陜西省扶貧政策的減貧效應評價研究

樊榮+梁華+杜娟+沈衛鋒+閆玉娟

摘 要： 作為貧困人口較為集中的省份，陜西省在“十三五”時期的脫貧攻堅任務十分艱巨。以洋縣白石村為例，幫扶措施實現的減貧成效及貧困戶滿意度均有所提高，但是在貧困戶自身、幫扶主體、政策實施過程中還存在一些問題，需進一步強化方案的設計和規劃，因地制宜，分類研究，筑牢幫扶保障體系，精準施策，創新產業扶貧模式，狠抓脫貧成效，落實主體責任，拓寬扶貧渠道。

關鍵詞： 扶貧政策； 減貧效應； 對策建議

中圖分類號： D035 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.007

“十三五”時期是陜西省實現“追趕超越”的關鍵期，也是脫貧攻堅和全面建成小康社會的決勝期。陜西作為貧困人口較為集中的省份，如期實現脫貧攻堅目標難度較大。為此，陜西省按照“六個精準”、“八個一批”的脫貧攻堅工作要求，以建檔立卡貧困人口為主體，以集中連片特困地區為重點，高標準、高質量推進脫貧攻堅工作。

圍繞脫貧攻堅中心任務，陜西省行政學院積極開展對口幫扶工作，深入調查研究。在對2016年貧困戶的基本情況、致貧原因、幫扶措施及存在問題調研的基礎上，2017年圍繞脫貧攻堅各項舉措的減貧成效、幫扶精準度、滿意度等方面再次調研，以提高幫扶工作的針對性與有效性。

一、洋縣紙坊街辦白石村減貧成效分析

白石村位于洋縣縣城以北13公里，208戶712人，地處秦嶺南麓淺山區丘陵地帶，自然條件較差，貧困程度較高。截止2015年底，白石村共有貧困家庭29戶108人，貧困發生率15%。2017年6月，經過對貧困戶數據清洗再識別，剔除貧困戶10戶42人，新增貧困戶9戶21人，剔除的主要原因是縣城購房、家有轎車、收入明顯高于貧困線；新增的主要原因是因病、因學以及前期識別不精準等。截止2017年7月，白石村共有貧困人口28戶76人，貧困發生率10.7%，大多數貧困戶家中有老弱病殘或學齡人口，收入來源有限，住房、醫療、教育等支出負擔較重，脫貧難度較大。預計2017年底 2戶脫貧， 2018年底13戶脫貧，2019年底13戶脫貧。2017年貧困戶主要通過組織安排就業、外出務工等方式脫貧；2018年貧困戶主要通過發展產業及醫療、教育、住房等保障措施脫貧；2019年貧困戶殘疾、智障、年老者居多，貧困程度較深，通過政策兜底、集中供養等方式脫貧。

（一）貧困戶脫貧成效

1. 人均純收入分析

2016年白石村28戶貧困戶家庭人均純收入（減去生產經營性支出以及低保金）為2705.5元，其中收入最高者為3941元，收入最低者為2111元。預計2017年人均純收入約3000元，同比增長約10%。總體看，務工收入和轉移性收入為貧困戶收入的主要來源，二者分別占總收入的49.83%和35.23%；種植業、養殖業和林業的收入占比僅為14.94%。

2. “兩不愁三保障”分析

白石村貧困戶“兩不愁”實現率為100%，“三保障”中教育和醫療保障實現率均為100%，28戶貧困戶無義務教育階段輟學學生，且參加了新農合和大病保險，極大地緩解了上學難、就醫難等問題。安全住房保障方面，4戶房屋存在滲漏現象，1戶房屋面臨廢棄，計劃通過分散安置、危房改造、異地搬遷、集中供養等方式解決。

（二）幫扶措施滿意度

2014年陜西省行政學院為白石村移民點解決用電問題并節約安裝費用5萬元；2014-2016年，累計為白石村村民發放香櫞樹苗22000株，合計10萬元； 2015年為20戶村民（含12戶貧困戶）發放戶均3000元產業發展資金，2016年底為村集體投入8萬元發展食用菌種植產業；2017年為28戶貧困戶發放3.2萬元產業發展啟動資金，此外，為村集體配備室外電子顯示屏和辦公電腦、打印機，共計6萬元。一系列幫扶措施得到所在鄉鎮及縣扶貧部門的肯定與支持，尤其是得到白石村民的認可與稱贊。

