基層治理能力對精準扶貧的作用及影響

摘 要：精準扶貧作為當前各級政府工作的重要任務，它的順利推進是確保2020年全面建成小康社會的重要抓手。在精準扶貧的過程中，基層治理能力的強弱直接關系到精準扶貧能否順利開展，這就需要我們對基層治理能力的基本內涵及其存在加以研究，從而提出相應的對策以實現精準扶貧工作的有效運行。

關鍵詞：基層治理 治理能力 精準扶貧

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）12-00-02

一、基層治理能力的主要內容

1.基本內涵

治理（governance）這一詞語源自古希臘語，原意是控制、引導和操縱，指的是在特定范圍內行使權威。對于治理的研究眾多，使其定義內涵比較豐富，在其眾多定義中，全球治理委員會的表述具有很大的代表性和權威性。該委員會于1995年對治理作出如下界定：治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。 [1]在本文中，治理是指在政府的主導下，政府、社會組織、公民等作為治理主體，共同參與到社會公共事務的過程中來，從而實現公共利益最大化，最終實現善治狀態的社會管理過程。

在我國，行政區劃分為省、縣、鄉三級，那么基層治理到底指向的是哪一層級，不同的學者有不同的看法，比如王樂夫教授認為基層包括縣、市的區、沒有區的市的黨組織、行政組織和非政府組織、企事業單位、村委會和居委會。[2]也有學者認為基層僅限于社區和村。在本文中，基層主要指的是縣級以下的行政機構及城市里的街道。對于基層我們有了清晰的界定，基層治理的含義就有了確切的內涵，它是指在政府的主導下，社會組織和公民個人作為治理主體，在縣級以下的行政范圍和城市的街道范圍內對居民開展管理活動，提供公共服務的總和。

一般我們說治理能力指向的是政府治理能力，它是指政府為實現其管理職能所發出的行為和結果的實現程度，因而治理能力它更多地體現在治理過程和目標結果實現程度上。因而我們可以將基層治理能力定義為：基層政府依據其政治和法律權威，通過行政執行和政策實施等具體行政行為，有效汲取、配置、使用公共資源以良好處理轄區內公共事務，為轄區居民提供良好的公共產品和服務，以在轄區內達到良好的治理狀態。

2.基層治理能力對精準扶貧的作用

2013年11月，習近平到湖南湘西考察時首次作出了 “ 實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧 ” 的重要指示。自此之后，習近平又在多次會議提到精準扶貧一詞。我們要確保到2020年全面建成小康社會，所謂全面必然要求不能有貧困人口的存在，否則，我們就不能對外宣稱全面建成小康社會。因而可以說精準扶貧已經成為各級政府當前各項工作的重中之重。在各級政府中，基層政府在精準扶貧過程中所起到的作用是至為關鍵的。

首先基層政府是精準扶貧政策的首要執行者，中央有關精準扶貧的各項政策、法規，下達到各省市之后，各省市根據自身情況制定適宜的政策之后，直接實施者還是基層政府，基層政府能否準確及時了解上級乃至中央的政策，直接關系到精準扶貧政策的實施情況。

其次基層政府直接面對貧困群眾，工作開展如何直接關系到人民群眾對于政府的滿意度。這里就涉及到基層政府在精準扶貧工作中是否依法進行，是否公平對待貧困戶，是否存在挪用扶貧款等，如果基層政府能夠依法、公平、公開的開展精準扶貧工作，那么貧困戶乃至普通群眾都認為政府公平公正，對于政府有較高的滿意度。否則，政府在群眾中的形象就很糟糕，這進而會危及到政府的執政基礎。

最后基層政府能力的高低，直接關系到精準扶貧工作能否有效推進。基層政府能力不僅指整個部門的整體狀況，還包括部門里面工作人員隊伍的工作能力。如果一個政府資源充足，其工作人員隊伍工作水平比較高，那么這個政府在推進精準扶貧工作必然是高效的，否則，精準扶貧工作則難以推進。

二、基層治理能力的現狀及問題

1.基層治理能力的現狀

1.1基層治理整體水平發展迅猛

自從改革開放以來，不僅經濟改革大步推進，政治體制改革也取得了一系列成果。從治理理念來看，基層政府從以往“經濟主導型”的經濟導向轉變為“管理服務型”的治理價值觀。基層政府不再只注重單一的經濟目標，而更多地關注于如何更好的為轄區內的居民提供良好的公共產品和服務，從而實現轄區良好治理的理念。從治理主體來說，從以往的政府為單一治理主體轉變為建立多元化治理主體新格局。也就是說，基層政府在治理轄區公共事務等方面，一改以往的“唯我獨尊”的心理，開始尋求與志愿者組織、企業以及公民團體的合作。從治理方式來看，從以行政命令方式為手段轉向法治方式，更多地運用法律來進行治理。

