海南省基層政府執行力弱化的成因與對策

李奇

摘 要：在國家“十三五”規劃的大背景下，要努力全面建成小康社會，精準扶貧對小康社會建成來說意義重大。白沙黎族自治縣響應國家號召，順應社會發展潮流，實行精準扶貧政策。但在實際工作中仍出現扶貧政策下達和落實不到位的問題，存在執行不精準的情況，具體表現為識別不精準、管理不精準、幫扶不精準等。為防止政策執行弱化，應精準再扶貧，確保找到的是真正的貧困戶，確保政策有效下達和落實，確保真正使貧困戶脫貧。

關鍵詞：精準扶貧;基層政府;政府執行力

中圖分類號：F127? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）05-0020-03

在國家“十三五”規劃的大背景下，我國取得了舉世矚目的成就。現如今，我們朝著建成全面小康社會的總目標前進，這一目標的實現，需要我們找到短板，并補齊短板。而這個短板就是貧困人口，補齊短板需要我們精準識別貧困戶，確保精準幫扶貧困戶，其中精準扶貧政策的執行則更顯得尤其重要。在黨的十九大上，習總書記再次把扶貧提高到新的戰略高度，并對扶貧攻堅提出了新思想、新目標和新征程。黨的十九大報告中提出了鄉村振興戰略，以及“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，加快推進農業農村現代化建設。把白沙黎族自治縣作為研究對象，主要是由于白沙黎族自治縣的貧困情況在海南省尤為突出，且為黎族的自治縣，比較有當地的民族特點，極具典型，研究價值較大。本文就是對精準扶貧政策在白沙黎族自治縣的下達和落實情況進行研究分析，指出精準扶貧政策在白沙黎族自治縣執行力弱化的原因，并據此提出個人的相應建議見解，促進精準扶貧政策更好地落實執行。

一、海南省基層政府執行精準扶貧政策的現狀

為了徹底解決貧困問題，實現2020年全面小康社會的建設，海南省市縣和鄉鎮政府持續大力推進精準扶貧工作，在這一過程中，政府投入了大量的人力、物力，鋪建了一條從物質到精神的扶貧之路。黨的十八大以來，中央把扶貧工作納入“四個全面”戰略布局，精準扶貧成為我國重點工作，“十三五”規劃提出：到2020年，我國基本實現農村貧困人口脫貧，解決區域性整體貧困問題，實現全部貧困縣摘帽，最終實現全面小康建設。海南省作為扶貧攻堅的重要省份，也投入了大量的資源用于扶貧工作。扶貧工作成效顯著、亮點頻出，并探索出有海南特色的扶貧工作方法。2016年海南省超額完成年度脫貧攻堅任務，20.07萬貧困人口實現脫貧，100個貧困村整村脫貧出列。2017年計劃完成年度18.3萬農村貧困人口脫貧和117個整村推進扶貧開發任務，同時抓好墾區農場7 141名貧困人口脫貧。海南省圍繞“三年脫貧攻堅、兩年鞏固提升”總目標，建立省、市縣、鄉鎮三級脫貧攻堅責任制，全省共派駐工作隊干部9 853人，幫扶責任人23 154人。全面落實“五個一批”“六個精準”要求，重點實施產業脫貧、鄉村旅游脫貧、生態移民脫貧、社會保障兜底脫貧等“十大措施”。[1]白沙作為海南少數民族自治縣，經濟發展相對落后。2017年初，全縣貧困人口仍有5千余人，貧困村6個。為實現扶貧攻堅目標，2017年白沙縣繼續強化扶貧工作。一是制訂了《白沙黎族自治縣2017年扶貧工作要點》，在簡要回顧2016年扶貧成果基礎上，提出了實現攻堅戰役的28條意見，為全縣強化扶貧脫貧工作提供了很好的方向。二是為了強化基層政府對扶貧工作的重視，白沙縣還將扶貧工作納入政府考核指標，形成制度壓力。三是為貧困戶建立扶貧檔案，建檔立卡動態管理，充分掌握好貧困戶信息、扶貧資金流動信息，為精準扶貧工作的有效開展提供全方位信息。

