我國耕地保護的現狀、問題與對策

摘 要 根據《2016年中國國土資源公報》的數據，近幾年來，我國耕地總量呈持續減少趨勢，耕地質量下降。我國現在基本確立了以耕地總量動態平衡制度、基本農田保護制度、土地用途管制制度和土地開發、整理和復墾制度為主的耕地保護法律制度。借鑒美國耕地保護經驗，我國可從制定配套的詳細法律法規、把控耕地總量的動態平衡等方面來制定耕地保護對策。

關鍵詞 耕地保護 耕地總量 耕地質量 占補平衡

作者簡介：鄒正冰穎，中南財經政法大學本科生。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.294

一、我國耕地資源現狀

（一）在耕地總量方面

截至2015年，全國共有農用地約64500萬公頃，其中耕地約13500萬公頃，占比約百分之二十一。我國耕地總面積排全球第四，但人均耕地面積排名十分靠后。

（二）在耕地增減方面

2015年，全國因建設占用、災毀、等各種原因減少耕地面積約30萬公頃，通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積約24萬公頃。

（三）在耕地質量方面

2015年，全國耕地平均質量等別為9.96等。其中，全國耕地總面積的3%為優等地；26%為高等地；53%為中等地；18%為低等地。（注：全國耕地質量評定為15個等別，最好的為1等別，最差的為15等別。優等地、高等地、中等地、低等地分別對應1到4等、5到8等、9到12等、13到15等耕地。）

（四）耕地資源現狀總結

近幾年來，我國耕地總量呈持續減少趨勢，耕地質量也不斷下降。

二、我國耕地保護制度

我國《土地管理法》第三十三條和第四條分別規定了耕地總量動態平衡制度和土地用途管制制度，第三十一條第二款和第三十四條規定了耕地占補平衡制度和基本農田保護制度。土地稅費制度在法律法規中有多處體現，分別在《土地管理法》第三十一、三十七、四十七、五十五條和《耕地占用稅暫行條例》。農用地轉用審批制度和土地開發整理復墾制度由《土地管理法》第四十四條、第三十八、四十一、四十二條制定。《基本農田保護條例》確定了耕地保護目標責任制度，《刑法》第三百四十二、四百一十條明確了耕地保護法律責任制度。可見，在法律法規方面，我國耕地保護制度有較為完善的體制，基本框架已經構成。

三、耕地保護存在問題

（一）在耕地總量方面

當前，我國深入推進新型工業化、城鎮化建設，耕地后備資源被不斷、減少。一是因為過快、過大地擴張城市規模，城市用地增加與人口增長的比例高出正常比例，同時工業用地占城市面積的比例超出合理限度，對開發區建設的失控不足，開發區、工業區大量盲目設定，造成了大量耕地“撂荒”現象，土地利用率大幅降低，不斷侵占、減少城市周邊耕地。二是由于農業內部結構調整，農產品價格走低，農民種植糧食的積極性降低，同時大批年輕農民為尋求更高的收入而進城進廠務工，導致大片耕地不得不被改為果園、茶園，甚至有的被閑置和撂荒。此外，多數農民將土地流轉出去的意愿較為較強烈，耕地保護意識十分薄弱。

可見我國減少的耕地主要利用在城市建設、工業發展、農業調整等方面，城市擴張帶來城市用地增加，由此侵占城市周邊耕地；工業區不斷建設開發，工人生活配套基礎設施修建，也逐步侵蝕著郊區農用地；農產品經濟效益下降，種植面積縮減，大量耕地被另作他用。

（二）在耕地質量方面

我國多注重保持耕地總數量的平衡，而忽略提升耕地質量。大量優質農田被侵占，盡管 “占一補一”的政策一定程度上保持了耕地面積總量的動態平衡，但新開墾的多為中低農田，與被占農田在質量上十分不對等，長此以往，高中產農田比重不斷下降。可見，在實踐中，“占優補優”政策沒有被完全落實。

此外，農民在種植糧食作物方面的積極性和主動性因為農業效益的持續降低而嚴重受挫，耕地重用輕養的現實情況日漸普遍化平常化，與此同時，我國農業長期 “重化肥、輕有機肥”導致土壤理化性狀變差和土壤營養比例失調。同時，日益老化的水利工程設施，蓄水總量下降，使得有效灌溉面積漸漸萎縮。伴隨非農建設用地的拓展，工業化建設的不斷推進，“廢水、廢渣和廢氣”排放量增加，人們使用化肥、農藥超出基本限制，致使農田的生態問題愈發嚴重，生態環境問題迫在眉睫。

再次，西北地區是我國耕地后備資源的主要所在地，生態脆弱，開發難，易產生生態破壞。各地優先占用質優量好的耕地，補充的為質差量缺的新開墾耕地。長遠看，占補在質量上的不平衡易致使耕地質量下降， 不利于建設后續耕地保護制度。 同時耕地所處的位置也影響著其經濟效益，西北地區較為貧瘠的耕地在生產農作物方面的效益與東部沿海地區較為肥沃的耕地存在懸殊，“拆好墻補劣墻”的方式將會是惡性循環，肥沃土地一旦被毀損就難以恢復原樣，而貧瘠土地一旦被破壞難以產出良好效益，甚至是造成嚴重的生態問題，得不償失。

