公私伙伴關系：高等職業教育市場化推動下校企合作機制創新模式

曹夢婷?方華明

摘 要 高職教育市場化內涵與高等教育市場化基本一致，但其行動表現卻具有特殊性，即以“校企合作、協同育人”為核心。當前校企合作機制仍面臨中央集權式管理傾向、利益相關主體參與積極性低兩大困境。這些內外部動因催化了校企合作辦學機制創新進程，而公私伙伴關系成為探索革新校企合作機制的積極嘗試。觀念轉變，堅持有效性、效率、公平和受益人、可持續發展原則，形成“識別定位、協調管理、評估反饋、變革轉型”的跨界機制成為引入公私伙伴關系推動校企合作機制創新的三大策略。

關鍵詞 公私伙伴關系；高等職業教育；市場化；校企合作；機制創新

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）22-0008-07

按照十八屆三中全會關于“政府購買服務”的政府改革精神，以《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”來激活職業教育辦學活力為著力點深入探討可以發現，在中國特色社會主義市場經濟轉型時期，公私伙伴關系（Public-Private Partnerships，PPP）成為探討我國高等職業教育市場化推動下校企合作機制創新的一條新思路，其能極大調動社會參與積極性，在實現資源優化配置的同時，實現高等職業教育治理與教學服務質量的提升。盡管在教育領域踐行PPP引來了不少爭議，反對者認為，PPP將會導致教育私有化，降低政府對公共服務的控制力等，而且作為確定利益相關者的教師和其他雇員認為，公私合作伙伴會威脅其工作穩定性，進而做出反抗[1]。然而，職業教育領域的PPP極具活力、靈活性與吸引力，它能帶來一些明顯的效益，即成本效益，克服對集中化和剛性政府官僚機構過度依賴地方需求的應對，以及對行業引導的持續知識創新刺激下的工作實踐變革的適應[2]。另外，國際良好實踐證明，PPP的引入并不會使人力資本的渴望和學校教育的長期社會公平價值觀對立，是一種對既不違背公平與效率價值又不否定有償回報的社會治理措施的嘗試[3]。隨著以校企合作為核心的高等職業教育市場化實踐的推進，引入PPP不失為校企合作機制革新的第三條道路。本文將沿著高等職業教育市場化內涵及其行動表現的探索，尋求我國高職引入PPP的必然性與創新機制框架。

一、高等職業教育市場化內涵及其行動表現

高等職業教育市場化是高等職業教育發展變革的趨勢之一，也是提升我國高職質量的必經過程。比較普遍的觀點認為，高等教育市場化是指引入市場機制，使高等教育具有市場性[4]。其表現主要包括：解除管制、消除壟斷和私有化（民營化）[5]。高等教育市場化的具體表現主要包括全球化影響下宏觀層面政府監督下放寬高等教育服務市場準入，通過市場競爭促進資源優化配置，提升教育質量，中觀層面政府下放開高等院校財務、人事、課程等決策權，以及微觀層面高等院校的市場化運營。但是，市場化并不是把教育一味推向市場，而是避免“單一財政視角”教育改革的局限[6]。顯然，作為高等教育中的重要組成部分，高等職業教育市場化內涵與高等教育市場化內涵基本一致，但其行動表現既有延續性又有類型特殊性。作為與普通高等院校不同類型的高等職業院校，有著與行業企業、勞動力市場相對復雜又密切的聯系，以高素質技能技術人才為培養目標以及“接近于完全競爭市場，同種產品差異化小的市場結構”等特點[7]。因此，全球化影響下高等職業教育市場化行動表現為：

（一）協同行業企業實現高等職業教育走出去

高等職業教育國際化是高等職業教育發展到一定階段的必然產物，其與高等職業教育發展水平、社會經濟發展狀況緊密相關，是提升高職院校辦學水平、提高我國高等職業教育國際影響力的有效途徑[8]。隨著我國高等職業教育在數量與規模上迅猛發展，探索高職教育如何走出去成為高等職業教育國際化發展的重要突破口之一，且已有的關于高等職業教育走出去的政策規定（如2002年教育部發布的《高等學校境外辦學暫行管理辦法》以及2014年國務院發布的《關于加快發展現代職業教育的決定》中“推動與中國企業和產品‘走出去相配套的職業教育發展模式”）、“教育輸出”相關理論研究以及“發展階段”實踐探索經驗等已經為高職教育走出去奠定了一定基礎[9]。

