普惠金融助力精準扶貧的適應性、瓶頸制約與創新路徑

周才云　李偉

〔摘要〕 隨著國家精準扶貧工作的深入推進，普惠金融扶貧已成為農村精準扶貧的重要舉措，因為普惠金融的創新性符合精準扶貧的內生扶貧目標，普惠金融的廣覆蓋性符合精準脫貧的均等扶貧目標，普惠金融的可持續性符合精準扶貧的持續扶貧目標。當前我國普惠金融助力精準扶貧面臨的主要瓶頸制約因素有：政策環境有待優化、專業人才有待加強、信貸資金有待拓寬、激勵機制有待完善、配套措施有待健全。推進普惠金融助力精準扶貧，需要創新普惠金融發展的政策環境建設、人才培育機制、資金來源渠道、競爭激勵機制及服務配套措施。

〔關鍵詞〕 普惠金融，精準扶貧，金融扶貧

〔中圖分類號〕F830 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）06-0095-05

金融作為經濟發展的核心，不僅能夠推動經濟社會的發展，還是消除貧困、實現共同富裕的關鍵要素。然而，我國農村的金融排斥問題非常明顯，特別是貧困地區農戶的基礎金融服務嚴重不足 〔1 〕。有關資料顯示，2014年我國貧困戶獲貸率僅2%。在精準扶貧工作的深入推進中，如何充分發揮金融應有的紐帶作用，普惠金融模式提供了可行之路。普惠金融是具有包容性的金融體系，主要是將金融服務惠及社會各個階層、各類群體，特別強調為貧困地區、偏遠地區、少數民族地區以及困難群眾提供金融服務，以增強長期以來處于金融排斥狀況群體的受益感與獲得感。黨的十八屆三中全會正式提出：“發展普惠金融。鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品”。與此同時，2016年1月國務院印發了《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，進一步明確強調：“小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體是當前我國普惠金融的重點服務對象”。這些都充分體現了黨和國家對普惠金融助力精準扶貧工作的高度重視。

一、普惠金融助力精準扶貧的適應性

金融扶貧是精準扶貧工作的重要組成部分。普惠金融將貧困群體納入重點目標客戶，是實現金融扶貧普惠效應的重要體現，也是實現精準脫貧的重要手段。同時，精準扶貧也會倒逼金融改革創新，不斷拓展金融服務扶貧開發的領域和范圍。可以講，普惠金融與精準扶貧在目標價值上是一致的。

（一）普惠金融的創新性符合精準扶貧的內生扶貧目標。創新是普惠金融發展的基本要求。發展普惠金融，就是要運用新理念、新工具、新模式、新體系不斷提升農村基礎金融服務能力和水平。通過創新服務理念，鼓勵金融機構提高認識、肩負起社會使命，確立對貧困地區、貧困戶的金融幫扶，為精準扶貧工作添磚加瓦；通過創新服務工具，逐步豐富金融商品的種類，不斷滿足大眾多元化，特別是貧困戶的特殊金融需求，金融產品最終做到金融扶貧因地制宜、因人而異，撬動精準扶貧正能量；通過創新服務模式，找準當前貧困地區小微金融機構扶貧存在的主要難點，積極探索和推廣“雙基聯動”“銀稅互動”“銀稅保互動”“網格服務”“政銀保合作”等普惠金融服務模式的做法；通過完善金融體系，及時有效地為貧困群體提供所需要的金融服務，讓現代金融服務更好地惠及弱勢群體和經濟社會發展的薄弱環節，更好地支持實體經濟發展。從這個意義上講，發展普惠金融與精準扶貧的扶貧目標是一致的，充分體現出創新發展、精準發展和有序發展，有利于增強精準扶貧對象發展的內生動力和自我發展能力。

