職業教育集團化辦學治理機制的現實邏輯及完善路徑

[摘要]目前我國職業教育集團化辦學已取得了突出成就，但依然存在諸多問題。文章在正確認識職業教育集團化辦學內涵及治理機制要義的基礎上，從宏觀、中觀、微觀三個方面提出了完善職業教育集團化辦學治理機制的路徑，以期推進多元主體參與的治理體系的良性發展，滿足經濟社會發展對職業教育的需求。

[關鍵詞]職業教育 集團化辦學 治理機制 邏輯 路徑

[作者簡介]趙忠見（1975- ），男，滿族，遼寧錦州人，鄭州職業技術學院，副教授，碩士。（河南 鄭州 450121）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）08-0026-06

從20世紀90年代中期開始，我國職業教育領域開始探索集團化辦學模式。經過20余年的發展，集團化辦學模式已逐漸成為我國職業教育體制改革的一種重要模式，對推動職業教育的可持續發展做出了重要貢獻。職業教育集團化辦學是一種集合職教辦學體制機制改革、整合職業教育多方資源、協同多方主體利益、能夠實現多方共贏的辦學模式。當前，對職業教育集團辦學的認識還存在一些誤區，導致資源、人才、技術等方面的整合并不暢通，沒有充分滿足多方的利益，也限制了職業教育集團化辦學模式的進一步創新。從這個意義上講，職業教育集團化辦學模式迫切需要一種新的治理模式。故此，在建構新模式之前，需要理順治理邏輯，從而正確審視職業教育集團化辦學的性質與規律，合理推進職業教育集團化治理路徑的建構，更好地發揮職業教育服務區域經濟社會發展的功能。

一、我國職業教育集團化辦學治理機制的現實邏輯

在新的經濟發展態勢下，要推進職業教育集團化辦學治理的科學化，必須充分認識其現實邏輯，進一步發揮集團化辦學的價值與功能。

（一）職業教育集團化辦學成效初見，但依然存在諸多問題

客觀來看，我國職業教育集團化辦學已經形成了良好的規模效應，呈現出較好的發展勢頭，產生了一大批具有辦學特色的職業教育集團。這些職業教育集團的規模較大，辦學效果明顯，影響力日漸擴展，為職業教育發展注入了新的力量。職業教育集團化辦學推動了職業教育的規?；?、跨界化、持續化發展，也推進了校企合作、產教融合、工學結合、頂崗實習等機制的深度銜接，進而從整體上優化了職業教育的人才培養過程，形成了產學研相結合的人才培養模式。但是，我國職業教育集團化辦學的基礎還較為薄弱，其治理體系與運行機制還較為松散，政府的管理、支持與保障政策依然不夠完善，這些問題制約了集團化辦學的整體效果。因此，各級政府、教育主管部門、職業院校要進一步規范職業教育集團化辦學，完善其運行機制。各級政府在此過程中應該發揮導向作用，支持興辦一批辦學質量好、具有行業引領作用的示范性職教集團，充實集團的實體力量，發揮集團辦學規模效應，由此來吸引更多的企業、行業、社會組織廣泛參與，構建多主體參與的集團化辦學體制。

（二）現代職業教育體系的構建對職業教育集團化辦學有更多的訴求

現代職業教育體系的建構是職業教育體制、機制創新的一部分，也是職業教育人才培養模式改革的客觀要求。因此，在新形勢下，要進一步規范職業教育集團化辦學，發揮新的功能，以推動職業教育集團化辦學模式與現代職業教育體系相適應。

1.要進一步發揮職業教育集團化辦學的跨界利益協調功能。與普通教育相比，職業教育的跨界性較為明顯。職業教育的發展離不開教育界與企業、行業之間的協調與合作。盡管當前基本形成了職業教育集團化辦學模式，但各個主體之間的銜接還較為松散。由于體制的原因，職業教育多年來一直存在著教育部門、勞動部門、企業辦學分割的現象，已成為職業教育產學研深度融合的障礙。不同的部門由于立場不同，難免存在著利益沖突。協調不同部門之間的利益，是職業教育集團化辦學的客觀要求。由此，需要一個能夠介入各個主體特別是職業院校、政府部門、行業企業之間的利益協調機構?！耙氡３旨w行動的一致性，就應該讓集體成員能夠平等分享其每一項收益?！雹僖簿褪钦f，在集團化辦學過程中，要使得各主體的行動一致，就要找到他們的利益結合點。政府可以在職業教育集團化辦學體系中設立一個辦學指導委員會或管理委員會，協調參與集團化辦學的各個主體，建立相關的利益協調平臺，通過協調和指導，推動職業教育集團化辦學的縱深發展和區域范圍內產學研的融合。