值得指出的是，在“一帶一路”國家戰略推進下，我國協同企業“走出去”的高等職業教育重新煥發出跨境辦學、境外校企合作辦學的活力，為企業與高等職業教育共同“走出去”提供了典型實踐示范與模式探索。截至2016年12月底，已有十余所高職院校與行業企業在境外合作辦學，為當地和我國海外企業培養急需的應用型技術技能人才。例如，基于多年援外培訓實踐與經驗，2016年10月，寧波職業技術學院與浙江天時國際有限公司、貝寧ERCO學院等共建中非（貝寧）職業技術培訓學院，培養貝寧地區急需的專業技能人才，如發電機維修、汽車維修、建筑設計與施工等專業人才，而招生則結合中資企業推薦和學校自主招生來確定[10]。

（二）在政府監督與行業指導下，企業與院校成為高等職業教育辦學雙主體

高職院校的法律地位具有雙重性，即在行政領域內“以行政相對人或行政主體的身份”運作，在民事領域“以平等主體的身份參與市場經濟活動”[11]。這就意味著政府、高職院校與市場之間有著復雜的互動關系。高職院校如何不再依附政府，從其行政管理中解綁出來，在市場中與行業企業建立獨立、平等合作關系的問題自高職院校產生之初就一直伴隨其中。作為授權性行政主體，高等職業院校具有《教育法》《高等教育法》《職業教育法》等規定的招生權、人事權、學生管理權、學位與證書授予權等，以及逐漸在高職院校章程中日益明確的內部管理制度規定的專業設置與教學權，開展科學研究、技術開發與社會服務，境內外院校、行業企業合作培養與科研等相關活動權力和資產管理權等。這些授權讓高職院校從依附行業政府機構與教育政府機構的行政機構向擁有獨立法人權利的事業單位轉型落到實處提供了基礎，政府對高職院校的行政管理職能向服務監督轉型，充分發揮全國行業職業教育教學指導委員會對相關教學工作進行研究、咨詢、指導和服務的智囊團作用，厘清政府、行業企業、院校三方權力關系，實現相關利益者共贏，見圖1。endprint

（三）抱團取暖，通過與企業、社會團體合作實現資源優化配置，提升教學質量，打造品牌院校

高職院校一直被稱為“二流院校”，很大程度源于其辦學特色不明。院校為效率和消費者注意力而競爭，公立院校的這部分市場因為行政壟斷的原因競爭較弱，如果放松管制，供給會快速發展起來，競爭也會激烈起來，目前民辦院校競爭已接近完全競爭[12]。因此，面對如此惡性循環的激烈競爭現狀，加大規模化發展進程，抱團取暖，實現資源優化配置成就品牌院校成為高職教育發展的重要趨勢。自20世紀90年代起，職業教育集團化辦學實踐初露端倪就引起國內研究的重視，歷經二十多年的發展，集團化辦學逐步成為中國特色職業教育改革發展的模式創新，其核心就是在資源共享、優勢互補、合作育人、合作發展的基礎上形成了一批有特色、有規模、有影響的職教集團，提升了高素質人才培養質量。而在合作基礎上建立的職業教育集團如何推動集團內一批院校主動創新，打造成品牌院校仍值得進一步探索。

從以上論述可以看出，高等職業教育市場化行動表現的核心在于政府與行業指導監督下，以校企合作辦學為中心實現資源優化配置，在保證教育公平價值的基礎上提升效率，達成多方利益共贏與高等職業教育國際化發展。而高等職業教育市場化需要繼續深入、健康推進，就必須解決我國高等職業教育校企合作體制機制中面臨的困境。