（二）普惠金融的廣覆蓋性符合精準扶貧的均等扶貧目標。廣覆蓋性是普惠金融發展的本質要求。發展普惠金融，就是要讓每一個群體都能有機會享受到現代金融服務的權利。普惠金融有別于傳統金融最為顯著的特征，就在于金融服務涉及對象的普惠性和廣泛性，積極引導金融資源向貧困地區聚集，為貧困農戶、邊緣地區和弱勢群體提供更多發展的機遇與可能，從而為貧困地區更好全面實現由“授人以魚”向“授人以漁”的精準轉變。受諸多因素的影響，國有大型商業銀行作為我國傳統金融市場主要的金融服務供給方，其貸款資金更傾向于支持大型企業，對個人和中小企業的信貸和融資支持明顯覆蓋不足。因而，普惠金融立足于機會平等，把偏遠農村和貧困農戶納入服務范圍，致力于提高基礎金融覆蓋率，力爭實現鄉鄉有金融機構、村村有金融服務的良好局面，用金融的力量全面提升農村地區的發展能力 〔2 〕，使每位貧困對象最終擺脫貧困，有利于鞏固和提升精準扶貧的成效。

（三）普惠金融的可持續性符合精準扶貧的持續扶貧目標。可持續性是普惠金融發展的內在要求。金融機構不是慈善機構，普惠金融也不是慈善舉措，雖然帶有公益性質，但并不是第二財政，不能無償提供給貧困人口。發展普惠金融，一定要立足于商業可持續原則，充分實現政府的脫貧目標、金融機構的盈利目標和農戶的增收目標三者之間的有效均衡狀態。一方面，從金融機構自身發展來看，普惠金融不是要求金融機構在存貸款業務中無償贈予，而是保障其在保本微利的基礎上，給予信貸政策的優惠和減免；另一方面，從農戶的發展來看，許多貧困戶存在收入低、資金短缺、貸款難的問題，在普惠金融政策的支持和幫扶下，他們就更具有提高勞動技術和專業知識水平、加強致富能力的機會。以前的扶貧方式偏向于粗放型、“輸血”式，只有短期效應，然而普惠金融扶貧則立足于開發式扶貧，堅持可持續性原則、具有長期效應，提倡“輸血”與“造血”并行，有利于貧困地區可持續性扶貧目標的全面實現。

二、普惠金融助力精準扶貧的瓶頸制約

近些年來，我國越來越重視普惠金融事業的發展，對增加貧困地區金融服務的供給發揮著至關重要的作用，已成為金融精準扶貧工作的主要著力點。然而，政策環境有待優化、專業人才有待加強、信貸資金有待拓寬、激勵機制有待完善、配套措施有待健全等諸多問題依然突出，會在一定程度上降低普惠金融扶貧的成效。

（一）普惠金融助力精準扶貧的政策環境有待優化。普惠金融發展的初衷就是要增強所有市場主體對金融服務的滿足感和獲得感，其中特別強調小微金融組織的有序發展。目前，小微金融發展比較成功的國家一般都有適合小微金融產品與服務生存、發展的政策環境，主要包括：政府部門對小微金融組織給予明確的法律地位，并隨著小微金融組織的發展，允許其擴大業務范圍，甚至允許其吸收存款；同時，在貸款利率方面，允許實行有差別的利率政策。然而，至今為止，我國小微金融機構的法律地位仍不明確，尤其是非正規性的小微金融機構。這些形成于民間組織或社會團體的小微金融機構，注冊資金需要達到很高額度才能轉成小額貸款公司、社區銀行或其他金融組織，否則不能夠依法從事貸款和其他金融服務，致使許多民間資本難以實現施“惠”于民。從中國人民銀行和扶貧辦取得正規文件的小額信貸項目數量還比較少，非政府組織小額信貸目前仍然還只是處于探索試點階段。其次，對于信貸政策，目前全國基本執行統一標準。這些法規統一、規則一致的信貸政策對于貧困地區來講，實施的難度可能將會更大，因為貧困地區的小微金融機構供求差距明顯、匹配不均的現象更為突出，需要更為寬松優惠的金融政策環境。endprint

