等口號與舉措，大學內部力本論價值取向壓倒一切，本已缺乏的多樣性難有立錐之地。

2016年最高人民法院的《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要》，明確“用人單位以‘末位淘汰或‘競爭上崗等形式單方解除勞動合同違法”，但殘酷的末位淘汰制，仍以某種方式存在于一些大學對教師和研究人員實施的年度考評文件之中，這對核心素養的訴求可能是致命的束縛[7]。這樣的成文規則不僅可能窄化大學的功能，而且可能因個別量化指標的誤導而直接消解創新的動力。

（二）“少數人專斷”問題嚴重，自由度沒有保障

在論及學術自治的限度時，布魯貝克有一個比喻：“就像戰爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定。”[8]很多人們樂于引用這個比喻，它似乎可以為少數人專斷等行為做辯護。但大學是面向未來的事業，它要對歷史和未來負責，引領社會發展。有關高等教育外力干預的問題，細究起來，情況很復雜，涉及大學該做什么，不宜做什么等宏觀領域，涉及大學是什么，大學應該管什么，大學可能管什么等有關大學教育的性質、目的、使命與宗旨等宏大問題。如果不能恰當地理解這類問題，創新創業人才培養勢必面臨很大的沖擊。即使在大學制度相對完善的美國，也不例外。2007年，哈佛大學校長Drew Faust在其就職演講中指出，美國有人對高等教育存在一種焦慮感，愛恨交集，其中最為深層的問題在于，大家對大學缺乏了解，對大學是什么和大學應該做什么并未達成共識[9]。在這種情況下，對高等教育干預越多，可能危險也會越多。

關鍵是，高等教育不能交給教授們決定的部分，該交給誰決定？這是大學治理長期致力于解決的一個重大問題。單是大學內部治理由誰決定的情況，就很復雜。為解決責任推諉等問題，各高校紛紛強化大學及其基層組織具體責任人的權力，努力落實一把手負責，一只筆負責等責任制度。多年積累、運作下來，成效明顯，問題也很多，真正需要找人負責時往往有“集體領導”擔著，在名利面前則“專斷”日盛，上有政策下有對策，出臺的各種各樣的“議事規則”，如其他成文規則一樣，收效甚微。

實際上，教育部早已看到了大學決策中“少數人專斷”的問題。2011年，根據中共中央關于凡屬重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作（即“三重一大”）事項必須由領導班子集體研究作出決定的要求，教育部出臺《關于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》（教監[2011]7號），其兩條“總體要求”之一，便是凡“三重一大”事項必須“防止個人或少數人專斷”。隨著大學治理變革的深入，特別是大學章程的逐步落實，諸如此類的“議事規則”又在陸續修訂、出臺。2016年6月，上海某211大學結合其章程的相關規定與學校實際，出臺了修訂后的《……大學校長辦公會會議制度》《……大學關于落實“三重一大”決策制度的實施辦法》等重要“規則”。但是，諸多成文規則總能被少數人所解構，少數人操控的問題使各校制訂的議事規則難以落實，創新創業人才培養的基本制度條件仍然沒有保障。

應該看到，在大學制度建設的推進過程中，大學治理者在講規則方面還是有所改進。比如，在非教學科研人才的引進方面，一些大學以前的基本程序是，院系所將面試考查后擬引進人員報人事處審核，人事處報主管校領導簽字批準，就可直接辦理引進手續了。這樣的制度設計，為少數人專斷提供了極大的方便?，F在則是，院系所按有關政策將面試考查擬用人員，按不低于擬引進該類人員總數1.5的比例報送人事處，人事處再組織專家開會面試考查，并投票表決，獲票數須超過三分之二，才算通過面試。見微知著，這個變化就是制度性的進步，體現出大學治理由人治向法治的逐步轉型，使少數人專斷情況有了成文規則與運行機制等方面的限制。

但總體上看，中國大學到目前為止，還處于法治探索階段。各種規矩和禁令，還主要是些針對普通教師的單邊政策，其功用所指，是單向的，而非學界早就呼吁的“雙向監督”[10]。對辦事人員而言，只要是當權者的旨意，一般都只能無條件服從，權力怎么說，就怎么做。無論有多大的干系，違法程度有多嚴重，當事人都會毫不猶豫地去做[11]。制度條件以長官的好惡而轉移，大學豈是創新精神與創新能力的養成之所？