二、我國高等職業教育校企合作體制機制困境

自改革開放以來，我國高職發展規模成效喜人，已占據高等教育的半壁江山，然而從規模的擴大到質量的跨越仍步履艱辛。2002年，國務院《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》明確提出，職業教育要形成以服務為宗旨，以就業為導向，面向社會、面向市場辦學方針，深化職教辦學體制改革，形成政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局。然而政府集權式管理傾向、運行過程中利益相關主體參與積極性低依舊是推進高職改革與發展、落實校企合作體制機制必須克服的兩大桎梏。

（一）政府集權式管理傾向

目前，高職教育管理高度集中于各級各類政府，職業院校辦學主體單一，自主辦學權仍未切實落地，行政上仍屬于政府主導干預模式，教學改革難以在院校層面推進等等，這些顯然成為高職院校進一步發展的重要桎梏，高職教育變革如何走好“自主辦學市場化”路徑仍是難題[13]。當前我國高職教育政府集權式管理傾向主要表現為職業院校產權主體單一，行政管理日趨僵化，辦學自主權仍被懸置，資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利難以實現。

第一，職業院校產權主體單一，社會力量辦學參與不足，政府并未放開這一部分市場。目前我國高職院校辦學主體主要包括中央部委、地方教育部門、地方其他政府部門、地方企業以及其他社會力量，前三類主體辦學院校歸為公辦性質，后兩類主體辦學院校歸為民辦性質。教育部統計數據顯示，高職（高專）公辦院校數量約占總數的73.55%，民辦院校約占26.45%，其中地方企業辦學僅占3.32%，見圖2。中等職業學校公私立數量分布情況也類似，除技工學校以外，公辦、民辦數量占總數的比例分別為73.27%和26.73%。可見，國家財政撥款作為辦學經費的公辦院校仍是職業院校主體。然而這種辦學體制顯然與我國經濟體制不匹配，“根據目前我國國內生產總值和全部工業總產值中各種經濟所占比重，非公有制經濟不僅應當成為職業教育辦學主體，而且要成為占有一半以上辦學份額的重要主體”[14]。這種辦學體制成為制約資源優化配置的最大障礙。因此，如何打破單純公、私立辦學性質，以公辦為主的辦學結構，引私入公，公私合作，實現職業教育辦學主體多元化仍有一段較長的路要走。

第二，行政管理日趨僵化，職業院校辦學自主權仍被懸置。辦學自主權無法落實主要表現在職業院校與政府依法行政關系上。高職院校與其他學校一樣，上世紀80年代起，《民法通則》《教育法》逐漸確立了學校的法人身份，“賦予這一身份的目的在于使學校排除教育行政部門的過度干預，以獲得辦學自主權”，然而學校至今仍面臨“行政權力和民事權利的沖突”“公共服務目標與營利行為的沖突”“民事權利和民事行為能力的限制”等身份“困惑”與難題 [15]。職業院校在多數情況下仍是政府附屬行政機構身份，并未確立其主體地位，即“使學校成為自主經營、自負盈虧、自我發展和自我約束的法人實體”[16]。這使得職業院校往往缺失參與市場交易活動的主體資格，導致企業與職業院校合作出現不可跨越的鴻溝。然而，“學校辦學自主權的擴大并不是要把學校推向市場，而是改變國家管理教育的方式”[17]。因此，教育行政管理模式由國家控制模式向國家監督模式轉型，政府職能由管理向服務轉變仍是我國職業教育管理面臨的重大挑戰。