（二）普惠金融助力精準扶貧的專業人才有待加強。目前，我國貧困地區金融扶貧缺乏專業化的人才隊伍，工作人員的文化水平偏低，甚至出現由一些臨時拼湊人員組成的扶貧管理隊伍，不利于普惠金融知識的傳遞和普惠金融業務的實施。造成這種現象的原因主要有：第一，從關注普惠金融發展的人員來看，普惠金融的理念在廣大貧困地區還未得到推廣。“普惠金融”的概念最初是2005年由聯合國首次提出，盡管近些年來普惠金融事業在我國得到了快速發展，但是普惠金融理念還沒有深入人心，除了一些專門機構人員及學者之外，長期關注普惠金融的人員還比較少，甚至很多農村地區的扶貧工作人員從來沒有聽過這個詞匯。第二，從農村地區金融機構從業人數的變化來看，近些年來我國農村金融機構的專業人員數量出現逐步下降的趨勢。這里我們以農村信用社和農村合作銀行為例進行說明。首先，農村信用社方面，2010 年我國農村信用社的職工人數為550859人，2012年下降到502829人，2014年進一步下降至423992人；其次，農村合作銀行方面，2012年我國農村合作銀行從業人數為55822人，2014年下降為32614人。作為一直以來的支農重要金融機構，農村信用社和農村合作銀行的專業人員數量大幅度減少，無疑會使得許多金融服務遠離農村，從而加劇普惠金融助力精準扶貧的難度。第三，從機構人員的學歷來看，農村地區金融機構人員的學歷普遍偏低。新型農村金融機構，如村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等機構的工作人員多數來自本地，80%以上工作人員只有大專以下學歷。另外，從職工中具有博士和碩士學位的高學歷人員比重來看，2014年支農金融機構的中國農業發展銀行和中國郵政儲蓄銀行的比重分別只有4.5%、3.55%，而同期中國建設銀行和交通銀行的比重分別為6.94%、9.4%，均遠遠高出支農金融機構。農村地區金融機構高層次專業人才的缺失，使金融扶貧在個人消費、家庭理財、融資擔保、租賃業務、投資咨詢等現代業務方面發展緩慢，幾無涉足。

（三）普惠金融助力精準扶貧的信貸資金有待拓寬。普惠金融助力精準扶貧離不開資金的大力支持，當前面臨的主要困境是金融信貸資金來源不足。我國農村扶貧工作中的資金主要來源于財政撥款，金融資金投入依然十分有限。資料顯示，2016年全國961個縣（其中貧困縣792個）啟動實施貧困縣涉農資金整合試點，納入整合范圍的各級財政資金規模共計3200億元。但是金融扶貧資金方面，截至2016年底，全國累計發放扶貧小額信貸僅2833億元。也就是說，近些年來扶貧小額信貸資金加總還不到財政扶貧資金一年的總額。同時，村鎮銀行對于貧困地區的支持資金也十分有限，截至2016年2月，全國已開業的1328家村鎮銀行中，設在國家級貧困縣的只有193家，僅占14.53% 〔3 〕30。從農業保險實施情況來看，相對于農作物災害損失來講，我國農業保險仍表現出明顯不足。2012-2014年全國需要補償的農作物災害損失約5997.8億元，而實際通過農業保險補償金額只有565.4億元，僅占損失金額的9.4%。此外，有學者曾到安徽省金寨農村進行了實地考察，發現由于縣域及以下金融機構少，農民不僅難以獲得貸款，涉農貸款利率更高，普遍上浮超過50%，有的貧困村十幾年沒有獲得過銀行貸款，農民小額資金需求主要靠生產積累、托親靠友、民間借貸和當地互助資金等來滿足，遇到大額需求甚至要背負沉重的高利貸 〔4 〕。

