村級財務管理存在問題及對策探析

楊彥偉

摘要：村級財務管理工作是國家布局農村經濟工作的重要內容，也是維護基層政權穩定的基石。加強和規范村級財務管理，加大財務公開力度，可以促進農村事務管理民主化，推動農村經濟高效、健康發展，為實現鄉村振興戰略提供重要保障。本文對村級財務管理的特點和問題進行探討，提出了改革和完善村級財務管理的對策和建議。

關鍵詞：村級財務;管理特點;對策建議

村級財務管理工作是管理村級經濟事務的核心，關系到農民的切身利益;做好村級財務管理工作是國家布局農村經濟工作的重要內容，也是維護基層政權穩定的基石。加強和規范村級財務管理，健全民主理財制度，加大財務公開力度，不僅可以促進農村事務管理民主化，更能調動農民創造積極性，為實現鄉村振興戰略提供重要保障。鑒于村級財務管理工作的重要性，筆者結合部分農村集體經濟組織財務管理的監管實踐，通過分析其特點和存在的問題，提出改善農村財務管理工作的對策建議。

一、村級財務管理的特點

（一）村集體財務狀況“入不敷出”

近年來，基層村集體收入雖然有了一定的增長，但部分村集體財務狀況入不敷出的局面并未徹底改觀，其經濟基礎薄弱，集體資產資源不足，收入來源渠道狹窄.主要依靠上級轉移支付、出租少數資產收取租金等，種植、養殖業沒有形成規模，難以抵御市場風險，收入增長緩慢;而農村基層工作繁重，管理支出項目包括計劃生育、訂閱報刊、防訊搶險、村干部差旅開支、突發事件處理、社會治安綜合治理等開支項目較多，繁重的管理費用使村集體有限的可支配財力顯得捉襟見肘。

（二）“村財鄉管”核算模式利弊交織

按照“村民自治、村務公開、民主管理”的原則，基層部分鄉鎮村推行“村財鄉管”會計核算模式，把村集體作為獨立核算主體，在村級資金的所有權、使用權、審批權不變的情況下，實行由鄉鎮財政所或代理記賬中心集中進行所轄村財務核算。

“村財鄉管”模式在很大程度上規范了各村的財務收支行為，建立了統一的報賬流程、報賬規則，指定專職會計對各村收支票據合理性、合法性審核并單獨設賬進行會計核算，改善了過去各村會計資料雜亂、憑證不規范，私設小金庫、虛報冒領等行為;用同一標準規范收支行為，有效遏制了村級會計信息失真，數字不實的不良現象，使會計基礎信息質量得到顯著提高。

但是，“村財鄉管”產生了農村集體財產所有權歸屬問題。一是村集體是民法總則中獨立的特別法人，村級財務的管理權屬于村民委員會等村集體，其應當作為會計實體具有獨立的會計核算功能，而“村財鄉管”在一定程度上將村級會計職能降格為“報賬員”角色，弱化了村集體作為會計主體的職能，不利于權責對等。二是實施“村財鄉管”模式人為增加了會計核算的成本，村集體到鄉鎮報賬，鄉鎮到村開展財務管理活動，均需要耗費較長的時間，直接降低了財務管理的效率，增加了鄉鎮村財務管理的成本。

（三）專項資金管理逐步合規、優化

近年來，因上級部門陸續出臺專項資金管理辦法、監察審計等部門逐步加大監督檢查力度、村集體依規守法意識日益提高等原因，村集體對扶貧專款、“一事一議”等上級專項資金管理比過去取得了較大的進步，違法違規行為有所減少，管理趨于科學合理。尤其是村集體在專項項目集體決策、合同管理、竣工驗收、施工要求、資金審批、人員回避等項目管理方面取得了較大進步，實施項目粗放隨意、以次充好現象逐步減少，專項資金使用管理日益合法、合規、優化。集中體現在部分村集體能夠嚴格履行招投標程序，同時邀請鄉鎮政府進行監督;所簽訂工程建設合同詳盡具體，可操作性較強;實施項目按工程進度撥款，預留質保金約束施工方;組織多方進行竣工驗收程序，確保工程質量達標;開展專項資金決算和決算審計程序，保證建設資金合理、合法使用等方面。專項資金合規使用，對提高部門、鄉鎮、村集體農村建設項目管理水平，正確評價專項資金使用效益具有重要意義。