（三）在耕地保護監管方面

我國的耕地管理部門兼管理、經營、監督等多種職能，制度執行的公開性和嚴格性稍有欠缺和不足。此外，我國《土地管理法》尚未明確界定“公共利益”的含義，由此出現一些地方政府“鉆法律法規的空子”，打著“公共利益”的幌子向政治利益、工商業發展等提供便利，損害群眾利益、侵毀大量耕地。 同時，有地方政府為追求短期政治經濟利益，在依法劃定基本農田范圍時，選擇經濟價值低發展空間小的耕地，忽略改造投入大見效慢的中低產田。另外，現階段科學技術的不足導致我國尚未完全實現耕地保護動態監測系統的建設，耕地執法監督仍存滯后性。

可見我國耕地保護監管存在的問題主要體現在制度欠缺和執行不當方面：相關法律法規在某些細節內容上規定不足，這些細節看似不起眼，但是往往會帶來很大的影響。此外，缺少監管機構和監管體制勢必會使有關部門在執行過程中存在一定程度上的非公開性和隨意性，這樣不僅造成公信力缺失而且會無法落實已有的相關政策法規，耕地保護將會暴露出更多的問題。

四、域外經驗

雖然中美兩國國情不同，但美國在耕地保護機制中充分結合了經濟、法律和規劃等手段來綜合推進耕地保護，因而對我國實行耕地保護制度仍具有不少現實借鑒意義。

在土地管理體系方面，由聯邦政府內政部管理全國土地資源，設立土地管理派出機構在全國各地。可見，美國土地管理機構設置較為復雜，且沒有統一的部門管屬，按照美國憲法各州被賦予土地使用的管理權， 該管理權又被下放給地方政府， 在地方利益的促使下，破壞性的土地開發現象時常出現，一定的沖突在實現國家和州的目標方面自然體現了出來。對比而言，我國國土資源有統一集中歸口管理的部門，即國土資源管理部門，具有較為明晰的主體和較為明確的責任。

在規劃引領方面，美國土地資源管理經歷了粗放管理、協調過渡和科學管理三階段，現階段主要強調科學規劃、依法管理、合理有效開發利用，并強調人居環境和自然生態保護。美國的實踐表明，行使規劃權和保護私人合法權利并不沖突，因為任何權利都會受到制約，不存在二者之間的矛盾。美國對土地利用的總體規劃和城市的具體規劃進行科學編制，對城鎮發展延伸的邊界進行嚴格的控制，從而減少城市建設對周邊耕地的侵占。同時，限制盲目擴張城鎮的行為和對農用地出于經濟建設目的的占用，力求實現對城鎮郊區高質量的優質耕地資源的保護。并且，對農業結構進行適時化調整，建立生態化的農田保護區，實現農產品的集中生產，提高土地的集約化利用率。

在政策法規方面，美國從中央到地方制定了一系列的法律法規，聯邦和各州政府都訂立相關法律以保護優質耕地，并獎勵自發保護行為。同時鑒于法律滯后性的不足，聯邦和各州政府會根據現實的實際情況進行適時評估和調整，從而很好地保護了耕地資源。

在耕地保護與農民收入方面，美國農業發達，農業高度商品化和產業化，農民收入高，因此保護農地有較大熱情。美國充分發揮和調動農民在耕地保護方面的積極性，確保“國家安全、地方發展和農民增收”三個內容的齊頭并進。否則即使保護了耕地，而農民仍然未達到富裕狀態，不利于可持續發展。

在社會參與度方面，在美國，除了聯邦和州政府的政策方針指引，農戶和集體經濟組織也在耕地保護中發揮著重要作用，廣大公眾積極參與耕地保護的政策制定、規劃編制、宣傳教育、監督檢查。同時，耕地保護可以成為政府的責任，卻不應該全部成為政府的工作。政府應創造條件讓大量的非盈利私人組織參與到耕地保護中來，擴大耕地保護的群眾基礎和推進力度，使得耕地保護觀念深入人心，耕地保護行為普遍參與。

五、耕地保護對策

（一）制定詳細的配套法律法規

首先，應當增加與耕地保護有關的詳細條款到《土地管理法》中，明確定義違法行為，并使行為責任主體及懲處措施更加明確化和具體化。其次，還應完善與耕地保護相配套的法律法規建設， 意圖能夠及時有效地解決之后會出現的新興問題。具體而言，在耕地占用補償制度方面，為了保證公正性，應該明確驗收開墾耕地的質量、數量的獨立主體；在基本農田保護制度方面，應該限制基本農田在選擇和劃定中有關主體的自由裁量空間，以免便利地方政府的征地的隨意性和目的性；在土地開發、整理、復墾制度方面，增強對擴大耕地數目、提升耕地質量的有效方法的操作力度，明確規定如何進行復墾、驗收主體是誰、負責部門是誰、責任追究方式等內容。