（四）普惠金融助力精準扶貧的激勵機制有待完善。長期以來，很多貧困戶沒有意識到財政資金扶貧和金融信貸資金扶貧存在差別，普遍認為金融信貸資金扶貧也是“無償饋贈”，導致支農貸款回收率偏低，挫傷了金融機構扶貧的積極性和主動性。因此，最大限度地發揮普惠金融在精準扶貧中的參謀和橋梁作用，需要建立較為完善的激勵機制，充分引導和挖掘農村金融市場的潛力。一是缺少獨立的扶貧運行機構。目前，我國貧困地區的小微金融機構，絕大多數尚未單獨設立扶貧部門或機構，主要還是依托于政府的扶貧辦等部門，被動地執行或是強制性地執行政府頒發的相關扶貧文件，扶貧的主動性和針對性有待加強。二是缺乏立足扶貧地區實際開發契合度較高的信貸產品。貧困地區主要存在生態環境差、基礎設施薄弱、農產品產出率低等缺陷，導致金融市場中的貸款期限與生產周期錯位、擔保方式與分散經營錯位的現象難以根除，對于信貸產品的適應性和實效性要求更高，而地方性金融機構開發契合度高的信貸產品需要更多的成本，開發產品的動力不強。三是缺乏金融風險分擔機制。由于相關激勵性政策不健全，很多貸款擔保公司不愿意在貧困地區設立分支機構，信用擔保機制也不完善，找不到相關擔保中介或有效抵押物而無法獲得銀行貸款，形成了經營主體“貸款難”和金融機構“難貸款”的“兩難”問題 〔5 〕。四是缺乏獎勵性金融扶貧政策。目前，對于積極參與扶貧的金融機構，在央行準備金、利潤所得稅等方面還沒有詳細的鼓勵性措施。

（五）普惠金融助力精準扶貧的配套措施有待健全。建立健全的金融扶貧配套制度，可以策應扶貧開發事業更好開展，但是貧困地區的金融扶貧還存在金融基礎設施建設落后、信用信息數據庫建設滯后、產權交易融資平臺建設滯后等諸多問題，阻礙了普惠金融深入發展。一是貧困地區金融基礎設施建設較為落后。貧困地區金融服務網點少、金融基礎設施薄弱、農戶取款難等問題突出，與落實農村金融扶貧精準化的要求尚有差距，制約了普惠金融的深化發展。中國人民銀行石家莊中心支行支付結算處課題組的調研結果顯示，截至 2016年3月底，貧困地區行政村擁有助農取款服務點為2.89萬個，平均1.43個/行政村，約為非貧困地區的58.21% 〔6 〕。以貴州省畢節市為例，2015 年農村每萬人擁有的金融機構數和 ATM 機僅為 0.62個和 0.34個 〔7 〕。通過對比發現，貧困地區金融支付服務水平相對較低。二是貧困地區的信用信息數據庫建設較為滯后。大數據時代，社會信用體系的建設需要構建強大的信用信息數據庫，但完善的信用信息數據庫需要依托于發達的信息網絡系統。由于特殊的地理環境，加上長期投入有限，貧困地區尤其是一些特困地區，公路覆蓋面窄，有些地方甚至還沒有通電。根據國家扶貧辦的報道，到2014年底全國有3917個村不通電，380萬人無電可用，近10萬個行政村不通水泥瀝青路。這些現實困境，使得貧困地區的金融系統還無法全部實現信息化、網絡化辦公，信用信息數據庫建設嚴重滯后于其他地區，最終導致金融機構的征信體系建設難以開展，對農戶的資信狀況掌握不充分，進而影響了金融精準對接貧困農戶的進度。三是貧困地區產權交易融資平臺建設較為滯后。眾所周知，良好的產權交易融資平臺可以提供完善的交易信息，進一步健全金融市場服務體系，并積極擴展對外金融資產交易業務。但是貧困地區基本上還沒有形成正規的產權交易融資平臺，土地承包經營、住房財產、技術產權、集體建設用地使用權等確權工作推進緩慢，林木、土地、房產等固定資產仍存在抵押難、變現難問題，農村存量資源難以得到順暢盤活。endprint