（三）幫扶主體滿意度

通過近三年的集中幫扶，貧困戶自身脫貧致富的信心和動力不斷增強。在調研走訪中，白石村貧困戶對幫扶工作隊和幫扶責任人的滿意度較高，均認為精準識別以來，自身生活水平得到了較大的改善，幫扶成效明顯。2016年，陜西省行政學院在全省駐村聯戶扶貧工作考核中獲得優秀等次。

二、當前存在的主要問題

（一）貧困戶自身存在的問題

1. 貧困人口文化程度總體較低，增收渠道較窄。從貧困戶學歷構成情況來看，貧困家庭的文化程度以初高中為主。2016年，貧困戶人均純收入為2705.5元，收入最低者為2111元，以務工收入和轉移性收入為主；種植業、養殖業和林業的收入占比較低，由于貧困戶健康、能力等制約，增收渠道有限。貧困不僅體現在經濟層面，更體現在知識、思維和能力層面。[1]

2. 貧困人口中老弱病殘居多，收支余額較低。貧困人口中老年人口為19人，占比25%；殘障或患重大疾病、慢性疾病人口為30人，占比39.4%；三戶7人因就醫、建房開支較大，入不敷出。全部貧困人口中，醫療、教育、住房支出占比極高，貧困人口生產、生活性支出占比偏低，人均收支余額較少 ，除日常生活開支，所剩無幾，無力應對自然災害或突發事件。

（二）幫扶主體存在的問題

1. 短期經濟指標實現易，脫貧能力提升難

作為貧困戶幫扶主體的鎮村兩級組織，在脫貧攻堅工作中僅僅是參與者和中轉站，創造性攻堅克難的勁頭不足，為群眾辦實事、辦好事的主動性、積極性不夠。一些干部往往把脫貧攻堅簡單分解為各項具體經濟指標，追求數字達標，但是，如何構建長效脫貧機制和實現貧困人口自身能力的提升，培育困難群眾的致富能力，把脫貧攻堅作為一項惠民仁政和共享發展的長遠大政卻非常困難。

2. 精準幫扶工作頭緒多，結合農村實際少endprint

農村電子商務、技能技術培訓、三變制度改革、“兩社一會”、五幫五扶制度等方面成功的經驗不少，但是在農村普遍推廣還得依據當地實際，需要完善的規劃，不能盲目照搬照抄、操之過急。比如，發展農村集體經濟基礎條件差，掛牌空殼多。縣上要求各村成立“兩社一會”，但從目前情況來看，“兩社一會”帶動貧困戶作用發揮不明顯、村民參與率偏低、運行不夠規范、監管工作不到位、缺乏必要經費保障和專業人員，僅僅是掛牌成立，但沒有具體行動。

（三）政策落實過程中存在的問題

1. 精準識別依據多次調整，加大識別難度

貧困戶的識別是精準扶貧的關鍵環節和首要任務，也是精準扶貧要解決的重要科學問題。[2]精準識別依據多次調整，最后演變為應納盡納，寬進嚴出，造成精準識別后貧困戶與非貧困戶之間界線不明。絕大多數貧困人口的精準識別基于收入標準及“兩不愁三保障”，這些標準較難量化，更多依賴于主觀性較強的“民主評議”，識別階段不精準，加大后續幫扶工作難度。

2. 相關資料臺賬繁多，重復勞動工作量大

貧困戶相關資料鎮級有16類、村級有19類、貧困戶有6類，填寫要求復雜繁瑣，在基層幫扶工作中，填寫并完善相關脫貧幫扶資料則成了重要任務，在各類檢查或考核中所占比重也較高，導致大量重復無用勞動。此外，一些幫扶工作未結合農作物收種時機，檢查、調研頻繁，影響正常村務工作。

3. 發展產業定位不準，各類風險防范不足

發展產業是脫貧攻堅的難點。幫扶單位和當地政府部門對脫貧戶進行特色養殖、種植產業幫扶時，對市場經營性風險考慮和防范不足，使前期投入以及脫貧戶收入增長損失較大。陜西省行政學院出資8萬元新建大棚，由于缺乏勞力、管護不到位，建成后長期閑置。貧困戶養鴨1400只，后因疾病、死傷損失近半，基本沒有盈利。究其原因除項目定位不準之外，還有貧困戶自身教育水平、經營理念及種養殖技能較差。目前，村委會籌備發展特色養殖（養牛、養豬）合作社，但是整體推進慢，市場化程度不高，存在較大的經營風險，且農業保險政策不完善，普遍存在理賠難的問題。