2.要進一步發揮職業教育集團化辦學的資源整合功能。長期以來，制約我國職業教育發展的重要障礙之一就是職業教育的資源較為分散，資源利用率較低。通過職業教育集團化辦學，職業院校、行業企業、政府部門以及其他主體之間可以實現資源共享與合作共建。職業教育集團化辦學就是一種制度安排，按照集團辦學的具體章程，在不改變原來主體的隸屬關系、資產所有權、人事關系的前提下，明確各個主體之間的權利義務，由此推進各個主體之間的合作交流，增進相互了解和信任，進而實現資源的整合與共享。在這種情況下，集團化辦學模式還可以進一步創新，通過簽訂雙邊或多邊協議，按照合伙制的要求建立共同投資的渠道與方式。由此，通過共同投資，各個主體對教學設備、實驗實訓設備享有平等的使用權，進而提升這些資源的利用效率，增強集團化辦學過程中各個主體對于合作辦學結果的可期待性和可預知性，最終突破阻擋職業教育資源共享的體制壁壘。

3.要進一步發揮職業教育集團化辦學的人才培養體系的服務功能。隨著產業結構的升級與經濟社會發展方式的轉變，社會需要大量創新型技術技能人才，但是，職業教育的發展與社會需要還存在一定的差距。因此，職業教育在集團化辦學過程中，通過資源共享和共建實現校企合作的深化，推進學歷證書與職業資格證書的融通，進而實現職業教育人才培養與技術資格獲取同步，實現職業教育的職前人才培養與職后人才培養的銜接。職業教育集團化辦學還可以為學生的升學需求提供條件，通過職業教育集團中不同層次院校之間的合作，打通中職、高職之間的升學渠道，推進中職、高職專業課程體系、教育內容之間的銜接，加快職業教育人才培養一體化進程，進而為社會培養更多高素質的創新型技能人才。此外，職業教育集團化辦學還可以推進職業院校與行業企業之間的融合，發揮其人才培養服務功能，從而提升行業企業職工崗前、在職培訓的針對性。

4.要進一步發揮職業教育集團化辦學服務區域經濟社會發展的功能。顯然，職業教育發展與區域經濟社會發展是一致的，職業教育集團化辦學本身的服務定位就是職業教育服務區域經濟社會功能的體現。事實上，當前我國產業結構升級面臨著巨大的壓力，即高素質創新型人才匱乏。在這樣的背景下，職業教育集團化辦學必須轉變其辦學理念與方式，進一步推動人才培養與技術進步、教學過程與產業結構升級之間的適應性。由此，可以充分發揮職業教育集團化辦學過程中行業、企業的反饋作用，通過實時反饋，反推職業院校人才培養模式、教學方式、評價方式等方面的改革，推動教學、產業、崗位三種鏈條的融合。當然，在職業教育集團化辦學過程中，應根據產業需要、行業需要布局職業院校的專業設置及培養機制，按照不同區域的產業優勢來實現職業教育集團人才培養的針對性和地域性。

二、我國職業教育集團化辦學治理機制的應然要義

構建新形勢下職業教育集團化辦學治理的發展路徑，必須加強對職業教育集團化辦學相關理論的認識，糾正過去對職業教育集團化辦學的認識誤區，從理論角度揭示其深層次的內涵、要義，進而把握職業教育集團化辦學治理的基本規律。

（一）職教集團化辦學性質的內涵

與傳統的辦學模式不同，職業教育集團化辦學以集團組織為基礎，構建開放共享、優勢互補、合作共贏的平臺，充分發揮各個主體的優勢，以促進產學研融合，提升人才培養的針對性與實效性。因此，需要正確認識這種辦學模式的基本性質。

