我國農村土地流轉現狀及建議

平建黨

摘 要 隨著我國工業化和城鎮化進程的進一步加快，以及國家對“三農”工作高度重視和一系列惠農政策的出臺和實施，經過多年的改革和發展，我國的農業和農村工作正在發生翻天覆地的變化，建設新農村、發展現代農業，完善農村基本經營體制，已成為黨中央、國務院和地方各級政府工作重中之重。近年來，隨著土地流轉的加快，一些新的問題、新的情況不斷出現，需新的土地制度與之配套。基于此，闡述分析我國農村土地流轉現狀、流轉過程中出現的問題、解決途徑。

關鍵詞 農村土地；流轉；現狀

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.33.039

1 我國農村土地流轉的現狀及存在的問題

第一，現有的農村土地流轉規模小，規模化程度較低、效率差，土地流轉的市場需求不高、熱度不夠。其一，現在的農用地經營主要發展傳統農業，致使土地收益較低；再加上現有人工成本高，導致土地對潛在需求者的吸引力不夠不足，產出率不成比例，從而導致土地流轉過程中的收益低下，影響土地承包者將土地流出去的積極性。其二，農戶思想落后，戀土情結嚴重，土地流轉積極性不高，農戶各自分散經營，缺乏組織化的規模經營，市場博弈能力差，經濟效益低下。其三，現有企業或者種糧大戶在流轉土地初期投資大、抗風險能力差、管理跟不上，加上受土地性質限制、經營方式單一（用地限制不允許從事商業開發和餐飲服務業等）致使土地收益小、入不敷出，對流轉土地失去信心，苦苦勉強支撐土地流轉。其四，國家有關農業獎勵激勵政策不配套，糧食補貼補貼農民，沒有補貼到土地流轉企業或者個人，還有其他一些補助政策，雖然國家每年對農業投資很大，但是分到個別種糧大戶和流轉企業手中，杯水車薪，甚至沒有見到一分錢，還有一些水利等配套設施，自己還得投資自建，政策起不到好的效果示范作用。

第二，現有的土地產權保護制度不明晰，失地農民保障問題未得到系統解決[1]。當前，我國農業現代化程度不高，還屬于傳統農業國家，農業人口比重較大，城鎮化水平不高，土地在農民的心中仍然承載著大多的社會保障功能，尤其在一些經濟發展相對滯后的地區，經營土地成為農民的主要經濟來源之一，且由于其他產業發展規模、市場需求也遠遠低于發達國家、非農收入不固定，占農民家庭年收入的比例仍小，再加上現有的社會保障不健全，農民離開土地有后顧之憂，不敢輕易將土地流轉出去，不愿輕易放棄土地承包經營權，土地從某種程度上仍是農民主要謀生手段之一。

第三，現行土地流轉管理嚴重滯后，土地流轉管理制度急需加強修改。近年來，雖然我國在推動土地流轉方面制定一些制度，但在具體實施土地流轉過程中出現一些新問題、新情況，國家在此方面沒有統一實施細則，在流轉程序、流轉方法、檔案管理、制約或者違約責任方面缺乏統一的固定格式和形式，尤其在法律層面缺乏完整的政策法規制度等，即使有法律依據和條文，仍出現法律缺陷。這些都在很大程度上影響了土地流轉的進度和速度，尤其在法律實施過程中，違約責任方面最明顯，流轉企業撤資撤退了，但是群眾的權益如何維護如何保護，這些都是很現實很直接的問題。況且有些土地流轉口頭協議，沒有正式協議，出現不規范的問題，不全面、不齊全、不具體，可操作性不強，甚至出現新的問題、糾紛，造成不穩定因素。另外，一些流轉企業和種糧大戶在土地流轉過程中，合同簽訂中違約責任方面制約措施也不明晰，致使個別因為入不敷出，放棄土地經營，因為租金或者其他問題，出現法律糾紛，從而影響當地穩定，造成新的信訪問題，從而造成新的問題。

2 影響農村土地流轉的主要因素

2.1 產權不清晰

因為在我國農村，民以食為天、食以地為生，土地成為農民第一生產經營收益要素。但是，農村土地產權清晰度直接影響我國農村土地流轉交易費用，進而影響農村土地的流轉和農村的穩定，正式由于我國目前的土地產權并不清晰，所有權、經營權、承包使用權“三權分立”，所有權主體凌駕于使用權主體之上。這正式由于土地所有權屬于“集體”，農民僅僅擁有土地的承包權，沒有自主權，再加上將來土地可以抵押，都需要法律進行配套明確，讓農民有自主權。

2.2 社會保障體系不健全，農村勞動力轉移能力較低

我國農業人口的比重大，屬于傳統農業大國。對于廣大農村農民來說，土地就是命根，最主要的土地在過去不僅為農民提供就業崗位和提供收入的同時，還承擔著很多重要的社會保障職能，因為在城鎮化不高農村，土地就是農民唯一的“救命稻草”；就是僅有的“救命稻草”絕大多數的農民還是把它作為自己“最后的防線”，寧愿讓其荒蕪，也不愿意也同意把土地流轉出去。同時，地方政府財政問題致使許多農村地區還沒有能力建立全面覆蓋的社會保障體系，沒有全面保護失地農民的權益。以上情況在一定程度上既限制了農村土地的流轉，又限制農民流轉土地的積極性。

