關于完善新時期行政訴訟法的若干思考

翟健輝

【摘 要】《中華人民共和國行政訴訟法》是我國行政法治發展的第一塊里程碑，也是我國建設法治政府征途中的第一個起點。新時期，我國面臨著各種機遇與挑戰，為真正打造一個法制國家、法制政府，行政訴訟法必須不斷完善、不斷推進對公民權利保護的力度。目前，對于我國的這項法律，在立法目標、訴訟類型和構造等基本問題上還存在一些爭議，因此，還需要建立以主觀訴訟為主、兼顧客觀訴訟的訴訟模式，進一步完善行政訴訟法。

【關鍵詞】新時期；行政訴訟；思考

隨著社會的不斷發展，人們生活條件的不斷變化，行政訴訟法在經歷了修訂后，不少學術界的專家對它的立法目的、管轄制度、訴訟原則、審理和判決制度、法律適用、當事人制度、證據規則、受案范圍等方面都提出了不少見解。盡管如此，舊的制度框架仍未被打破，例如虛張聲勢的定位目標、構造類型等還缺少深入的剖析，無法為行政訴訟法的完善提供更寬闊的方向選擇。

一、行政訴訟法

行政訴訟法是為了解決行政爭議，為了保護法人、公民和其他組織的合法權益，讓他們更好地監督行政機關形式職權而制定出的法律，從人民法院的角度出發，該法律也是為了更加公正、及時地審理行政案件。

行政訴訟法的施行推翻了舊時代的民不能告官，對于打造新時代的法治社會、人權受到法律的切實保障起到了奠定制度基礎的重要作用。盡管如此，由于行政訴訟法的立法是在上世紀80年代末，至2017年6月27日才進行了修訂，加上我國立法起步較晚，因此，行政訴訟法在司法實踐中還存在不少不足之處。舉例來說，行政訴訟法中有些主觀訴訟和客觀訴訟還存在混淆的情況，訴訟結構錯亂，這使得行政訴訟制度的發展受到了很大的制約。而從立法的目標來說，法律應當在完善權利救濟的基礎上，擴展秩序保障的功能。因此，行政訴訟法也應當建立起以主觀訴訟為主輔以客觀訴訟的訴訟模式，并通過訴訟構造的改革完善予以支持。

二、修訂行政訴訟法的宗旨

從小的方面來說，對于行政訴訟法的修訂主要是為了更好地解決行政管理工作中的行政雙方矛盾，更好地化解矛盾。從大的角度說，全國人大法工委的解釋是：為了解決現實生活中的“立案難、審理難、執行難”問題，為了讓行政訴訟法能更好地適應黨中央提出的依法治國、依法執政、依法行政工作。

要切實解決“立案難、審理難、執行難”問題，就必須找準問題、對癥下藥，這里面存在的問題有：法條不科學、制度不夠嚴謹、訴訟目的與構造存在沖突；法律體制不暢、實體法存在相互沖突的情況以及辦案人員、法官個人素質的局限等等。所以，要想將行政訴訟法真正提高到人民滿意、社會滿意、國家滿意的程度，不是僅僅靠幾次修訂就可以完全做到的，當然，從目前來看，通過不斷地修訂法律來明確制度目標、完善法律文本，以破解當前遇到的行政管理工作難題也不失為一條有效的解決渠道。

三、解決“立案難、審理難、執行難”的構想

（一）精準定位、建立好與之配套的行政訴訟類型

行政訴訟法在修訂過程中應該理清思路、明確修訂方向，分離主觀、客觀訴訟，盡量以主觀訴訟為主、客觀訴訟輔助，根據各自的自身特點架構相應的審理規則。在主觀訴訟中，“公民、法人或者其他組織的訴訟請求是否成立、其權益是否應當獲得保護，應成為行政訴訟制度的中心，包括受案范圍、審理和裁判等在內的行政訴訟運轉均應圍繞這一中心展開。原則上，只有在公民、法人或者其他組織的訴訟請求是否成立、其權益是否應獲得保護，需要以對行政行為是否合法作出判斷為前提時，行政行為才能成為審理和裁判的重點?！倍诳陀^訴訟中，“要著眼于國家和公共利益，對事不對人的訴訟種類。這種訴訟的目的和出發點就是為了維護國家和公共利益，保證行政行為的合法性，保證行政法得到客觀和正確地適用。”

（二）結合司法實踐，進一步提升法律條文的可操作性

僅經過一次修訂的行政訴訟法，在司法實踐中還不是特別完善，面對一些社會問題，在行政審判中還有困擾。所以，司法解釋工作一定要符合社情、國情，要進行全面的梳理和論證，在確定為合理、合法、有必要的，且應該在法律層面規定的，應當吸收到《行政訴訟法》中。對于不適宜吸收的，也應當在修訂時作出相應的說明回應。

四、受案范圍的確定

黨中央提出，要全面推進依法治國、打造法制社會、建設平安中國，用法的思維和方式來化解社會矛盾。要實現這一目標，那擴大行政訴訟的受案范圍就很有必要，依靠法，用大力氣去解決糾紛，爭取把更多的行政爭議納入行政訴訟范疇。《草案》就在三個層面對行政訴訟的受案范圍進行了補充：1、將行政機關侵犯公民、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或使用權行政機關侵犯農村土地承包經營權，行政機關違法集資、征收征用財產、攤派費用，行政機關沒有依法支付最低生活保障待遇或社會保險待遇的具體行政行為明確納人了受案范圍。2、將現行《行政訴訟法》規定的保障行政相對人權利的范圍由“人身權、財產權”大至“人身權、財產權等合法權益”。這意味著今后行政相對人受教育權、勞動權、政治權利等被行政機關侵犯亦均可向人民法院起訴。3、明確將部分抽象行政行為納入了行政訴訟“附帶審”的范圍，即行政相對人今后在對具體行政行為起訴時，可一并請求法院對規章以外的規范性文件進行審査。