1.職教集團化辦學是一種主體之間的合作行為。從現實看，職業教育集團的基礎主體是職業院校與行業企業，政府部門、科研機構、社會組織等各類主體積極參與，合作內容和方式的不同，主體的參與度也不同。不同主體基于共同的人才培養目標，發揮各自的優勢，實施互利共贏的合作。

2.職教集團化辦學具有特定的辦學目標。職業教育集團化辦學的各個主體之間是一種合作共贏的關系。各個辦學主體均是具有獨立法人地位的實體，有著不同的利益訴求和參與立場。通過參加職業教育集團，構建了相關機制及制度，加強了不同辦學主體之間的合作，客觀上推進了產學研的深度融合，拓寬了合作的方式，實現了辦學主體各自的利益，最終實現了共同的辦學目標。

3.職教集團化辦學具備制度化的組織體系。通常來看，集團章程是職業教育集團的核心規則，按照集團章程設立理事會或董事會。董事會或理事會是最高的決策機構，下設負責具體執行的機構來進行市場管理，并制定和完善相應的管理及運行機制、制度。這些制度化的組織體系保證了各個主體能夠在法律、章程的框架下有序運行，確保各個主體各司其職。

4.職教集團化辦學是一種規范化的合作行為。由于參與職業教育集團的主體類型和數量是多元的，為了更好地規范各個主體的責任，充分發揮各個主體的優勢，必須在集團章程下建立各種常規的制度體系，以強化集團主體成員之間的信息溝通與交流，推動合作辦學過程的有序化運行。與傳統職業教育辦學的普通校企合作相比，這種多邊主體的合作方式更能體現合作的規范化程度。

（二）職業教育集團化辦學治理機制的應然要義

目前大部分職業教育集團辦學的運行過程主要依賴于各個主體之間簽訂的契約。集團辦學模式主要側重于職業教育的教學與培養，缺乏成員利益協調這一核心參與要素，極大地限制了職業教育集團整體效應的發揮。當前職業教育辦學治理的主要模式還是“政府—學校”二元機制，其邏輯起點還是二元主體的治理與被治理關系。如此一來，就容易忽視市場體系在治理中的作用，造成企業、行業參與職業教育時主體職責錯位或缺位，這對職業教育集團化辦學無疑是不利的。隨著社會主義市場經濟體制的日漸完善，企業是市場的主要主體。政府的壟斷辦學以及管理權限的過于集中，必然造成政府職責的越位，大大地抑制了其他主體在職業教育辦學體系中的作用，扼殺了這些主體辦學的積極性。隨著簡政放權的推動，政府也逐漸從職業教育的辦學主導者變成辦學的推動者，只負責職業教育法律、政策、經費等方面的供給，不介入辦學過程。由此，職業教育傳統的“政府—學?！敝卫砟Ｊ綄⑥D向為“政府—學?！袌觥比呋拥闹卫砟Ｊ?，體現出經濟社會發展變化對于職業教育治理過程變遷的影響，這也是職業教育治理對經濟社會發展變化的回應。

職業教育集團化辦學充分體現了這一變遷。在集團化辦學發展過程中，需要通過完善組織治理和建構利益協調機制來增強集團成員的凝聚力，提升集團成員的積極性，為集團化辦學的科學運行提供保障。從這個角度來看，職業教育集團化辦學的內在邏輯及外在要求均充分體現了“要建立職業教育共同體”這一邏輯模式。所謂的“職業教育共同體”指的是：“政府、職業院校、企業、行業、社會組織及其他利益相關者等多元主體為了治理的共同利益和價值，為了實現職業教育治理的現代化所組成的有機整體?！雹?/p>

職業教育集團化辦學多主體“共治”：第一，在職業教育集團化辦學中多中心主體的參與，意味著政府只是多中心主體的一員，政府、職業院校和行業企業都是辦學“主體”。從發達國家的現代職業教育治理體系看，政府在職業教育治理中只充當監督者的角色，而非職業教育公共服務的唯一提供者。政府的責任不是提供教育服務，而是制定職業教育治理的基本規則，監督其辦學行為，規范其辦學質量。對于職業教育集團化辦學而言，多中心主體的參與意味著政府的角色將發生變化，政府的部分權能將讓位于其他主體。第二，職業教育集團化辦學治理模式突出的是政府、學校、市場、社會等多元主體的合作關系，主體之間的地位是平等的，權利和義務也是對等的。各個主體在參與過程中，各自按照相關的法律規范和集團章程行事，進而推動職業教育的資源整合，形成多中心治理的合力。第三，職業教育集團是一個獨立的實體，其作用在于將政府、學校、市場、社會等資源整合起來，推動職業教育的規模化發展。在這個過程中，職教集團類似于一個第三部門的中介機構。因為在職業教育發展過程中，單獨依靠職業院校無法實現與不同主體的信息交流和溝通，不同的利益主體對職業院校的影響也是不同的。職教集團的出現，很好地彌補了這一缺陷，將各個利益主體整合起來，形成了一個多中心的治理網絡，避免了部分主體搭便車、規避責任的機會主義行為。