二、村級財務管理中存在的問題

（一）財務管理意識相對薄弱

一是村集體普遍對財務與會計工作不夠重視。受傳統觀念的束縛，村集體財務人員一向不被重視，長期被認為只是“記賬的”，僅僅是賬房先生，無法按照職責權限參與村集體的村務管理活動和重大決策;受固有觀念限制，村集體對財務會計基本的核算、控制與監督職能較為忽視，村財務人員對村級事務參與決策、審核把關功能發揮不夠，以致對村集體重要決策過程和結果均不了解。

二是部分村干部財經法紀觀念淡薄。部分村干部干事意識很強，而對如何規范該村財務核算卻不夠重視，依法理財觀念淡薄，認為只要自己不貪污、不多占、不挪用，就不需承擔責任。至于如何進行財務核算是會計人員的事，和自已沒有多大關系;部分村干部不了解財經法規、不懂財務知識，認為財務人員僅僅充當付款人角色，忽視其財務監控和輔助決策職能，甚至將個人主觀意識凌駕于財務管理制度之上，對財務工作過度干涉。

三是村級財務人員的素質與自我認可價值不高。村級財務人員往往學歷較低，處理賬務多是憑經驗、遵循慣例，主動接受新知識、新業務程度不夠;多數村級財務人員由村干部推薦選任，與村干部有千絲萬縷的關系，只是把自已當成村領導的管家，參與村集體重大事項意愿有限，自我認同度不高。再加上村級事務繁雜，財務人員往往額外承擔著許多事務，工作繁忙，只能被動地處理日常事務，很難有時間和精力鉆研深層次的財務問題，對介入參與財務管理心有余而力不足。

（二）財務監管體系不夠健全

一是部分村集體缺乏必要的日常財務管理制度。由于歷史原因，部分村集體日常財務管理制度不健全，沒有建立起支出控制制度，以致村務開支的范圍、標準和審批程序不夠明確，對相當部分支出采用實報實銷政策，只要有審批人員的簽字同意，會計人員就實施報銷。部分村集體會計、出納職責不清、分工不明，存在工作職責交叉，缺乏互相監督制約的情況;有的出納兼任記賬、檔案保管，有的會計記賬兼任復核，沒有實行相應的職務分離。部分村集體雖然建立了不相容職務分離、內部牽制、稽核等一系列財務管理制度，但并未真正落實，人員崗位設置不合理，兼崗現象廣泛存在，監督制約機制未能發揮作用。

二是對某些經濟事項雖有控制制度但不夠合理。部分村集體對經濟事項的審批僅僅局限在事后審批上，缺乏事前審核控制的環節，很多村集體費用開支都是事后“實報實銷”。許多村集體的費用報銷流程都是采取“先審批后審核”的流程，如此執行會嚴重影響財會人員審核把關的權威，甚至引發村干部審批通過而財務人員審核不過的矛盾。

三是少數村集體印鑒及支票保管漏洞較多。少數村集體將村集體財務章和法人印章一并交由村會計保管，甚至個別村集體將支票、財務章、法人印章同時由出納一人保管，這嚴重違反不相容職務分離原則，增加了一人操控、舞弊的風險。

如某村因集體內部財經制度和監督制約機制形同虛設，村干部將村集體法人章交由村會計個人保管，村出納貪圖工作方便，提前在村集體空白支票上加蓋財務專用章和出納章，讓村會計自行操作本應由出納負責的支票打印工作。結果，村會計監守自盜，利用財務管理漏洞，私自藏匿支票存根及支出憑證等支付材料，任意刪改銀行對賬流水明細，長期侵吞公款直至被查。

四是部分村級重大事項未嚴格履行“四議兩公開”程序。根據規定，村級重大事項決策應當在村黨組織領導下，按照村黨組提議、村“兩委”聯席會議商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議、決議事項公開、實施結果公開等“四議兩公開”程序進行。但是，部分村集體履行重大事項“四議兩公開”程序存在缺失，對與村民有重大利益相關的工程建設項目，在未履行上述程序下就開展實施，甚至在未進行招投標程序也未簽訂合同的情況下就依據村領導簽批支付款項，個別工程在完工決算、達到使用狀態后也遲遲未轉固定資產。