1.2基層治理水平存在結構缺陷

我們說雖然基層政府治理水平有了很大提高，發展迅速，但是由于我國整體發展水平不高，加之歷史發展的部分路徑依賴，重經濟發展輕社會服務，使得基層政府治理存在結構缺陷，表現在治理產品和服務供給總量嚴重不足，不能完全滿足居民生活實際需求；治理行為低效率等方面。

從治理產品和服務供給總量來看，基層政府所提供的公共產品和服務無法完全滿足廣大基層群眾的實際社會生活需要。現有的治理服務和產品在全國范圍內還未實現全覆蓋，你比如農村養老保險還未能覆蓋一些貧窮落后地區的群眾；與此同時，社會的不斷發展又催生出新的社會需求，這些社會需求如果要得到滿足，政府就必須加大財政投入，基層政府在這方面又捉襟見肘，于是就導致了治理產品和服務整體上供給不足，這是一種需求與供給嚴重的不平衡。

從治理效率來看，基層政府普遍存在效率低下的現象。基層政府在治理過程中，自恃自己為治理主體，對公共事務進行所謂的家長式管理，所有的公共事務都是其管理范疇，對于許多“不該管”或者“管不好”的公共事務也納入其管理范圍，這必然導致行為效率低下。endprint

2.當前基層治理能力存在的問題

2.1基層治理主體治理理念的僵化落后

我們國家延續著兩千多年的封建專制制度對于整個社會的治理理念、治理方式等有著極為重要的影響，受這種封建傳統思想的束縛，基層政府在管理模式上仍然采用傳統“大政府”的管理模式。這種傳統的管理模式有一個極為明顯的特點，即它讓身為管理者的基層政府認為自己類似一個家庭中的大家長，滿足于對其所管轄的領域全權負責，不準其他任何組織或個人染指其權力，對一切威脅自身權力的任何個人與行為有著天然的排斥。這種思想觀念與當前“精準扶貧”所要求的法治、參與、合作、公平等治理價值理念完全沖突，非常不利于精準扶貧工作的有序開展。

2.2基層治理主體社會公信力不足。

“精準扶貧”不同于以往的扶貧開發工作，主要是政府的責任，它要求基層政府要善于組織社會、企業及公益組織，以便激發各個治理主體的責任意識，進而最大限度的發揮其作用，形成一個多元共治的治理體系。但現實往往是一個相反的狀況，基層政府由于受傳統計劃經濟模式的束縛，造成治理理念與治理能力不足；而且隨著改革開放的不斷推進，理想信念的薄弱與監督機制的缺乏而導致基層政府人員又不同程度的存在腐敗問題，這些都使得公眾對于政府的不信任，從而很大程度上削弱了基層政府的公信力。

2.3基層治理主體缺乏有效的資源整合能力。當前實施精準扶貧的過程中，尤其強調扶貧方式具有極強的針對性，強調因戶因人因地施策，這些都需要人、財、物等資源才能予以實現，而基層政府精準扶貧所需要的這些人、財、物等各種資源基本上大多都不屬于政府本身自有資源，這些都需要基層政府向社會、企業等力量尋求支持，這對于本身就缺乏資源，且習慣于依靠傳統的行政權力、在行政權力的范圍內解決問題的基層政府，無疑是一個極為嚴峻的挑戰。

2.4基層治理主體應急能力不足，無法有效及時應對社會上出現的各種情況。

精準扶貧包含精準識別、精準幫扶、精準管理這三個階段，每個階段中，公眾對基層政府都有不同的訴求。你比如在精準識別階段，公眾要求基層政府在貧困戶的識別過程中要做到公平、公開、透明，不能搞權力的私有化，以權謀私。而在實踐中，部分地區一定程度上存在貧困戶的不公平識別問題，這就導致基層政府的工作與公眾的訴求發生背離現象。

三、提升基層治理能力，打贏精準扶貧攻堅戰

1.構建現代化的治理理念

1.1法治治理理念

在我國，基層政府不僅僅是上級政府的執行機構，同時它也是其治理轄區內公共產品和服務的主要提供者，它的權力不僅來源于上級政府授予，還來自于人民的委托，這是培養基層政府現代治理理念的前提。因而，基層政府要獲得轄區內獲得人民群眾的認可與支持，必然要樹立以人民需求導向的服務意識，必然要在行政行為中樹立依法行政的觀念。我們提倡要建立中國特色社會主義的法治國家，基層政府是落實依法行政的首要執行者，因為它的治理對象是人民，它是否依法行政直接決定著人民對于法律的態度，因而基層政府依法行政不僅能增加民眾滿意度提升治理效果，同時也可以促進人民依法辦事，形成守法護法愛法的良好氛圍。