三、職業教育集團化辦學治理機制的完善路徑

2015年，教育部頒布了《關于深入推進職業教育集團化辦學的實施意見》，明確指出了要進一步強化產學研融合、校企合作，推動各方主體建設以“利益鏈”為紐帶的，融合教學、生產、研發的職業教育實體與平臺。2017年，國務院辦公廳頒布了《關于深化產教融合的若干意見》，具體指出要“推進產教協同育人”。實現集團化“協同”辦學治理機制，需要兼顧各方利益，在不同主體之間構建一個合作共贏的伙伴關系。如此一來，就必須推進職業教育集團化辦學治理的路徑建構。

（一）宏觀層面：完善職業教育集團化辦學的法律、政策體系

在職業教育集團化辦學多中心治理模式中，政府主要提供法律、政策供給及外部制約機制。因此，從宏觀層面上看，政府特別是中央政府在職業教育集團化辦學模式中，應該發揮宏觀統籌、調控及政策引導等方面的功能，從國家層面完善其宏觀治理機制。

1.完善職業教育集團化辦學的法律法規。職業教育集團化辦學是我國現代職業教育體系建構的路徑，也是國家深化職業教育體制改革的要求。因此，完善職業教育集團化辦學治理機制，必須從法律法規上明確其辦學目標、指導思想及具體形式，對全國職業教育集團化辦學機制提供宏觀導向。具體來說，一是需要完善《中華人民共和國職業教育法》，將職業教育集團化辦學機制納入上述法律中，明確各個辦學主體各自的法律責任與義務，提升對職教集團辦學治理機制的法律支持力度。二是在中央和地方層面成立由發展改革委員會、教育部門、人力資源和社會保障部門、企業代表、行業代表、社會組織代表組成的職業教育集團化辦學治理機制促進委員會或協調委員會，強化對職業教育集團化辦學具體運作過程的宏觀引導和指導。

2.健全職業教育集團化辦學的具體政策。“法律法規只能是提供宏觀指導，還必須細化具體的推進政策，推進并最終達成職業教育集團辦學的‘善治。”③一是要完善和落實企業、行業參與職業教育集團化辦學的各項稅收優惠政策，解決企業的后顧之憂，借以提升行業企業參與辦學的積極性；二是要全面落實和保障學生頂崗實習的各項補貼和保險，完善指導教師指導實習及掛職鍛煉的津貼扣稅政策；三是進一步落實企業職工參與職業教育培訓的費用提取政策，強化對企業職工參加職業教育培訓經費的落實監督；四是對參與職業教育集團化辦學的行業、企業進行評審、年度考核等，以規范化的評估推進；五是對參加職業教育集團化辦學的職業院校、地方應用性本科院校的專業建設等實施傾斜政策，鼓勵地方性應用本科院校參與職業教育集團化辦學。

3.推進職業教育集團化辦學的國家級和省級試點工作。教育部和各省級人民政府應當按照國務院頒布的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》等相關文件精神，制定專項的試點政策，落實相關的試點支持經費，啟動一批全國級和省級的職業教育集團化辦學的試點工程，重點支持一批在全國具有影響力的職業教育集團，及時總結其運行過程中的經驗、教訓等，提供一批可供其他職業教育集團借鑒的辦學模式，引領職業教育集團化辦學與區域經濟社會發展的協調發展。

