中美反洗錢監(jiān)管體制比較及啟示

段小玲

【摘要】本文以保護(hù)金融體系甚至更為廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域免受洗錢犯罪活動(dòng)的威脅與侵蝕為目的，通過對中美兩國的反洗錢監(jiān)管體制的比較，結(jié)合國際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)，提出對策建議。

【關(guān)鍵詞】反洗錢 中美監(jiān)管體制 比較

當(dāng)前隨著經(jīng)濟(jì)全球化、資本國際化步伐加快，信息技術(shù)、科技手段的不斷創(chuàng)新，全球經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。同時(shí)，涉及洗錢違法資金也跨國、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，洗錢活動(dòng)對國際金融體系的安全、國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的危害極大，已成為目前世界各國共同面對的難題。

一、我國反洗錢監(jiān)管體制概況及進(jìn)展

（一）我國反洗錢法律制度

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國境內(nèi)外的洗錢活動(dòng)亦趨活躍，我國政府順應(yīng)國內(nèi)外形勢及履行國際義務(wù)的需要，逐步建立起立足本國現(xiàn)實(shí)且不斷完善的反洗錢監(jiān)管制度，同時(shí)積極加入國際公約。到目前為止，中國已批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》、《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》等一系列國際公約。對打擊洗錢和恐怖主義犯罪，我國政府的態(tài)度與國際標(biāo)準(zhǔn)的要求始終保持一致。

（二）我國反洗錢監(jiān)管體系

我國的反洗錢監(jiān)管體系于2002年開始籌建，于2004年年底基本成型。2002年5月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國建立了反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，確定公安部為牽頭單位，包括高院、高檢及其他部委在內(nèi)，共有16個(gè)部門參加。2003年5月，公安部向國務(wù)院提出建議將我國反洗錢工作機(jī)制的具體辦事機(jī)構(gòu)設(shè)立在中國人民銀行，經(jīng)批準(zhǔn)確定中國人民銀行為牽頭單位。為加強(qiáng)反洗錢工作的協(xié)調(diào)，加大打擊洗錢犯罪活動(dòng)的力度，2004年5月反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議成員單位由原來的16家增至23家。為履行反洗錢資金監(jiān)測職責(zé)，中國人民銀行于2004年6月成立了中國反洗錢監(jiān)測分析中心，負(fù)責(zé)大額和可疑交易報(bào)告的接收、分析，并按照規(guī)定向反洗錢行政主管部門報(bào)告分析結(jié)果。2006年，反洗錢法確立了“人民銀行主管、多部門配合”的反洗錢工作體制，要求各部門協(xié)調(diào)行動(dòng)，共同推動(dòng)我國的反洗錢工作。十多年來各部門在統(tǒng)一的預(yù)防和控制洗錢原則的要求下，承擔(dān)各自反洗錢職責(zé)，按照行業(yè)自身的特點(diǎn)，有針對性地實(shí)施反洗錢的策略和措施，從總體上遏制洗錢的勢頭，有效預(yù)防和打擊洗錢。

從今天的現(xiàn)實(shí)看，由于國內(nèi)金融發(fā)展在技術(shù)層面上與國際發(fā)展趨于相近，我國與FATF等國際組織的關(guān)聯(lián)程度不斷加深，監(jiān)管模式的國際選擇趨近已成事實(shí)；且當(dāng)今洗錢活動(dòng)不分國界、地域，越是監(jiān)管較薄弱的地方越容易成為洗錢分子的首選，因此以世界的眼光、長遠(yuǎn)的眼光看待反洗錢工作，我國反洗錢監(jiān)管距國際反洗錢組織相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)達(dá)國家反洗錢水平還有一定距離，還需要進(jìn)一步參考、借鑒及完善。

二、中美反洗錢監(jiān)管體制比較

立法層面。美國是“洗錢”犯罪概念的起源國，也是傳統(tǒng)“洗錢”犯罪定義最早正式寫入刑典的國家，因此美國的反洗錢監(jiān)管立法在世界范圍內(nèi)具有代表性。