1.2民主治理理念

民主可以是一種制度，也可以是一種治理方式。作為一種治理方式的民主，“社會主義民主是社會主義政治文明的核心”，“社會主義民主具有自由的價值、平等的價值、人權的價值、法治的價值、效率的價值”。[3]這就要求我們各級政府特別是基層政府要樹立民主的治理理念，在精準扶貧的過程中，要主動改變以往政府控制型的管理模式，規范政府的權力，積極鼓勵和引導社會組織、企業和公民個人主動參與社會公共事務的治理，著力構建一種多元治理主體共治的新格局。在在具體的治理方式方面，基層政府要從以往的行政命令方式向協商、合作等新的治理方式轉變。基層政府只有把社會組織、企業、公民等的力量完全發動起來，才能推進精準扶貧工作的有序開展。

1.3公平治理理念

在精準扶貧的工作中，基層政府能否做到公平公正，可以說這直接關系到貧困人群甚至普同人民群眾對于政府是否認可其合法性。在歷史的長河中，我們會發現歷次農民起義的口號都有一個共同的特征，反對不均，不患寡而患不均，因而基層政府只有樹立公平正義的理念，倡導法治思想下的公平公正公開的行為價值觀，將服務精神內化于各部門和每一個基層公務員的日常工作中，在精準識別、精準幫扶、精確管理的每一個環節中都能夠做到公平、公正、公開，在這些過程中不存在黑幕，這必然會使人民群眾認可政府的工作，從而政府良好形象得到樹立。

2.健全監督考核機制，重塑基層政府形象

只有加強對于基層政府的監督考核，才能保證精準扶貧工作公平公正、廉潔高效地運行。在精準扶貧的過程中，存在著大量資金與物資利益的分配問題，這必然會使公務人員產生權力尋租行為，出現挪用扶貧款等腐敗現象，與此同時，基層政府處于行政權力的邊緣，監督考核力量非常薄弱，可以說對基層公務人員的行政行為的監督微乎其微。因此，為了確保精準扶貧工作的順利推進，必須建立健全基層公務人員的監督考核機制。在體制內，基層政府要不斷完善行政問責機制，明確公務人員在精準扶貧過程中各個環節的行政責任、問責權限、問責程度及相應的懲罰措施，對出現的違法違規行為政府有關部門要嚴格追究其相應責任，同時公布問責結果便于社會進行監督。在體制外，應發揮社會輿論、新聞媒體的力量對于政府進行有效的監督制約，基層政府要建立信息公開制度，完善信息公開程序，及時地公開信息，讓公眾也能夠參與治理公共事務的決策過程，提升民眾對基層政府及其工作人員的監督力度。

3.完善制度程序，提升資源整合能力

由于歷史因素及現實國情的制約，資源在各級政府的分配呈現一種倒金字塔型，中央一級擁有的資源最多，省級次之，基層政府最少，但是基層政府卻擔負著精準扶貧最為繁重的工作，這必然使之在應對精準扶貧的多樣化需求捉襟見肘。基于此，基層政府必須構建起以政府財政支持為主力，以企業資金、技術、信息為協同、社會組織與公民個人以人力、信息、服務為補充的多元的、穩定的、可持續的治理資源汲取渠道。在這個過程中，基層政府要善于將企業、社會組織和公民個人吸納到精準扶貧的過程中來，這樣才能保證有充足的資源實現精準扶貧工作的高效運轉。同時，精準扶貧貴在“精”，如何把這些資源分配到真正貧困的人身上，基層政府必須建立一套規范、嚴格、行之有效的資源配置使用系統。這就是說基層政府在資源配置使用的過程中，要形成自下而上的利益訴求渠道與自上而下的需求反饋渠道， 以保證“精準扶貧”資源配置的及時、準確、公正。

4.加強基層工作人員的能力培訓，提高其應急能力

首先開展基層工作人員培訓工作需要一定的人力、物理、財力，因而要加大對于基層公務人員培訓的財政支持力度。其次，要想基層工作人員通過培訓達到提升能力的目標，針對扶貧工作具體情況，必須明確培訓對象需求，制定培訓計劃，評估培訓效果。這就要求不斷完善基層工作人員學習制度、培訓登記制度、培訓考試考核制度、培訓激勵制度、基層公務人員自學制度等各項制度和政策。通過培訓，提升基層工作人員能夠及時有效的處理多樣化的社會需求的能力。

參考文獻

[1]俞可平.治理與善治.社會科學文獻出版社，2000：270-271

[2]尹長海.2012.政府公共決策的規則限制[J].云夢學刊

[3]趙建平：《試論社會主義民主價值及其要素》，《求實》，2014年第I期，p53，55，56

作者簡介：李艷菲（1988-），女，安徽淮北人，中共阜陽市委黨校馬列教研室助教，主要從事政府治理、社會治理等方面的研究。endprint