（三）賬務手續合規存在不足

原始憑證、記賬憑證是基本的賬務處理手續，其合法合規與否關系著賬務處理的質量，決定著村級財務管理的最終成果。但是，部分村集體的會計手續合規性存在不足，質量不高。具體表現在以下幾個方面：

一是原始憑證填寫信息不夠真實。有的村集體原始會計憑證填寫的經濟業務內容與實際業務不符，經不起推敲。比如，某村集體一年購買的打印紙多達數萬元，而該村只是一個人口僅千余人的小村，經濟業務量非常有限;有的村集體違規編制虛假的自制原始憑證，把接待費中的休閑、娛樂等不便支出費用改頭換面、變換項目據以入賬。

二是原始票據填寫信息不夠完整。少數村集體原始憑證要素填寫不全，存在漏填、錯填、不填現象，不符合國家相關法規的要求;部分原始發票的客戶名稱、項目內容、數量、單位等要素欄目，要么不填、要么填寫簡略，不夠清晰、明確;部分票據后面不附購買清單、或者后附清單不實。有的原始憑證表面上看符合要求，但在簽批上存在缺失，隨意性和人為因素很大。比如，部分購買實物的原始憑證只有村干部簽批而缺失驗收人或經手人簽字，對原始憑證真實性無法實現多重認定相互佐證;有的村干部簽字極不規范，僅簽姓而不簽名甚至劃鉤線代替簽名，存在逃避權責嫌疑。

三是存在白條及假發票入賬情況。部分村集體對白條和假發票入賬危害性認識不足，漠視白條和假發票入賬等違規違法行為;部分村集體用對方開具的白條人賬，給對方單位偷逃稅款等違法行為提供了方便;個別村集體為處理接訪費用、包村干部開支等支出，用白條經村干部簽字就報銷列支，為日后檢查、審計埋下隱憂。

四是部分記賬手續相互佐證性不強。部分村集體自行組織村民建設小型工程，制作憑證時僅制作一二十人的工資表，整個建設項目僅有人工費，卻沒有材料費、施工機械費等支出，項目的真實性值得懷疑，同時產生偷逃稅款嫌疑。個別村干部開公車或私車進京接訪，報銷接訪費用時僅報銷出差補助，卻不報過路、過橋、加油等相關票據，無法證明該經濟業務的真實情況。

（四）會計核算方法尚欠規范

一是呆賬、壞賬比較多。有的村集體財務制度不夠健全，對往來資金沒有制度規定或是制度模糊不清難以操作，對往來應收款管理不善，催收不及時;有的村集體往來款數十年不動，實際上已形成無法結清的呆賬、壞賬，空洞數字長期趴在賬上，賬簿反映數字不實，影響村集體正常損益反映。

二是專項資金使用范圍過寬，支出存在隨意性。部分村集體對專項資金核撥把關不嚴，對實施項目缺乏必要的論證，使得資金實際支出與計劃實施項目脫節。少數村集體會計核算，幾乎所有相關支出都從專項資金中列支，專項資金使用范圍帶有極大的模糊性和不確定性，缺少對其使用范圍的嚴格界定。由于內控監督制約機制不夠健全，各種費用基本上是實報實銷，經辦人員缺乏控制意識，預算細化程度不夠，導致部分專項資金被“合理浪費”。部分村集體由于對實施項目前期論證不足，爭取到資金后長期未使用，造成專項資金閑置，資金實際運用效率不高，效果不佳。

三是固定資產存量不清、賬簿不明，賬實不符。部分村集體固定資產管理與財務管理出現脫節，部分村集體固定資產登記注銷不及時，會計賬簿不能實時反映固定資產的數量和增減變化情況，導致財務會計信息不實，賬簿無法真實反映資產實物狀況;少數村集體賬面只反映固定資產原值，并未相應建立固定資產臺賬或卡片，導致賬實脫節，賬簿對資產實物失去控制;部分村集體無專職人員經管固定資產，固定資產多年未予清理和盤點，某些報廢閑置資產多年未予處理，極易出現賬實不符和資產去向不明問題。