可見，要結合現實情況和未來發展，在針對目前問題思考解決措施的同時還應預先設想可能出現的新興問題；要結合各種法律制度，在分門別類的基礎上進行整合，形成綜合詳細的配套法律法規。

（二）把控耕地總量的動態平衡

一是在核清耕地環境質量的基礎上，通過相關法律法規來保證耕地生態質量。對農業區劃進行相應化調整，優化配置耕地資源，同時調整土地的種植結構。二是設立相關制度，對土地進行生態保護，如農業地質環境數據庫平臺、地質環境檢測網、環境評價等，使得耕地總量的動態平衡得到把控和限制。三是為了緩解建設占用耕地的壓力而采取節約集約用地的方式，增強存量建設用地利用的靈活性，深入推進二級市場改革試點在建設用地中發揮的作用，二次開發城鎮低效用地，引領產能過剩行業用地退出、轉產和兼并重組。完善和豐富土地使用標準體系，加強節約集約用地目標考核和約束。在有條件的地區努力推動，以實現建設用地減量化或零增長，盡可能不占或少占耕地。

（三）提高耕地質量的平均水準

一是建立政府主導、社會參與的工作機制，結合財政資金和社會資本來建設高標準農田，調動各方的積極性。加強高標準農田的后期管護，按照誰使用、誰管護和誰受益、誰負責的原則，落實管護責任。二是加入中低質量的耕地，實施耕地質量提造，在保證補充耕地的同時，提升耕地質量，嚴格落實占補平衡、占優補優。加強新增耕地后期培良，采取工程、生物、農藝等措施。三是統籌耕地休養生息，積極穩妥推進耕地輪作休耕試點，加強輪作休耕耕地的管理，加大輪作休耕耕地保護改造力度，優先納入高標準農田建設范圍。采取多種措施如提高有機質含量，平衡養分。四是加強耕地質評與監測，建立健全耕地質量和耕地產能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，全面地評價全國耕地質量和耕地產能水平并發布結果。完善土地調查監測體系和耕地質量監測網絡，定時更新耕地質量的年度監測結果。

（四）保障農民土地的根本權益

通過健全合理的法律制度，保障農民土地權益，加強對耕地保護責任主體給予補償激勵，積極整合全國的涉農資金，綜合考慮耕地保護、耕地質量、糧食播種、糧食產量和糧食商品率，以及耕地保護任務量等，統籌資金，按照誰保護、誰受益的原則，增強耕地保護補償力度。鼓勵地方統籌安排財政資金，對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農戶給予一定的獎勵補充。應結合耕地保護責任落實的實際情況來進行獎補資金發放，獎補資金應有具體有效的用途，如主要用于農田基礎設施后期管護與修繕、土地肥力的培育、耕地保護管理等。

國家可以制定相應的政策和稅收優惠以適用到耕地保護工作實行的過程中去，加大農業補貼力度，并對受損個體進行一定程度的財政補貼，如完善農資綜合直補政策和糧食直補政策等農業補貼政策。

（五）強化耕地保護的公眾意識

增強對耕地保護的必要性和重要性的宣傳，使其為社會各界所充分認識和理解，通過多種媒體途徑如電視、網絡等新聞媒介等，廣泛宣傳耕地尤其是基本農田保護的重要性和緊迫性，形成一個農田保護為人知曉，農田保護受人遵守，農田保護被人監督的良好社會環境。耕地保護不僅僅是政府的職責，更是每個公民的義務，耕地與我們息息相關，保護好了耕地才能保證糧食安全，保障基本生活水準。個體具體保護行為可以是不向耕地傾倒生活垃圾而破壞其土壤質量，不非法利用耕地建設房屋、不亂使用農藥肥料等。

六、總結

面對我國耕地總量呈持續減少，耕地質量不斷下降的現實情況，根據我國已基本確立的耕地總量動態平衡制度、基本農田保護制度，土地用途管制制度和土地開發、整理和復墾制度等耕地保護法律制度，可以發現我國在制度層面和實施層面，在耕地保護方面存在不足。在耕地總量方面，耕地后備資源不斷減少；在耕地質量方面，優質農田比重不斷下降；在耕地保護監管方面，制度執行的公開性和嚴格性存在不足。由此可從規劃引領、社會參與度、耕地保護與農民收入、政策法規方面，可以借鑒美國耕地保護經驗，結合我國國情，從而探究出全方位立體化的耕地保護制度。

注釋：

中華人民共和國國土資源部官方網站.2016年中國國土資源公報.

張一鳴.耕地保護制度的轉型與對策研究——構建以經濟激勵為核心的耕地保護.中國農業資源與區劃.2014，35（3）.

方忠敬.我國耕地保護面臨的問題及其對策措施.中國國土資源報.2012-01-10.

趙珂慧.淺談我國耕地保護法律制度.法制博覽.2017（1）.

肖順武.論耕地保護法律制度之完善.西南政法大學學報.2006.

《國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》.