三、對策：按大學宗旨全面優化大學的制度設計

創新創業教育核心素養的提升離不開基本的制度條件，革除時弊須從制度設計入手，通過成文規則的修改與完善強化現代大學制度，才能確保價值取向的多樣性與思想的自由度。

社會組織的制度建設具有階段性、層次性、理想性和現實性等一般特征，大學制度建設也不例外。從長遠來看，核心素養的提升，要求大學探索元制度創新之路，而非不斷地疊加制度；從層次性來看，國家層面的頂層設計是獲得了共識的核心素養追求，地方政府層面也已跟進相應的制度，但學校層面目前落實的效果不佳，創新創業教育長期成為高等教育質量的短板與軟肋。

大學制度的具體設計是技術性、政策性極強的工作，有待于專家專門研究，這里僅就理想和現實兩個層面談談對策性思路。在理想層面，當務之急是消除高學歷人群對制度的集體無意識，為完善大學的制度設計鋪平道路，讓創新創業人才率先成為法治公民；而在現實層面，根本策略在于以大學宗旨為導向，堅持大學制度的四項原則，修改、完善大學的成文規則，讓創新創業人才在大學制度的保護下自然養成“與眾不同”的氣質。

（一）全面普及公民文化與規則意識

中國正走向法治，在法治國家建設過程中，高等教育意義重大：中國高等教育的作用不僅僅是過去的“全面支撐”，更要轉變為當前和未來的“率先引領”[12]。這就要求高等教育全方位的轉型，從人治走向法治，從臣民文化轉向公民文化，讓師生爭做學術公民。大學能否率先告別人治，告別臣民文化，成為公民社會建構的引領者，取決于人才培養，創新創業人才的培養應是先行之舉。

大學是講道理的、講規則的地方，創新創業離不開良好的制度環境，核心素養只有在講道理、講規則的法治環境中才能得到提升。但問卷調查顯示，97%以上的高學歷人群認為道德比制度更重要，高學歷人群對制度存在明顯的集體無意識，這與對道德與法治關系的認識有關，也與我國知識界的“力本論”傳統有關[13]。如前所述，中國大學面臨的現實不是法治國家所需要的法本位，而是強化著社會達爾文主義等“力本論”的觀念與制度，離法治的建設還有相當大的差距。知識界占主流的傳統不是法治觀念與舉措，而是社會達爾文主義，對此，“五四”知識分子已重新思考中國的復興之路[14]。然而，“五四”知識分子的精神追求并未得到足夠的傳揚。有人看到，中國傳統文化對宋江坑蒙拐騙沒有道德質疑，對集“偵查官、起訴官、大法官、執行官”四任于一身的包公崇拜千年有余，“認為只要目的合理，即可不擇手段”[15]。這種傳統對規矩（制度）呈現出明顯的“集體無意識”，也沒因“文革”的傷痛而轉變，“尤其當眾多的管理者都是在‘無法無天的環境中成長并仍迷戀于不受約束權力的時候?！盵16]

可見，超越傳統和現實，改變高學歷人群對制度的集體無意識，讓大學師生率先成為法治公民，是創新創業教育核心素養得以提升的基本前提。而路徑與舉措則是通過成文規則的修改，充分利用現有的課程資源，在大學的全部活動中全面普及公民文化與規則意識，滲透法治的基本精神，體現現代大學制度的宗旨——保障權利和限制權力。

（二）堅持大學的原則和宗旨

除公民文化、規則意識和法治觀念外，還必須明確創新創業教育所需要的大學制度的基本原則，以及引領這些原則的大學的基本宗旨，并據此完善大學的制度設計。

傳統上，西方大學被視為自律的學術共同體，大學治理遵循學術自治（academic autonomy）、學術自由（academic freedom）、學術中立（academic neutrality）的“3A”原則。這些原則，就是高等教育的自律傳統和自律機制的基本內容。隨著問責制的普遍推行，大學治理方式逐漸由傳統的“3A”制度轉變為如今的“4A”制度，即傳統的“3A”原則，加上已在西方各國成為時尚的問責制（accountability）?！?A”在事實上構成了現代大學制度的基本內容與四項原則，而四項原則的堅持，則以回歸大學宗旨為基礎。