（五）民主管理機制仍需完善

落實村兩委聯席會議制度、村民代表集體議事決策制度、村務監督委員會制度，是實現村級民主管理的關鍵，對村級財務管理健康、合理運行起到至關重要的作用。由于歷史和現實的原因，其職能發揮有待完善。

一是部分村務監督委員會獨立性不強，存在與村兩委互相利用的可能。根據規定，村務監督委員會是依法設立的村務監督機構，負責村民民主理財，代表村民對村務公開、財務管理等情況進行監督，成立的宗旨是健全村級民主監督、完善鄉村治理、推動農村基層民主落實。但部分村務監督委員會只是“橡皮圖章”，僅具有招牌、形式意義，并未真正履行監督職責。因村務監督委員會成員工資由村委發放，其成員可能因其自身經濟利益怕得罪村干部而不敢監督，或是和村干部關系好而隨便監督，致使監督不力或監督流于形式。

二是集體決策程序履行不夠到位。根據《河北省村集體工作規則》規定，對村級公益事業的興辦和籌資籌勞，上級扶持資金的分配和使用等村級重大事項決策，應當按照“四議兩公開”的程序進行，執行集體決策程序。但是，相當部分村集體對分配使用上級專項資金履行集體決策程序不夠到位，或無集體決策紀錄或紀錄流于形式，缺少對參會人員各種意見的紀錄。部分村集體履行“四議兩公開”程序步驟存在缺項、漏項，甚至完全沒有執行上述程序。更有甚者，個別村集體安排使用專項資金僅憑一張村支書簽字的發票，外加一張簡易合同就全部搞定，完全無視集體決策程序的存在。

三是部分村級組織成員違反規定承攬本村工程建設項目。根據《河北省村級組織工作規則》規定，村務監督委員會對本村工程項目從立項、招投標、質量驗收到資金預決算、支付等進行全過程監督。村級組織成員及其近親屬、近姻親屬均不得參與本村建設工程和項目的投標、承包。但違規違紀現象時有發生，如某村集體實施的工程建設項目輪流由村支書、村主任、村監委主任承包，好處輪流轉，利益均沾，村務監督委員會職能存在缺位，村集體實施專項項目淪為村級組織成員個人謀利、賺錢的工具。

（六）違規違紀問題偶有發生

一是部分資產被隱瞞、借用、侵占。有的村集體有意隱瞞部分資產增加或減少事實，故意不進行登記或注銷賬務處理，致使資產賬實不符。比如，部分村集體發生資產調撥、捐贈、轉移事實，卻未辦理相應資產增減手續，也未反映到業務臺賬上;個別村集體購置部分資產直接列支，而實際使用者卻長期借用，構成侵占資產事實。

二是虛列支出，利用往來款項核算收支。有的村集體利用應付款隱藏收入和支出，將本屬于收支性質的款項直接在應付款科目中核算，有意回避收支科目反映;甚至將應付款科目異化為調節收支的工具，收支款項不計人收支科目，直接掛往來過賬。極少數村集體利用應付款弄虛作假套取財政專項資金，實際未購買商品、服務或建設工程，卻與合作單位編制虛假合同，支付一定的稅費或手續費換取對方開具正規發票，把資金一次或分次轉移到合作單位，合作單位扣除費用后將余款返還給村集體賬戶，從而套取資金供村集體開支。

三是財務權力集中導致被濫用造成巨額損失。個別村集體把會計、出納、倉庫保管、印章保管、支票填寫等多項職能集中于會計一人，而村務監督委員會又形同虛設，會計擅權侵占、貪污集體資產的風險被無限放大。如某村集體會計利用管理賬目代發工資等職務便利，通過虛增本人工資、重復報賬、虛構工程項目款支出等方式，把村集體基本賬戶當做自己的提款機，長期侵吞公款而未被發現，給村集體造成巨額經濟損失。

三、改革和完善村級財務管理的對策

（一）強化財務管理意識，提高財務管理水平

一是提高責任意識。村集體負責人應當清楚明了自己的責任，積極參加學習，自覺認真地履行財務管理領導職責，充分重視財務管理工作。村級財務人員應當樹立自信心和進取精神，努力提高自身政策水平和業務素質，增強專業勝任能力，提高財務工作質量和效果。在資金核撥、費用審核過程中，要正確對待手中的權力，管好手中錢，把好制度關，干好份內事，增強責任心;堅持原則，按規章制度辦事，并做到公開透明。