（二）中觀層面：完善職業教育集團成員的利益協調機制

1.職業院校主導集團化辦學，發揮其主體責任。顯然，在職業教育集團化辦學體制中，職業院校是主體單位，依據“合作共享、優勢互補”的基本原則，致力于維護集團所有主體的共同利益，推進集團化辦學體制機制的創新。為此，一要積極改進和完善學校內部管理的綜合整治，充分調動各職能部門、各教學院系以及廣大師生參與集團化辦學的積極性，通過提升職業教育服務來吸引區域內的企業、行業、社會組織等部門參與集團化辦學，為集團化辦學奠定框架體系。二是集團化辦學的牽頭院校應該致力于服務區域經濟社會發展的需求，推進集團內部組織體系、職業院校內部治理體系和服務能力等方面的改革，加快推進集團辦學治理的民主化進程，切實承擔起主體責任。

2.企業積極參與集團化辦學，發揮其社會責任?！奥殬I教育集團化辦學離不開行業、企業的參與。”④行業企業占據著重要地位，是推進產學研融合、校企合作的重要主體之一。因此，參與集團辦學的企業應該著眼于長期發展愿景和利益，樹立職業教育發展的“主體”意識，充分發揮其社會責任，以其技術、設施設備、生產工藝、人才儲備、組織管理等優勢積極參與區域范圍內職業教育集團化辦學，并主動作為牽頭企業推進職業教育集團化辦學的教學、實習、科研、師資建設等進程。

3.社會及行業組織支持集團化辦學，發揮其服務職能。具體來說，一要積極促進企業、行業組織與職業院校、地方應用型本科院校之間的合作，做好對本行業范圍內人才需求的調研，為職業院校的人才培養、業務發展提供相關的數據支撐。二是充分發揮“大數據”優勢，為職業院校、企業提供真實可靠的信息資源，并為雙方合作搭建好橋梁。三是積極發揮行業、社會組織的評價體系優勢，積極參與集團化辦學效果的評估，推進職業院校教學模式的改革，促進本行業的持續健康發展。

（三）微觀層面：完善職業教育集團內部的運行機制

1.職業教育集團應該科學地做好職業教育集團化辦學的發展規劃。各職教集團應該立足于現代職業教育體系的構建，基于現實基礎，運用SWOT方法，分析機遇和挑戰，做好長期和短期發展規劃，保持職業教育發展與區域范圍內企業、行業發展的一致性，準確定位集團辦學目標與方向，合理制定發展戰略。

2.進一步健全職業教育集團的組織體系。“以職教集團為組織基礎的合作辦學行為，更應強化內部管理體制建設。”⑤一要構建以職業院校或以知名企業為主體，或者是雙主體的集團組織結構，加強與區域范圍內行業、企業之間的聯系，建立行業、企業、地方政府各相關職能部門參與的協調委員會，充分發揮各個主體的積極性，提升集團辦學的整體水平。二是積極借鑒國外職業教育集團化辦學的成功經驗，健全聯席會議、董事會或理事會的決策機制，完善辦公室、秘書處或專業委員會的具體職責，積極提升集團化辦學的水平。

3.進一步完善集團化辦學的具體管理制度。一是按照集團章程，明確職業教育集團辦學的發展定位，明確各主體協同的內容和方式，推進教學、研發、實習實訓等具體制度建設，增強各個主體遵守集團章程的責任感。二是建立并健全職業院校與其他合作成員之間的信息交流和項目合作制度，明確各個主體在合作體系中的具體職責，推進合作成員之間的信息和資源共享。三是健全集團化辦學的考核機制，采取定量與定性考核雙重結合機制，對參與職業教育集團化辦學的各個主體開展有針對性的考核，以考核為標準，對不盡責的集團成員實施退出機制，對盡職盡責的集團成員給予獎勵，進而建立集團成員動態調整的機制，吸納合適的新成員，提升集團的辦學活力與發展水平。

[注釋]

①（美）曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁，譯.上海：格致出版社，2014：3.

②韓一松.教育現代化視域下職業教育治理共同體：特征、問題及路徑[J].繼續教育研究，2017（6）：56.

③翁偉斌.職業教育集團化辦學的內部治理機制：框架與推進路徑[J].中國高教研究，2016（5）：87.

④黃國英.我國職業教育集團化辦學運行機制研究[J].成人教育，2012（3）：71.

⑤沈銘鐘，徐珍珍.職業教育集團化辦學：影響因素與發展對策[J].職教論壇，2016（25）：35.