第三，高職教育引入市場機制的行政桎梏下，相對缺乏實現資本、知識、技術、管理等各要素優化重組或經營管理權受讓的框架模式與良好實踐經驗。盡管20世紀80年代起，我國股份制辦學已經開始興起，并迅速成為我國“民辦學校最普遍和最重要的資本組織與運行方式之一，在改造傳統公辦教育中也發揮了獨特作用”[18]。然而由于缺乏政府管理職能的轉變，社會力量參與辦學仍顯得舉步維艱，通過產權變更把企業和學校的職責和風險捆綁在一起，可能會給院校發展帶來極大的不穩定因素，難以實現高質量校企合作的可持續發展。這就需要一種新的突破，即重塑職業教育領域公共部門和私人部門之間的關系成為校企合作機制創新的新方向，而PPP則能通過融資完善職業教育服務供給，創新政府向社會力量購買服務機制，以法治、現代國家治理基礎上的契約形式拓寬社會力量參與職業教育辦學的渠道，創新管理機制，形成穩定的利益共享機制、靈活的退出機制以及監督評價機制，以保證校企合作辦學的有效實施。PPP模式可以有效破除人才培養壁壘，共同跨越職業教育和企業之間因社會分工異化而存在事實上的人才培養的“中間地帶”，這成為職業教育校企合作引入PPP模式的邏輯起點 [19]。endprint

然而，PPP模式引入高職教育領域的框架模式與實踐經驗都相對缺乏。PPP實踐形式主要包括共建職業院校基礎設施、公立職業院校管理受讓、教學服務交付契約簽訂，以及能力開發服務提供等四種。目前我國存在的形式主要有前兩種，如：財政部的高職領域PPP項目共建實訓基地，充分發揮PPP模式的融資功能；民辦齊齊哈爾工程學院接受委托，代管公立黑龍江省甘南縣職教中心，前者選派管理團隊進入后者，并植入先進的管理模式，有效盤活了后者的教育資源[20]。目前，我國并沒有形成本國特色的理論研究基礎和典型案例，仍未進入實踐經驗推廣階段。

（二）校企合作運行過程中，利益相關主體協調困難重重

第一，在發展校企合作關系上，企業參與動力不足，顯示出“一頭冷，一頭熱”“校企合作失靈”的現狀，具體表現為：校企合作更多處于“人脈合作”層面，缺乏制度化安排；“很多合作項目都是靠校長或系主任的私人關系維系，或是由政府部門（行業主管部門）對相關利益主體（學校、行 業、企業）之間的指令性合作”[21]等，職業院校自身實力不強、特色不顯，各方合作目標未能達成一致、利益訴求矛盾沖突，政府政策制度保障措施缺失等等成為校企合作缺失發展活力的重要原因。

第二，在決策系統中，克服教育與產業溝通之間的信息不對稱，行業/企業、學校和政府之間形成良性信息溝通平臺與制度成為校企合作運行需要攻克的重要難題。職業教育決策系統的決策、指揮、組織、調節、控制等職能一般由決策管理機構、決策研究機構、決策信息機構來承擔[22]。而信息不對稱是阻礙校企合作健康運行的關鍵之一，這也是政府努力的方向。2004年，國務院同意建立職業教育工作部際聯席會議制度；2010年起，教育部聯合有關部門、教育學（協）會和行業協會，連續六年推動參與職業教育與產業發展對話活動，初步形成了職業教育產教結合、校企合作的對話協作機制。盡管這些為行業發揮指導作用提供了平臺，然而涉及行業仍屬少數，區域性對話與信息溝通仍較為欠缺，且信息決策轉化程度與效度仍值得考量。如何進一步深化校企合作對話協作機制，尤其是朝向服務區域性校企合作對話平臺建設發展成為重要趨勢。

第三，運行過程中，表現出“協作多，融入少”。由于職業院校與企業文化不同而難以融合，在合作過程中普遍存在“認知實習、生產實習”等簡單協作，院校和企業難以找到合作意識、利益訴求等契合點，職業院校自身能力弱難以滿足企業需求等等原因[23]，校企合作仍處于淺層次階段，能否融合以及如果融合發展成為實現校企深度合作亟待解決的問題。

第四，第三方機構對校企合作運行進行評估與監督缺乏標準化評價指標。目前，我國已經形成了一批相對成熟的第三方評估機構，如零點有數（原零點研究咨詢集團）、麥可思等等，尤其是麥可思自2011年起在我國各省市高職質量與院校質量年報中對校企合作/產學研合作進行了一定程度的考察和評估，然而這些機構并未形成成熟的評價指標，對校企合作運行改善的影響力仍相對較弱。