三、普惠金融助力精準扶貧的創新路徑

依據當前貧困地區經濟金融發展的現狀和特點，筆者提出以下五個方面的創新路徑。

（一）創新普惠金融發展的政策環境建設，提升精準扶貧的保障性。良好的政策環境可以加速金融扶貧的進程，提升精準扶貧的保障性。首先，加大貧困地區普惠金融資金的扶持力度。中央銀行要發揮導向性作用，在支農、惠農和扶貧再貸款、再貼現、差別存款準備金率等方面給予貧困地區更多的傾斜和支持。其次，充分發揮商業銀行的帶頭引領作用。商業銀行作為我國金融機構的主體組成部分，要盡快出臺政策文件引導四大國有銀行、城市商業銀行、股份制商業銀行等金融機構參與欠發達地區的普惠金融戰略，加大對貧困地區的金融支持，提高普惠金融的參與程度及對貧困地區金融服務的整體水平。再次，要進一步放寬貧困地區金融市場準入條件。積極引導、規范各類社會資本和民間資金參與金融扶貧項目，在遵循《村鎮銀行管理暫行規定》《小額貸款公司管理辦法》等政策文件下，將上述資本綜合有效利用，促使既不影響其盈利目標的實現，又能為金融扶貧事業作出貢獻，以及時緩解貧困地區信貸約束狀況。最后，要對貧困地區實施差異化、正面化的信貸政策。銀監部門要鼓勵政策性、開放性金融機構拓展金融扶貧業務，適當放松監管條件，對于扶貧機構的風險撥備、呆壞賬核銷等環節適當降低要求，鼓勵金融機構研發扶貧金融產品；在信貸利率方面，允許金融機構扶貧存貸款利率在國家規定的基礎上能夠上下浮動一定的比例，逐步增強支農小額貸款機構的業務自由度。

（二）創新普惠金融發展的人才培育機制，增強精準扶貧的針對性。普惠金融體系建設依賴于高素質的人才隊伍建設，而專業人才較少、人員素質不高一直是涉農金融機構的“短板”。創新普惠金融發展的人才培育機制，增強精準扶貧的針對性，從而實現金融扶貧資金由粗放的“漫灌”轉向精準的“滴灌”。第一，中央銀行可以同人力資源和社會保障部、教育部等部門共同牽頭啟動“精準扶貧萬人計劃”，每年為貧困地區輸送一定數量的金融專業人才。第二，政府部門在落實“大學生村官計劃”“大學生三支一扶計劃”“大學生志愿服務西部計劃”等項目的過程中，可以考慮引進一批精通金融學專業的大學畢業生。與此同時，政府部門還可以加快推動高等學校金融扶貧支持計劃，加強校企合作、學校與普惠金融機構合作，鼓勵地方高校在貧困地區設立定點幫扶，每年定期組織金融專業的大學生、研究生到貧困地區進行金融專業知識的宣講、幫扶。第三，可以定期選派普惠金融機構的工作人員參加省內外舉辦的各種普惠金融知識培訓，根據不同的服務對象和職位要求對他們定期提供風險管理、小額信貸技術、貸款客戶評估等專業技能和相關法律法規知識，并邀請省內外知名金融專家舉辦金融知識講座，提升普惠金融機構和農村干部的金融精準服務業務素質和能力水平，讓普惠金融理念得到廣泛應用。第四，多種措施爭取國內外金融機構高管人才到貧困縣掛職擔任金融副縣長、金融辦副主任等專業型領導職務，為金融精準扶貧提供良好的人才支持環境。

（三）創新普惠金融發展的資金來源渠道，提高精準扶貧的內生性。豐裕的資金來源是普惠金融發展的重要前提條件。因此，要發揮多種措施的導向作用，拓寬普惠金融扶貧資金來源，使金融扶貧資金組成更加多元化，增強貧困地區經濟發展的內生動力。一是支持和鼓勵具有政策性、商業性、合作性、開發性的銀行業、保險業、證券業等金融機構參與金融扶貧事業，通過貨幣政策工具，向參與扶貧的金融機構提供長期、低成本資金，用于支持金融扶貧開發。二是國家開發銀行和農業發展銀行可以嘗試發行政策性金融債券，所籌集的資金可以用來支持貧困地區發展特色產業，或者用于易地扶貧搬遷等。三是鼓勵農村新型金融機構的創新發展，制定有關政策引導村鎮銀行、小額貸款公司、農村互助合作社加大對貧困戶的支持力度，拓寬扶貧資金來源渠道。四是嘗試政府扶貧資金金融化運作，將扶貧資金作為金融扶貧項目的原始資金，成立由非政府組織運作、政府監管的微型金融機構，既可以保證扶貧資金能夠直接面向貧困農民，又能調動貧困農民脫貧的積極性，從而提高政府扶貧資金的使用效率。五是大力發展農業保險。要不斷創新貧困地區的農業保險產品和模式，為貧困戶生產經營兜底，鼓勵保險資金以債權、股權、資產支持計劃等多種形式，積極參與貧困地區基礎設施、重點產業和民生工程建設。