二是提高管理意識。村集體應合理設置財務人員崗位，避免人手不足給財務人員造成過大的工作壓力，使之疲于應付;應建立健全激勵機制，提高財務人員薪酬與獎勵待遇，在穩定財務人員隊伍的同時，吸引高素質人才進入。村集體要強化責任制管理，做到每一類經費、每一項開支、每一個環節都有人負責，有人管理，有人監督制約，實現責、權、利相統一，避免出現職責不清、推諉扯皮，或是權力過于集中而導致擅權、濫用權力。

三是提高參與意識。村集體應當提高對財務管理的認識，營造重視財務管理工作氛圍，擴大財務人員在單位的影響力，重視財務管理對輔助決策和過程控制的作用，支持財務部門工作。財務人員應當認識到自己職責不僅僅局限于簡單的“加、減、乘、除”，局限于“保管員”“記賬員”功能，而要不斷提高自身素質，錘煉過硬本領，當好理財參謀，參與村集體重大事項決策。

（二）健全財務管理制度，規范財務管理行為

一是出臺完善各項規章制度。縣、鄉鎮等上級政府部門應當根據相關規定制定和完善符合各村實際，操作性強的經費審批、民主監督和財務公開等財務管理制度，做到有據可循，有法可依，以規范村級財務管理工作，強化責任落實。

二是村集體嚴格落實各項規章制度。村集體應當堅持依法管財、用財、理財，確保各項規章制度落到實處;研究制定切實可行的具體細則，提高貫徹落實的可操作性，用制度對村內的財務工作進行規范，高效合理地收集財務數據信息，妥善處理會計原始數據，編制財務報表，使財務管理過程更為科學嚴謹。

三是村務監督委員會嚴格履行相關監督職責。村監委應當強化監管意識，堅持效益效果導向，依法參與資金支出審批，實施資金去向跟蹤問效;著重監督重大事項兩委會研究決定、限額外開支實行聯簽等具體財務決策行為是否違規，避免村級財務管理工作失效。

（三）完善內部管理流程，落實內控制約機制

一是村集體要建立健全科學合理的內部控制機制。村集體要依據基本法律法規，根據自身特點和實際情況，不斷修訂、完善、健全相應的會計人員崗位責任制、固定資產管理制度、往來款項管理制度、經費報銷制度、票據管理制度等內部控制制度。村集體應努力做到崗位設置科學、人員分工合理、職責任務清晰，形成權責明確、相互制約的管理機制，確保財務管理工作向科學化、制度化、規范化方向發展;村集體要積極落實內控監管機制，對村級資源、資產和資金進行全方位監管，實現賬物統一，把責任落實到個人，使財務人員做到有章可循，按制度辦事。同時，對資金流向、財務收支、會計管理等具體流程進行全方位把控，防止違規操作，以堵塞漏洞，節約資金，提高資金使用效益;村集體應當規范村級開支民主程序，嚴格執行村集體財務會簽等制度，不準越權審批和超限額審批，明確要求收支行為必須具備合法憑證和正規發票，拒絕不合格票據和白條人賬，從源頭杜絕不合規財務行為。

二是強化會計基礎工作，提升審核流程控制作用。要重視改進村集體的會計基礎工作，強化會計系統的控制作用，提升會計核算水平，為村集體“節流”奠定堅實的基礎。要在村集體內部建立“初審、復審、匯審”的嚴格審核體系，增強村集體財務核算的實施效果。在上級部門下達專項資金時，村集體應了解把握專項資金的用途、流程等管理規定，減少挪用、套用、借用、錯用的風險。

（四）推進政策業務培訓，提升村級干部素質

一是加強對村級干部的財經政策培訓。上級部門要組織村級干部認真學習《會計法》《預算法》等法律、法規和制度，增強其財務管理意識，提高其綜合素質，強化其合法守紀觀念，從而帶領村集體健全財務管理制度并自覺遵照執行，并把相關法律法規應用到村級財務管理工作的全過程。