大學是探索高深學問的社會組織。說到大學，人們會聯想到：人才成長的搖籃，學術探究的殿堂，社會良知的化身，以及人類公平的使者。這些關于大學的想象，實則是幾百年來多少人孜孜以求的大學宗旨。大學當有育人、學術、公平、良知四大宗旨。然而，大學商業化及其理論形態卻使大學的宗旨在逐漸偏離和改變。在1951年和1952年期間，永恒主義教育學家赫欽斯曾指出，“大學的宗旨很久以來就發生了變化；現在，它被看作是社區的服務站。大學作為獨立思想中心的這一概念竟距離我們如此之遠?！盵17]此后，以自私自利為導向，對金錢與私利的過度追求，使大學宗旨的偏離比赫欽斯的描述更嚴重。結果是，大學所奉行的與其所宣稱的辦學宗旨反差越來越大，培育功利主義需要的工人與培育真正的人的宗旨嚴重沖突，創新創業人才賴以養成的制度條件堪憂，2017年還有人士在呼吁，創新創業教育應重在“教育”[18]。

強化大學的四大宗旨，堅持“4A”原則，才能最終保障創新創業教育的專門制度發揮作用，大學的成文規則才能從根本上保障核心素養的提升。有學者曾探討過創新人才培養需要的大學的精神品質，強調大學要有靈魂、有眼光、有胸懷、有脊梁[19]。其實，精神品質體現為制度質量或制度品位，優良的制度環境是創新人才培養的基礎與前提。堅持大學宗旨和大學原則，恢復大學治理的常識與良知，大學的制度條件才會越來越好，多樣性、自由度等制度條件才能形成，西方大學如此，中國大學也如此。

大學制度是一個整體的系統，提升大學的制度品位，不是要增加大學成文規則的數量，也不是要專門設計創新創業教育的制度，而在于規則的完善、落實與權力的規約。目前的中國大學，“規則”之眾，文本之多，已令人目不暇接。上海某211高校2014年發文多達248個（不包含數量更多的“通知公告”），幾乎每個工作日都有新文件出臺，有時一天（如7月28日）就發文10個。2015年發文203個，2016年發文更激增為329個。這些文件出自黨政工團各職能部門，表面上看，從大學章程到具體的規章制度與部門規定、發展規劃、臨時政策文件，應有盡有。但是據教育部黨組巡視組2016年7月向該校反饋的巡視情況，該校存在五大問題，包括“干部選拔任用工作不夠嚴謹，對干部的監督管理不嚴格”，“紀律和規矩意識不強，違反八項規定精神的現象屢禁不止，‘四風問題仍未得到徹底解決”，“財務和資產管理不規范，存在風險隱患”等，這說明眾多成文規則其實不得要領，效果不佳。

創新創業教育重在教育，重在育人，這是共識，但一說到落實，特別是資源傾斜，就異常復雜了。以研究生培養為例，如今既不乏項目，也不乏經費，但“導師業務費”這一傳統上真正用于師生訪學、游學的經費如何穩定增長，就需要很好的制度設計才能解決。30年前，導師們用這項育人專款，能帶領學生幾度奔赴全國各地開會、游學，拜訪本專業所有的知名專家同行。但如今，這項?？顜缀踔粔蛘撐拇蛴∨c答辯，有的校長在位時還停給，有的院系還“集中”使用，常規的訪學、游學渠道被人為地中斷，資源傾斜實實在在地架空了育人宗旨。顯然，資源分配到導師，而不被少數人專斷，更有利于照顧全體師生的學術興趣，從而保障創新創業教育所需要的多樣性與自由度。

總之，創新創業教育的關鍵是核心素養的提升，而核心素養的提升依賴大學成文規則提供多樣性與自由度的保障。因此，創新創業教育亟需以大學宗旨為依據的良好的制度設計。這種設計應包括這樣幾個方面：其一，根據大學制度的基本原則和大學的四大宗旨，落實專人負責全面梳理大學的成文規則，修訂不當的、建立缺失的、廢止有抵觸的規則。其二，加強對成文規則有效性的監督、反饋制度的設計，給守規則者以足夠的激勵，讓違規者付出必要的代價，而不是相反。其三，核心環節是加強資源分配制度的設計，確保所有資源向育人宗旨傾斜。

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