民族地區社會組織參與養老服務的實證研究

鐘蔚　張紫嬌

摘要：社會組織參與民族地區養老服務是目前公共管理學術界密切關注的熱點問題。通過對省老齡事業發展基金會參與養老服務的實證分析發現：在傳統規范、民間權威等方面社會組織參與養老服務有較強的社會優勢，同時存在經費投入不足，人員業務專業素質不高及缺乏參與制度保障等問題。推進民族地區社會組織參與養老服務要以拓寬融資渠道為前提，以專業人才隊伍為導向，以制定相關法規為保障。

關鍵詞：民族地區；社會組織；養老服務；實證

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

隨著老齡化程度日趨嚴峻人口基數大，基層公共建設不完善，養老服務面臨巨大挑戰。特別是民族地區，經濟發展滯緩，單純的家庭養老已不能適應現代城鄉建設發展，政府養老服務供給困難。社會治理多元化發展給社會組織參與民族地區養老服務提供契機。

一、民族地區社會組織參與養老服務的社會優勢

（一）約定俗成的傳統規范確保社會組織參與管理的規范化

社會治理的多元化發展，社會組織參與社會管理的比例越來越重。社會組織單方面的實施措施使某些村民不能信服，如果結合當地傳統規范加以約束，實行會順利很多。調查顯示，民族地區普遍存在大量的少數民族習俗和習慣確保基層農村社會發展。如：在寨老的主持下，村民普遍認同，老齡化事業基金會一系列制度措施能嚴格執行。如若有個別村民不服，或不遵守，則會由寨老等組成的自治組織商討解決及懲處辦法。

（二）較強約束力的民間權威社會資本協助參與養老服務

傳統的農村社會秩序通常是以社會網絡以及一定的人機關系維系的。民族地區由于宗教關系的影響“長老統治”還占有一定地位，在此基礎上遺留下來的輿論權威的影響仍然存在。

在民族地區家庭養老受到資金和生活壓力沖擊的情況下，基金會給予贍養老人確有困難的家庭一定的經濟補助，緩解資金壓力，由“長老”代表帶領參與慰問，一方面可以給予困難家庭一定的補助，另一方面，由于長老出面，基金會的在該地的社會地位也會有所提升。

二、省老齡事業發展基金會參與養老服務的具體實踐

省是我國少數民族分布最多和最為集中的地區，全省共有51個民族，其中人口在5000人以上的民族有26個，各民族分布呈現大雜居、小聚居的特點。其山區半山區占了本土面積的94%，有的市達到了99%，因而省老齡化多是貧困型老齡化，是典型的未富先老。在民族地區，基層社會養老主要是采用傳統家庭養老和政府養老，以及家庭和政府相結合的養老模式。省老齡事業發展基金會成立上世紀80年代，由25名理事組成事會為，設理事長、副理事長、秘書長，從其理事選舉產生。3名監事組成基金會的監事會，監事由主要捐贈人、業務主管單位分別選派。監事與理事任期五年可連任。理事會內設內設辦公室、財務部、助老工程部、助醫辦、宣傳部等機構負責依靠社會力量募集資金、興辦實施各種“助老工程”。基金會堅弘揚“尊老、敬老、助老、養老”的中華傳統美德，面向城鄉各種類型老年群體提供物質幫助和社會服務，拾遺補缺幫助政府提供社會養老服務，切實關注老人服務訴求，促進地區養老事業發展。

（一）依托社會力量籌集資金

基金會資金主要來源政府資助和社會捐贈。籌集資金是基金會一項最基本的工作。基金會開辟“愛心助老網頁”來宣傳老年事業，呼吁更多的人來愛老助老；走訪理事單位和重點聯系企業，積極爭取社會各界支持；最后與各級政府保持友好互助關系，以取得政府財政補助。

（二）實施助老工程

基金會通過實行配比方法，開展農村特困老人助養活動。共計投入262.67萬元，助養80歲以上農村特困老人8577人次。開展助醫活動，解決農村特困老人看病難問題。投入165萬元，助醫農村困難老人6700人。扶持農村老人創辦經濟實體，增加老人收入。投資97萬元，扶持57個農村老協創辦經濟實體。聯合創辦《老年報》，豐富老年日常生活學習；開展送溫暖慰問活動，關注特殊群體。投資26.36萬元，慰問百歲老人1302人次。投資50多萬元慰問老、少、邊、窮地區的鄉鎮敬老院。對重災地區的特困老人支出慰問費30多萬元。[1]創新助老方式，切實關系老人利益訴求的措施來關注老年民生民情。基金會在敬老期間下撥資金，為45戶“五老”（即老英模、老黨員、老優撫對象、老支邊教師、老鄉干）解決“治病難、住房難”問題。[2]

（三）創辦社區化養老服務

近年來省社區社會組織得到全面發展，大多數縣市基本具有本社區特色的各類組織，積極參與社區養老公益服務，實現社會組織與社區互動結合。興建養老機構。投資242.94萬元資助182家養老機構及農村老年活動室添置設施。投資創辦集養老、醫療、保健、娛樂等功能為一體的老年之家敬老院。曾被中國老齡事業發展基金會列入“全國愛心護理工程試點單位”后又投入資金，更新醫療護理床位，添置了相應的醫療護理設備。