二是強化對村級財務人員的業務知識培訓。上級部門要加強對村財務人員的財務知識培訓，對村級財務核算方法、村級賬目的處理程序等知識進行專題培訓，切實提高村級財務人員的綜合素質和業務水平。同時，督導他們對專業知識的學習，強化鞏固其財務及相關法律法規知識，提高其專業判斷能力和職業道德水準。可通過組建培訓微信群，及時發布財務管理各項新要求、新規定，以及財務管理中出現的新問題，以備村級財務人員及時更新財務知識，完善財務收支手續，規范會計核算行為。

三是選拔招募具備財會背景的優秀青年任職財務人員。村集體在招募財務人員時，應優先選擇講原則、能夠秉公辦事的村民，尤其重點選拔責任心強、具有財會專業背景的優秀青年，更新村級組織的人員結構，為村集體注入新鮮血液。新人職財會人員上崗前，必須要對其進行職業道德教育和村級會計知識培訓，使其能夠清晰地了解到自身工作職責，學習村級財務實際操作知識，為其規范、高效的處理財務會計工作打下基礎。

（五）擴大村務公開范圍，推動村務監督到位

一是公開的內容要全面、真實、準確。對涉及村民切身利益和群眾普遍關心的征地補償、低保五保、籌資籌勞、公用設施建設、上級專項資金等重大事項要及時公開，做到“內容真實、公開及時、群眾滿意”。除國家有關法律法規和政策明確要求公開的事項外，對群眾最關心、最直接、最現實的利益問題也要公開，對重大的財務活動應及時逐筆公開至明細項目。

二是村級財務公開要做到制度化、規范化、常態化。鄉鎮一級政府要出臺硬性規定，明確要求所轄村在規定時間內公開賬務，做到村務上墻、群眾知曉，避免公開內容欠細化欠具體問題，消除群眾疑慮，化解誤會風險。具體公開方式可由相關人員摘錄各類財務收支資料，再由村兩委和村監委根據現金日記賬和各明細賬進行復核，確認無誤后，采取財務公開欄、明白紙、明白卡等方式公布。財務公開后，村級主要負責人、會計人員要安排一定時間接待群眾對有關事項的詢問，解答群眾提出的問題，聽取群眾的意見和建議。

三是充分發揮村務監督委員會的監督作用。要明確村監委是村級財務活動的監督機構，負有村級財務民主監督的責任，既要對廣大村民負責，又要實事求是、正直公道、依法監督，嚴守財經紀律，代表群眾民主理財。村監委要認真聽取全體村民對村集體財務管理工作的意見和建議，及時向村兩委會反映，監督村級財務收支及財務公開情況。村監委要履行民主理財職責，村集體所有收支憑證都必須經村監委審核，重大財務事項須經村監委或村民代表會議商定、批準后方可執行。村監委應當參與制定本村財務計劃和各項財務管理制度，審核財務收支項目，否決不宜開支，監督財務計劃和各項財務制度的執行。

（六）加強監察審計監督，營造合法守紀氛圍

縣級審計、監察、財政等部門應建立財務檢查機制，定期開展村級財務檢查，加大督促檢查力度，對檢查中存在違紀違規問題，發現一起、查處一起。

一是財政、審計等部門要強化村級會計工作質量監督。相關部門要以《會計法》《會計基礎工作規范》等法律法規作為衡量村級財務工作的基本標準和依據，對不依法設置會計賬簿、私設會計賬簿和設有賬外賬的單位，依照財政會計法規的有關規定進行處理。監察、審計等部門要實施聯動，對村級財務工作進行督查審計，全面檢查村集體在工程建設、資產管理、財務核算等方面的情況，發現問題及時糾偏查處，切實提高村級干部財務工作的責任感。

二是堅持懲防并舉，營造打擊和預防“村官”腐敗的良好氛圍。監察、審計部門要重視群眾的舉報、上訪，充分運用自身的工作優勢，采取有力措施，進一步加大預防村干部職務犯罪的工作力度，營造反腐倡廉的良好氛圍。對群眾舉報事項進行專項調查，加大專項檢查力度，對違規事項進行經濟處罰，對違紀人員進行黨紀處理。上級部門要定期或不定期對村級財務管理進行高質量審計，建立村干部離任審計制度，加大專項監督檢查力度。