對于目前高職校企合作機制中的以上困境，我國已有不少理論分析視角與解決策略，如馬克思主義企業理論、資源依賴理論、利益相關者理論等等，其核心都是為銜接校企之間人才培養的“中間地帶”。相較于這些理論視角而言，PPP模式引入我國高職教育校企合作既有一定的政策引導基礎，又有一些國內外典型實踐指導案例。

三、PPP：高等職業教育市場化推動下校企合作機制創新模式

PPP是指“政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當滿足私人部門投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用”[24]。在我國政策文件與項目實踐中，“政府和社會資本合作”模式替代PPP模式，形成一個具體且狹義的內涵，即指“政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營，以利益共享和風險共擔為特征，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率”[25]。隨著2013年我國掀起新一輪PPP模式實踐推廣高潮，我國高職教育領域運用PPP模式的項目突增，僅2013、2014、2015、2016四年財政部入庫的高職院校、實訓基地建設項目就有66項，約占教育總項目數的12%[26]。從表1可以看出，高職PPP項目多數采用建設-經營-轉讓（build-operate-transfer，BOT），且多停留于識別、準備階段，合作期限在10至50年不等。若干高職示范項目已經嚴格按照《政府和社會資本合作模式操作指南》等文件精神推進中，這對我國進一步在高職領域推廣PPP模式提供了典型項目示范。然而，高職領域公私合作伙伴項目多停留在融資層面，并沒有很好地激發出PPP模式的另外兩個特殊功能，即“利用新技術”和“機制創新”，前者包含“生產技術”和“管理技術”，后者主要指向在經濟社會生活中促進機制轉換、制度創新和資源配置效益提升。PPP模式注重的是均平、公平與效率的有機結合，在盡可能小地損失效率的情況下實現社會發展中的公平，同時在盡可能小地損失公平的情況下提高經濟資源特別是公共部門資源的使用效益和綜合效率[27]。

綜上所述，PPP管理模式的運用能很好地消除我國一直以來“單一財政視角”改革的殘留弊端，且在融資建立職業院校的基礎上，切實落實校企深度合作，讓本土或國際知名企業成為院校辦學主體之一，積極參與技能型人才培養全過程，讓高職院校學生在院校運營過程中擁有雙重身份，即“學生”和“準員工”，在學習與實習中順利交替進行。

（一）PPP模式在高職校企合作機制革新中的特殊功能

1.融資功能

發達國家的研究結果證明，高等職業教育的辦學成本是普通高等教育的2.64倍[28]。而我國實際情況卻出現嚴重倒掛現象，且高職院校總體投入水平區域差異大。以2010-2014年五年全國生均教育經費數據為例，盡管高職高專生均經費保持小幅波動上升趨勢，但高職高專生均經費占本科學校的比例最高不超過59%，見圖3。校企合作作為高職院校辦學的重要路徑，往往面臨“一頭冷，一頭熱”的尷尬困境，如何最大程度調動企業參與院校人才培養全過程，優化資源配置是亟須攻克的難題。而PPP模式具有的風險共擔、利益共享特征為校企合作辦學實踐順利開展提供了良好的開端：引入社會資本，增加高職院校經費籌措來源；更新實踐設備與生產技術，為技術人才培養提供扎實基礎。財政部入庫高職領域PPP項目中有50項采用了BOT運行方式，而BOT正是眾多PPP具體管理模式中融資功能表現最為明顯的一個。然而，很多高職教育項目卻多止于這一功能的利用。endprint

2.治理變革功能

我國高職教育仍未形成有效的校企合作管理與運營機制，思路還不夠清晰，制度尚不夠完善，措施還不夠得力，經驗也不夠成熟，特色不夠鮮明[29]。為了保證PPP模式在校企合作管理與運營機制革新中發揮其功能，需要明確以下三點：第一，政府的賦權與監督。需要明確諸如學生實習工作授權許可、學生在企業中工作的安全許可等相關法律規定，并獲得課程變革與開發以及確立教學制度安排的自主權。此外，政府需要完善相關價格、稅費等優惠，帶頭講誠信，絕不能隨意改變約定，絕不能“新官不理舊賬”[30]。第二，結合院校所在地域產業特色，以企業需求為導向，把課程開發、教學方法革新、教師培訓等貫穿項目始終。第三，利用互聯網技術，建立校企合作網絡平臺，組建由政府官員、行業企業管理者、院校管理者等組成的專業管理機構，協調管理項目運行，使其運行過程公開、透明，保證政府、院校、企業等參與方職責分配清晰且可問責。