三、民族地區社會組織參與養老服務中存在問題

（一）經費投入不足，阻礙效能發揮

基金會的資金籌集方式主要是政府財政撥款，但金額十分有限，其余則是面向社會進行募捐，和會費收入，具有很大的不確定性，如若不能及時籌到資金，項目運轉受阻，切實關系到老人的自身利益。基金會自身定位不明確，尚未與政府建立合作機制，政府在財政、信貸等方面對基金會沒有給予足夠的優惠。且全省只有部分地州市將老年人活動設施和老年福利設施建設納入經濟社會發展預算規劃。更多州市的老齡事業經費沒有政策保障，且大多老人居住在邊遠山區，家庭經濟困難，要求慰問活動具有救助性等實際意義，倘若經費不足，易使老齡工作陷入“無米之炊”的境地。

（二）人員業務專業素質不高

老齡事業的工作人員要求具有很高的專業素養，以滿足應對老人發生的各種突發狀況。一方面基金會老齡工作的從業人員主要有專職、兼職及志愿服務者，人員構成復雜且流動性大，缺乏長期固定從事老齡工作的高素質人才。另一方面志愿服務者大部分是出于人道主義和公益熱情投身到養老服務當中，他們的專業能力普遍不高，專業培訓不全面，缺乏基本救助知識和實踐經驗，影響基金會的組織信用。

（三）老齡事業發展不均衡

山區地形復雜，經濟滯后，交通不便，醫療衛生設施不全，老年人口數量多，老齡速度快，給老齡工作增加了相應難度。老齡化程度各異，老齡工作具有復雜性。城鄉二元化現象長期存在，城市老齡工作集中在“老有所為”、“老有所學”、“老有所樂”等較高層次的需要上，而農村老齡工作還停留在“老有所養”、“老有所依”的基本問題上。

（四）社會組織參與養老服務缺乏制度保障

目前我國社會組織管理體制是以“雙重管理”體制為主，社會組織登記的準入門檻高、活動限制嚴苛，嚴重制約社會組織參與社會養老服務。當前，我國政府制定的專門的社會組織管理法律缺失，只有《社團管理條例》、《民辦非企業單位管理條例》及《基金會管理條例》等規章制度作為監管社會組織的相關文件依據，造成社會組織相關的養老公益性活動失去法律明文保障。[3]社會組織參與養老服務的法制尚未建立健全，導致養老服務活動缺乏政策性保障，使得社會組織工作進展舉步維艱、困難重重。

四、促進民族地區社會組織參與養老服務的對策建議

（一）拓寬融資渠道

落實積極的財政政策，對社會組織進行資金扶持。養老服務和老齡工作是一種社會事業，應走社會化的道路，發揮社會作用，聚集社會力量，籌集社會資金，建立企業贊助、民間捐款的捐助體系，依靠各種社會力量創辦老年大學、老年活動中心、老年文化中心等，做到社會事業社會辦。與此同時，社會組織也要完善內部機制，提高資金使用透明度和資金運作效益，定期向社會公布社會組織項目資金運作情況，提高組織的社會公信力和聲譽。

（二）加強專業人才隊伍建設

民族地區一般地處偏遠邊緣地區，人力資源和各項硬件軟件設施落后，造成養老服務政策落實不徹底，要將政策貫徹落實好，就必須有較強的決策水平和辦事能力的經辦人員，從社會組織自身來說，應該做好相關業務的培訓工作，造就一批懂政策、善宣傳、能力好的業務人員。建立完善電子信息管理系統，開發相關業務軟件，對養老服務提供系統化、規范化的管理。此外，還應加強資金管理，合理設計好基金收集方式、管理模式，使用與監督管理等；建立開放式的監督機制，監督使用組織募集的資金，提升其內部效能和外部效能，更好為老人服務。

（三）制定相關法規，加強監管

政府機關要加快轉變職能，改變對社會組織所實行的“雙重管理體制”，將部分公共服務職能剝離出來，“簡政放權”將“做不好，做不好”的事情轉交給社會組織。[4]對社會組織參與養老服務的具體行為做出細化規定，將其納入到政府保障體系中，使其正規化和法制化。建立社會組織參與養老服務社會監管，要發動廣大人民群眾和媒體的監督作用，倡導社會組織的自我監督，營造良好的組織運作氛圍。

參考文獻：

[1]云南省老齡事業發展基金會.基金會介紹[EB/OL].http：//www.ynjjh.org/html/gywmnr/2632.html，201571.

[2]馬玉龍.省老齡事業基金會幫“五老”解“兩難”[N].云南日報，2007.12（002）.

[3]王浦劬，萊斯特，薩拉蒙，等.政府向社會組織購買公共服務研究[M].北京：北京大學出版社，2010：135.

[4]蘇大林，周巍，申永豐.政府與社會組織合作關系探討[J].甘肅社會科學，2006（4）：107109.

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“壁壘與消解：民族地區社會組織參與基層社會管理的實證研究”（13YJCZH273）。滁州學院校級科研啟動項目“政府購買養老服務的制度化機制研究”（2015qd22）

作者簡介：鐘蔚（1977），男，江西上饒人，博士，副教授，行政改革與社會治理；張紫嬌（1991），女，山西臨汾人，碩士，助教，工程管理。