4. 自身發展動力不足，社會參與程度較低

幫扶脫貧關鍵是依靠產業帶動，提高貧困戶經濟收入。目前來看，社會力量參與度不高，涉及面不廣、介入度不深。同時，村民因傳統觀念、生活習性、條件限制等因素，他們自身發展產業的愿望不強烈，內生動力不足。白石村在脫貧攻堅中，整體主動性、積極性不強，經常處于被“牽著走”的狀態；企業、社會力量參與不足，連當地非貧困戶的動員也較少，大戶、能人的帶動作用發揮不夠。此外，對貧困戶的經營理念、勞動技能等方面缺乏必要培訓，沒有充分發揮幫扶單位的培訓優勢。

三、精準發力，構建扶貧長效機制

針對白石村貧困戶的自身特征以及扶貧政策實施過程中存在的問題，提出以下六點建議。

（一）強化脫貧方案的設計和規劃，因地制宜開展幫扶

整體的設計和規劃對于一個地區的發展至關重要。當前各地脫貧攻堅亮點頻出，成效顯著，但一些地方照搬照抄，半途而廢，出現碎片化的發展思路，缺乏前期的整體規劃以及可行性分析，盲目啟動項目，造成不必要的人力物力消耗和浪費。白石村在脫貧攻堅過程中，應突出規劃先行，并將貧困戶脫貧納入整體發展規劃。一是持續改善村基礎設施，加強道路、網絡和通訊等基礎設施建設。二是大力發展村集體經濟。打造以市場為導向，貧困戶為主體，龍頭企業帶動，能人大戶參與的村集體企業，結合當地實際，重點實施特色產業項目。三是要進一步提高勞動人口技能，加大職業技術技能培訓，尤其是加強與脫貧致富相關的信息、政策、技術、資金使用等方面的培訓。特別是對于一些文化層次不高、自身能力較弱的中年人，要注重通過大戶、協會、合作社等新型經營主體組織培訓，注重其脫貧致富的能力培養。四是大力宣傳當地成功脫貧的典型事例，激發貧困人口脫貧致富的決心和意志。

（二）根據致貧原因分類研究，筑牢幫扶保障體系

無論民生支出政策偏重于農村貧困人口還是城鎮貧困人口，公共醫療衛生、社會保障等基本服務支出對于收入貧困與可行能力貧困都具有較為顯著的減貧效應。[3] 既能讓貧困人口得到國家的相應扶持，又能體現社會的公平正義。一是因病致貧的貧困戶，國家已經從新農合以及大病救助等方面著手，這些政策均已落地，有效地緩解了因病致貧問題；還需要對長期慢性病患者的醫藥費予以補貼，降低貧困戶醫療費用負擔。二是因學致貧的貧困戶，除義務教育階段的“兩免一補”，普通高中2500元/年，大學生6000元/年，還可以探索其他資助計劃，通過財政出資、捐助、募集等方式建立專門的貧困學生助學基金，降低貧困戶教育開支。三是因自然災害致貧的，除通過民政救災款解決，應積極完善自然災害保險等相關制度。四是失能貧困戶，通過農村最低生活保障、集中供養、高齡補貼、殘疾人補貼等，做到應保盡保，全面筑牢政策保障體系。

（三）因村因戶精準施策，創新產業扶貧模式

產業扶貧是脫貧致富的重要抓手，強化財政投入，同時建立風險防范機制，壯大扶貧產業。要在深入了解貧困戶脫貧需求基礎上，加大產業扶貧政策的宣傳與對接，提高產業扶貧精準度，優化產業扶貧投入，避免資金或項目的閑置或浪費。一是充分發揮政府在政策引導、動員號召等方面的優勢，給予幫扶企業政策、財政、稅收等方面的優惠，引導企業脫貧攻堅，發揮企業在產業扶貧中的帶動作用。當前，多地采用“政府金融+公司+合作社+貧困戶”模式，漢中留壩縣的“村村建立扶貧互助合作社模式”[4]等，這些模式都可以借鑒，但是要結合當地實際，不能急功近利，盲目推進。二是確定一項符合當地實際的特色養殖、種植產業，做優做精，形成規模。比如，白石村的香櫞、油用牡丹、養牛、養豬等特色種植、養殖項目等。三是發揮白石村臨近縣城的地理優勢，大力發展休閑垂釣、果園采摘、農家樂等鄉村旅游項目。四是優化產業扶貧投入機制，加大風險防范。endprint