3.發展股份制、混合所有制高職院校，實現校企合作辦學機制創新

《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確提出要“激發職業教育辦學活力”，“引導社會力量興辦職業教育。……探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”。目前高職院校中普遍開展“聯盟”“集團”等都沒有涉及實質性的“產權”合作或者資金投入，進而導致這些組織性質一直難以明確。因此，通過特許經營方式，組建股份制、混合所有制高職院校正是這一文件精神所需要探索的一個重要內容與突破口。

（二）引入PPP模式推動校企合作機制創新的策略

首先，轉變傳統的校企合作觀念。改革開放以來，思想觀念直接引導著中國制度安排的變遷。隨著高等職業教育市場化影響的推進，高職院校校企合作必須保持主動姿態，開放思想，在堅持育人目標的基礎上融入市場活動中，拓展學校教育的內涵，圍繞應用型人才培養積極與行業企業進行深度合作，利用行業企業在技術、資本與人才培訓方面的優勢。值得注意的是，市場需求“必須以人的認同感悟或職業志趣為前提，給學生創造一個發現自我，親身體驗、反復練習、深層理解、志趣明確、目標堅定的學習環境”，而不僅僅是“看企業眼色，跟在企業后面跑，為企業做總結”[31]。與此同時，在高職教育校企合作的推進過程中突破政府壟斷公共產品供給的傳統觀念與做法，引入市場機制，從政府主導向多方合作轉型，實現技術人才培養過程中的多元主體合作，從行政命令式管理到共同利益下的合作共贏。

其次，為了保證效率且不損害教育公平價值，高職校企合作引入PPP模式需要堅持四大原則：一是有效性，即合作方達成預期結果的能力。需要嚴格識別合作方，形成共同愿景，并把愿景轉化到合作目標中，明確這些目標如何使主要受益人獲益；界定并認同達成目標的必備資源、能力、知識和技能，在合作方各自付出和知識產權問題上達成共識；協議需清晰界定各合作方的角色和責任；形成恰當的協議；在治理、管理、監測和報告成果或影響的模式上達成一致；形成中長期的擴展或推出戰略規劃協議。二是效率，即用最少成本達成結果。主要表現在進行物超所值評估。三是公平與受益人。需厘定誰是實際受益人；需厘清各合作方與其相對資源定位一致的不同意義；了解中介機構有誤認為是受益人的風險。四是可持續發展。確定認同風險/利益分配和風險規避策略與退出策略；維持私人部門的欲求和能力的定期評估機制[32]。

最后，形成“識別定位、協調管理、評估反饋、變革轉型”的跨界機制，促進高職教育領域PPP項目順利運行。財政部2014年發布的《政府和社會資本合作模式操作指南》明確指出，PPP項目運行主要包括識別、準備、采購、執行與移交等五個階段，這對高職教育領域PPP項目運行具有基礎指導作用。然而，由于高職教育引入PPP模式起步較晚且對發揮其校企合作機制創新功能仍較少探索，其具體項目運行需要國際成熟實踐經驗。從澳大利亞昆士蘭州政府2006年發起的校企對接項目（Gateway to Industry Schools program）分析得出，高職領域PPP項目運行框架被具體化為“識別定位、協調管理、評估反饋、變革轉型”四個階段，在項目運行中，政府主要通過經費支持、提供匹配資源、牽線搭橋等方式在“基礎建設”方面給予全力支持，并加強全程管理監督，而項目的“執行運行”則由主要由合作行業企業主導，完成服務提供與提升職責，進而形成穩定、可持續的跨界機制，以有效推動校企深度合作。endprint