2.3 農村土地市場不完善，農業的社會化服務水平較低

一是土地流轉管理監督薄弱，書面協議少，雙方的權利和義務不明確、不具體、不對等；二是土地流轉專門中介服務組織少，信息滯后，農民幾乎沒有這方面的信息，在一定程度上嚴重影響了土地流轉的速度、規模和效益；三是我國農村社會化經營水平較低，國家農業基礎設施投資和農業科技投入規模小，經營農業生產的收益小，因而造成對土地流轉的需求量小，土地流轉市場發展緩慢；四是由于土地政策的限制，我國實行基本農田嚴格保護政策，只能用于農業生產，傳統農業收益低，再加上人工成本居高不下，致使流轉企業步履維艱，大多數流轉企業前期投資大、收益慢、經營虧損嚴重，從而失去流轉的積極性。

3 促進我國農村土地流轉對策建議

第一，健全完善法律有關條文。在現行法律中，尚未有一部專門涉及土地流轉的法律，即便有這方面的規定沒有明確集體土地所有權主體代表及對農民的土地流轉權提供法律保障；此外，針對第二輪土地承包再延續三十年不變的政策，要完善農戶的承包權、穩定農戶的土地使用權、豐富土地承包權的權能范圍，賦予農戶對土地享有排他的占有權和使用權、自由的處分權和轉讓權、獨享的收益權，并通過延長土地承包年限來穩定農戶的土地使用權。endprint

第二，積極建設農村土地市場，充分發揮市場對農村土地資源的基礎配置作用。為此，各級政府應積極開展大規模的土地登記調查工作，完善相關的土地、林地、宅基等產權登記制度，通過摸透掌握“家底”，使得土地價格評估機制更合理，通過結合實際，通過第三方中介組織，建立更合理、更準確、更科學新的土地價格評估機制。同時，制定一套更為合理約束政府干預預警新機制，充分發揮中介服務機構作用，建立一整套服務體系，完善各種服務。最后，強化土地流轉相關政策的宣傳，通過引導、服務等，變被動為主動，健康引導群眾自愿自發參與土地流轉，形成自覺行為。

第三，積極加快建立配套農村土地流轉制度，促進農村剩余勞動力的流動。為了促進農村剩余勞動力的轉移，要建立與之配套相適應的現代的農村土地流轉制度。第一，完善建立齊全的社會保障體系，結合農村實際，醫保、養老保險、低保等制度進一步完善，提高標準，通過健全的社會保障體系，讓農村農民老有所養、醫有所依等，解決后顧之憂。第二，大力發展第二、三產業，城鎮化、第三產業和服務行業的興起，促進農村農民勞動力加快轉移。尤其我國正處于發展第三產業服務行業興起的時期，我國城鎮化速度加快發展，城市全面配套設施齊全，尤其醫療、教育、就業等方面吸引更多的農村農民進城務工、經商，農村剩余勞動合理流動，從農村轉向城市。第三，加快戶籍等方面改革，打破各種制度限制。改變過去戶籍嚴格管理制度，允許戶口自由流動和遷移，徹底取消農業和非農業差別，保障進城農民同等的權利，如在教育、醫療等方面享有同等待遇，讓農民腰板硬起來、腰包鼓起來，限制農民進城成為過去。第四，結合實際，找到適合本地土地流轉的新路子。由于我國農村廣闊、自然條件差異較大，城鄉發展也不平衡，不同農村發展也不相同。因此要結合實際，采取適合實際的新路子，土地流轉、土地上市、土地抵押等不再是個夢。

第四，積極加快農業社會化服務體系建設，創造良好的土地流轉環境。目前，我國農村農業社會化服務水平不高，正處于建設發展時期，應在發展現代農業產業化經營、提高農業市場化程度的方面下功夫。另外，在農村保障體系方面還待進一步提高，雖然近年來國家在農村保障體系建設方面投入大量的資金，低保、五保、殘疾補助等方面年年提高標準和待遇，新農村養老保險、新型農村合作醫療保險、失地農民保護等制度的不斷完善和實施，都為農村農民解決部分后顧之憂，但還有不完善的方面，不能徹底解決土地流轉解決后顧之憂。再加上部分農村農民依靠土地落后思想嚴重，急需加大宣傳力度，幫助農民從土地中解放出來。另外，建議國家多在農業社會化建設上多制定一些優惠政策，在稅收服務等方面給予優惠和減免，鼓勵農村農民參與建立農業服務組織、中介組織等，通過建立各種農業社會化服務機構，為農村農民在農業生產的產前、產中、產后提供資金服務、技術服務、經營管理、銷售方面等各種信息服務，全方位提供服務。

第五，積極完善國家農業資金補貼制度尤其加大土地流轉企業補貼，提高流轉企業的生產效益。由于農業土地特殊重要性，自然環境對其有很大的影響，農業的周期性和季節性，這些特點成為農業投入大、收益小、抗風險低、預防自然災害能力也小。農業的投資大，尤其一些基礎設施急需大的投資，這些需要政府對種糧大戶和流轉企業給予政策的資助和補助，多出臺一些政策和資金，多傾斜、多照顧、多補貼，關愛他們。改善基礎設施，在設施農業、觀光農業、休閑農業、現代農業上下功夫，改變傳統農業的生產方式，轉變生產條件，爭取在質上有突破。另外在農業補貼上，改革改變現有補貼方式，實行種地、耕地有補，做到“有的補貼”。對土地流轉企業和種糧大戶做好政策資金等補助，讓土地流轉企業和種糧大戶經營有方，成為流轉土地的示范者，引導更多企業參與經營和流轉，從而實現我國土地規劃化經營、集團化經營和現代化經營，讓農民徹底從土地解放出來，參與城鎮化和服務業的發展，從而改變中國農業大國的局面，實現向現代農業國家的過渡，實現國家農業的又一次騰飛。

參考文獻

[1]盧現祥.新制度經濟學[M].北京：北京大學出版社，2007.

（責任編輯：劉昀）endprint