（四）調動幫扶干部積極性，狠抓脫貧成效

幫扶干部主要包括鎮村干部、第一書記、駐村工作隊等，要進一步調動各主體的積極性，凝聚工作合力。一是鎮村干部是脫貧攻堅政策的直接執行者，關系到脫貧政策能否有效落實。要加強鎮村干部的思想政治工作，進一步提高其脫貧攻堅的使命感和責任感；加大鎮村干部相關政策和業務能力培訓，提高其開展扶貧工作的能力及方式方法；適當提高鎮村干部的收入待遇，進一步暢通向上流動的渠道，激發其開展工作的積極性；二是第一書記扶貧是我國打贏脫貧攻堅戰的重要舉措，意在通過向貧困村莊和基層黨組織注入活力，加強基層組織建設，促進農村經濟社會發展，實現精準脫貧。作為從各級機關企事業單位中選派的優秀黨員干部，第一書記扶貧本質上是以增加農村基層領導力資源供給為突破口，實現中國農村公共事務的“良治”。[5]三是倡導幫扶單位帶動包扶對象有效脫貧，比如，機關事業單位、高等院校等主體通過“消費扶貧”、“用嘴扶貧”等短期方式培育產業形成，逐步引導走向市場，形成長效機制。

（五）加強政策協調梳理，落實主體責任

當前脫貧攻堅的政策涉及部門多，“上面千條線，下面一根針”，政策停留在紙上不落地或者落地過程中的相互交叉不協調，除了需要加強省級層面的頂層設計以外，還需要基層做好政策梳理并協調推進。一是強化政策頂層設計，形成一套既有精準性又具綜合性的扶貧組合拳，完善“政策大禮包”。二是加強省、市、縣各項政策的協調和梳理，形成政策合力，避免政策重疊與空白。加強各級政府部門間政策的橫向協調和協同，尤其是不同時期政策的銜接，避免多頭管理及溝通銜接不暢、政策前后不一致等導致扶貧工作效率下降問題。三是基層干部應準確理解政策，強化自身學習，積極參加各類扶貧相關培訓，提高業務能力，增強擔當意識，激勵和引導廣大干部到脫貧攻堅戰場大顯身手。強化考核，充分發揮考核指揮棒作用，用考核倒逼扶貧責任落實和工作落實，不折不扣創新性推進落實，夯實責任主體，提高脫貧成效。

（六）動員社會力量參與，拓寬扶貧渠道

從全球經驗看，扶貧服務的提供主體一般是政府、NGO、市場企業等，但由于外部性和排他性的問題，扶貧不能夠完全由某一類主體提供。[6] 目前，我國各級政府依然是扶貧主體，要實現社會幫扶資源和脫貧主體有效對接。一是要為企業、社會力量參與搭建平臺，拓寬扶貧渠道，匯聚多方資源。發揮政府在扶貧中的主導作用，強化企業、社會組織和個人在扶貧工作中的支撐作用，構建“政府主導、市場能動、社會參與”的中國扶貧工作新模式，推進政府、市場、社會三者之間各司其職、共同發力。二是優化扶貧流程，按照“于法周嚴、于事簡便”的原則，優化流程、簡化手續，強化服務，鼓勵和吸引更多非公企業，特別是致富返鄉帶頭人創辦的小微企業到貧困地區投資創業，建立扶貧“綠色通道”。三是探索養老、教育、醫療、弱勢群體關愛等方面引入市場化機制，通過政府購買服務等形式展開有效幫扶，動員、吸引、激勵企業、社會力量廣泛參與。

參考文獻：

[1]葛志軍，邢成舉. 精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調查[J].貴州社會科學，2015，（5）：157-163.

[2]何仁偉，李光勤，劉運偉，李立娜，方方. 基于可持續生計的精準扶貧分析方法及應用研究——以四川涼山彝族自治州為例[J].地理科學進展，2017，（2）：182-192.

[3]劉俊英.中國政府民生服務及其減貧效應分析[J].經濟問題探索，2013，（9）：21-26.

[4]喬佳妮，程偉. 村村建立扶貧社，脫貧致富有抓手——留壩縣村級“三位一體”扶貧互助合作社調查[N].陜西日報，2017-08-10.

[5]王亞華，高瑞，孟慶國.中國農村公共事務治理的危機與響應[J].清華大學學報，2016，（2）：23-29.

[6]莫光輝，陳正文.脫貧攻堅中的政府角色定位及轉型路徑[J].浙江學刊，2017，（1）：156-163.

[責任編輯、校對：黨 婷]endprint