（一）體系性強(qiáng)

美國從20世紀(jì)70年代起，開始制定反洗錢法律，由于在洗錢犯罪領(lǐng)域的認(rèn)識和立法意識超前于世界各國，其監(jiān)管立法構(gòu)建起了“成體系”且“關(guān)聯(lián)緊密”的系列性反洗錢監(jiān)管法律，并且法律明細(xì)到反洗錢運(yùn)作。這些法律主要包括：1970年《銀行保密法》；1986年《洗錢控制法》；1988年《洗錢起訴改善法》；1992年《阿農(nóng)齊奧-懷利反洗錢法案》；1994年《洗錢抑制法》；1998年《洗錢和金融犯罪戰(zhàn)略法》；2001年《愛國者法案》等。

（二）覆蓋面廣

美國的反洗錢立法覆蓋了所有金融機(jī)構(gòu)以及特定非金融機(jī)構(gòu)的個(gè)人和實(shí)體。對反洗錢義務(wù)主體的擴(kuò)容最早可追溯到1988年美國政府通過的《洗錢起訴改善法》，隨后2001年美國參眾兩院一致通過的《愛國者法案》規(guī)定不僅包括銀行等傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)，還覆蓋了信貸機(jī)構(gòu)、期貨商人、珠寶商、賭場、旅游代理店、典當(dāng)商以及從事汽車、飛機(jī)、輪船銷售的公司等。《愛國者法案》第359節(jié)規(guī)定，地下銀行系統(tǒng)和資金傳送企業(yè)也屬于金融機(jī)構(gòu)，也應(yīng)當(dāng)保存資金轉(zhuǎn)移的記錄和履行其他反洗錢義務(wù)。美國的監(jiān)管立法是通過一個(gè)具有定義和約束參與洗錢各方行為規(guī)范的法律體系來體現(xiàn)的，律法基礎(chǔ)是社會(huì)整體概念。

我國的反洗錢法律《中華人民共和國反洗錢法》，于2006年10月31日正式頒布施行。

第一，總體框架性。我國目前實(shí)施的《反洗錢法》總體看是一個(gè)定義監(jiān)管行為的法律框架，不能直接、明細(xì)地界定洗錢犯罪行為，所有的立法立意均需要通過規(guī)制轉(zhuǎn)化成為部門監(jiān)管行為，使得監(jiān)管主體和被監(jiān)管主體乃至洗錢治理的所有參與主體的行為無法明細(xì)到運(yùn)作層面，行為的法律職責(zé)界定無法全部以“法”的形式明確。如：《反洗錢法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)和按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行反洗錢業(yè)務(wù)的特定非金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法采取預(yù)防、監(jiān)控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報(bào)告制度，履行反洗錢義務(wù)。”2017年4月中國人民銀行營業(yè)管理部、北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)北京監(jiān)管局聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的通知》要求房地產(chǎn)行業(yè)履行反洗錢義務(wù)。對房地產(chǎn)行業(yè)反洗錢監(jiān)管已經(jīng)起步，而對整個(gè)特定非金融機(jī)構(gòu)范圍的界定、義務(wù)的履行，并對其進(jìn)行有效監(jiān)管還有相當(dāng)長的過程。

第二，社會(huì)性偏離。《反洗錢法》第一條，“為了預(yù)防洗錢活動(dòng)，維護(hù)金融秩序，遏制洗錢犯罪及相關(guān)犯罪，制定本法。”將維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定作為明確的社會(huì)定位，存在著洗錢監(jiān)管立法的社會(huì)偏離問題。雖然洗錢行為上具有金融行業(yè)針對性，但立法宗旨與視角卻是社會(huì)化的，洗錢治理是一個(gè)社會(huì)綜合懲治與管理的范疇，洗錢治理對金融的倚重，不能定為立法傾斜。因此，作為國家最高形式立法，需要體現(xiàn)洗錢治理的社會(huì)綜治性，放映綜合治理的平衡權(quán)重結(jié)構(gòu)與特殊技術(shù)傾斜之間的關(guān)系。

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