五、行政訴訟法的不足之處

（一）法理有待提高

從立法技術、技術理性、工具理性等方面來看，行政訴訟法還有缺陷和不足。比如，在受案范圍規定的標準方面不夠統一；對于受理的案件中肯定的、排除的范圍不夠全面和完整；而對于維持的、撤銷的、變更的判決，其條件之間在邏輯層面上還存在不對應的情況，缺乏科學的訴訟類型等問題。

（二）權利救濟的能力不夠

對行政相對人予以充分有效的救濟，是行政訴訟的首要宗旨。從前段時間的統計來看，目前行政案件的申訴率還處于比較高的狀態，通過梳理人民法院審理的所有案件，行政案件數量的比例在1.5%左右，而申訴、上訴率甚至能達到30%，一般的也在20%左右。相比較之下，行政案件的上訴、申訴率遠遠高于其他案件的申訴、上訴率。而從另一組數字更能體現權利救濟問題的嚴重性：在所有行政申訴、上訴的案件中，被告一方提出上訴或者申訴的僅僅占1%左右，也就是說，剩下的98%以上的案件是由原告一方提出上訴或者申請再審，這就很明顯地能看出，行政訴訟對原告一方的權利救濟的不足。

（三）司法功能在定位上的偏差

表現一：人民法院在監督職能上的過度。例如，當原告向人民法院申請撤訴，法院并不是立即做出決策，而是要進行審查，如果其認為不能撤訴，還會裁定為不準予撤訴，這對于當事人的自身權利顯然受到了嚴格的限制。我們不能說監督不重要、不需要，但對于上述這種情況，人民法院的超職權主義也應當有所改善。表現二：行政雙方地位的“不平等”。在司法實踐中，有一些行政機關對行政訴訟有一定程度的抵觸情緒，它們更多的是強調行政機關行使職權的宗旨。管理者和被管理者之間的平衡點沒有把握得精準，使得行政訴訟法中的“當事人法律地位平等”并沒有切實體現到實踐當中，甚至產生了一些負面效果。另外，導致行政訴訟超審限率較高的原因還在于行政案件大量的案外協調工作，協調不成就尋機再調，導致案件久調不決。除此以外，還可能源于相對人一方，由于案件本身存在的受理問題、人民法院司法職權配置問題、裁判方式選擇問題等導致其訴訟的隱性成本也很高。

六、關于行政訴訟的相關建議

（一）擴大行政訴訟案件的受案范圍

不論是司法實踐還是國家倡導的依法治國方針，擴大行政訴訟案件的受案范圍是很有必要的。如擴大關于權利保護的范圍，目前行政訴訟關注更多的是對于人民人身財產的司法保護，對于其他的權利卻沒有詳細的規定，像知情權、受教育權、勞動權、表達權、監督權等等。最高人民法院司法解釋雖然采取了只要行政行為對“公民權利義務產生不利影響的”均屬于行政訴訟受案范圍的觀點，但還需要上升為法律條文[4]。

（二）構建更合理的行政審判體制

從司法實踐來看，行政訴訟中申訴上訪的大多數案件中的行政相對人，由此可見，在現行的司法體制下裁判的整體還是傾向于被告。這里面的原因，毋庸諱言，行政區劃與審判體制高度一致、高度切合，必然導致行政案件受到干預太多。所以，更需要改變當前的行政審判體制，如設立一個獨立的行政法院系統，或者在中級法院以下實行基層法院行政訴訟集中管轄改革，整夜符合行政區劃和司法審判區相分離的原則。

（三）建立一個嚴格的立案登記制度

要加上這一條是因為，在現實當中我們不難發現，有些少數法院在收到行政相對人的訴狀后，不僅不受理，更不向其出具任何法律文書，告知其不受理的原因，這就大大損害了法院在人們心中的形象和司法權威。為此，對拒不立案或不出具法律文書的情況就很有必要進行規范。方法就是建立一個嚴格的立案登記制度，記錄起訴狀的送達日期以及出具注明日期的收據，在一定程度上避免不受理、不答復的情況發生。

七、總結

行政訴訟制度對于我們的國家來說意義重大，它不僅關乎行政機關對整個社會的行政管理，還關乎國家的國運、法制、和諧，因此，行政訴訟制度應該特別注重司法實踐，解決重難點問題，在實踐中摸索、發現，并結合國外的先進立法例和成功經驗，創立科學、有效的行政訴訟制度。

【參考文獻】

[1]宋智敏.西方行政訴訟的主管機關——兼論對我國行政訴訟制度改革的啟示[J].法學評論，2011（3）.

[2]江必新.完善行政訴訟制度的若干思考[J].中國法學，2013（1）.

[3]侯丹華.新《行政訴訟法》實施與法院管轄制度[J].上海政法學院學報：法治論叢，2015（3）：104-107.

[4]李富忠.新行政訴訟法確立的行政協議訴訟制度初探[J].山東審判：山東法官培訓學院學報，2015（4）：27-30.