（四）創新普惠金融發展的競爭激勵機制，強化精準扶貧的能動性。金融機構在市場上追逐的更多是營業利潤，由于缺乏相應的激勵機制，商業性金融機構深入貧困地區參與金融扶貧項目的積極性不高，從而達不到預期扶貧效果。所以，有關部門應該盡快健全普惠金融扶貧的正向激勵機制，強化金融機構參與精準扶貧工作的主觀能動性。其一，在貧困地區的金融機構中設立專門的扶貧機構。貧困縣、市政府部門可以出臺相關激勵文件和辦法，對于設有專門扶貧機構的金融機構，每年給予一定金額的資金補貼，并在所得利稅、貼息貸款等方面給予優惠。其二，積極引入競爭機制。政府對開展同一金融扶貧項目，在資金充裕的條件下，可以事先引入多家金融機構競爭，增加多元化的金融供給。其三，完善普惠金融風險補償機制。建立“三農”扶貧專項擔保或補償資金，對金融機構進行扶貧中所發生的不良貸款，建議設定相應比例給予分擔，可以在一定程度上消除金融機構參與金融扶貧的后顧之憂。其四，鼓勵扶貧金融機構創新符合貧困農戶需求的金融產品，并在貸款期限、擔保方式等方面有針對性地設計，讓貧困戶能夠享受到契合度較高的信貸產品，提高普惠金融扶貧質量。

（五）創新普惠金融發展的服務配套措施，增強精準扶貧的實效性。完善的服務配套措施有助于普惠金融持續性發展，有助于普惠金融更好地在貧困農戶、貧困群體中得到應用，最終增強精準扶貧的實效性。首先，要加強普惠金融發展的基礎設施建設。加大資金投入，優化貧困地區道路交通、水電通信等基礎設施，為建立現代金融服務體系提供良好的外在條件。加強農村地區普惠金融網絡服務建設，適量增加貧困地區營業網點、ATM取款機網點，逐步推廣網上銀行、電話銀行、支付寶等非現金支付工具，解決貧困地域偏遠、貧困農戶分散的金融需求問題，讓貧困地區農戶實現“足不出村”就能享受到舒適的金融服務。其次，健全普惠金融精準扶貧信息對接共享機制。鼓勵金融機構加快在貧困鄉村建立信息化辦公系統，運用大數據、云計算等現代先進工具和手段，為小微企業、農戶提供精準服務，實現金融扶貧信息的精準采集、實時監測和準確評估，早日實現貧困地區的數字普惠金融。再次，加大貧困地區普惠金融的宣傳，積極開展“金融消費者權益日”“金融知識普及月”“金融惠民工程”等活動，提高貧困戶應用金融的知識水平，增強普惠金融相關領域的識別能力，讓普惠金融并非無償捐贈、金融貸款應及時償還的意識深入貧困居民的心中，并使之根深蒂固，為金融機構的持續性扶貧創造有利條件。最后，扎實推進普惠金融法制服務。針對農村貸款缺乏抵押、不良貸款率高等問題，政府及相關部門應盡快出臺明確的法律法規，加大對涉農扶貧資金金融服務的執法力度，同時積極推廣較為簡易的訴訟程序，降低農村金融機構訴訟成本。

參考文獻：

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責任編輯 于曉媛endprint