二、近三年白沙黎族自治縣針對精準扶貧政策執行情況分析

白沙縣位于海南島中西部，地處盆地，周圍群山環繞，交通不便，是海南省扶貧開發工作的重點縣，2002年被評為國家貧困縣。全縣的貧困村有44個，占全縣所有村的60%。從2013年開始，白沙縣貧困程度排在海南省第一、二位，有30%的貧困率;2013年貧困人口有4萬。2015年底，白沙縣扶貧辦開展了進村入戶的工作，縣、鄉、村的工作組三組聯合進入村里調查，大概有貧困戶5 700多戶、貧困人口23 000人，貧困發生率為90%，在全省排在第二名。

2017年實行“全村脫貧”政策，部分貧困村已實現根據“十三五”規劃的要求。海南省實施“三年攻堅，兩年鞏固”和“脫貧不脫政策”的扶貧政策，即三年完成貧困村脫貧，兩年對脫貧工作進行鞏固和提升。白沙縣要在三年完成22個貧困村脫貧，在此目標下，白沙黎族自治縣2016年完成8個貧困村脫貧，2017年完成7個貧困村脫貧，2018年完成7個貧困村脫貧。白沙縣是一個國家貧困縣，總人口19.5萬人。其中，鄉村人口11.6萬人，占59.48%;2018年建檔立卡貧困人口10 647戶43 386人，已脫貧9309戶38 226人，未脫貧（含返貧）1 338戶5 160人（截至2018年6月1日），貧困發生率為4.45%。

2018年，全縣計劃完成農村剩余貧困人口1 338戶5 160人穩定脫貧，7個貧困村整村脫貧出列，將貧困發生率降至2%以下，實現如期完成年度脫貧任務目標。在2018年預計完成的7個貧困村中，牙叉鎮貧困比例尤為突出，牙叉鎮是白沙黎族自治縣縣城所在地，位于縣中部偏東，是全縣的政治、經濟、交通、文化中心。牙叉鎮轄3個居委會（橋南社區、城東社區、城西社區）、13個村委會和3個經濟場（白沙農場、牙叉農場等），97個村民小組，總人口3萬多人，其中農村人口20 388人。

牙港村是牙叉鎮的一個黎族行政村，其村委會位于牙叉鎮和縣城的東北方向，土地總面積6 400畝。牙港行政村下設有上村、中村、芭蕉村、那凡村、江排村五個自然村[2]。該自然村現有居民316戶，與去年比相對增加了23戶;貧困戶有29戶，與去年比相對減少了4戶;非貧困戶280戶，與去年比相對增加了20戶。牙港行政村村民的收入來源單一，以割橡膠為主，經濟落后，導致大部分村民都出去打工，村里較多的是老年人和小孩。志針村村委會位于牙叉鎮東部，距縣城約10公里。志針行政村下設一隊、二隊、三隊三個自然村，經濟收入以橡膠、龍眼、甘蔗等為主。現有居民141戶，與去年相比增加了11戶;有貧困戶38戶，與去年相比減少了6戶;有非貧困戶108戶，與去年相比增加了31戶。

（一）在住房保障方面

危房改造政策的提出，支持著貧困戶蓋起了一棟棟的新房子。之前的破舊房屋被一棟棟的新房子所取代，住房補貼政策的出現，使人們臉上的笑容漸漸地多了起來。之前我們所見到的破舊的房屋，如今已拆除，取而代之的，是正在造的毛坯房、已經完工的新房。提供住房保障基金，提供住房施工隊伍，分批進行資金發放，確保房屋保質保量完成，保證住房安全。

（二）在產業扶貧方面

產業扶貧是精準扶貧和長效扶貧的科學有效的方式，結合國家的產業扶貧政策，產業扶貧是精準扶貧的最有效最直接的手段，建立“公司+合作社+農戶”這樣的“致富鏈”，才能多渠道穩定增加貧困農戶收入。前幾年的蜂苗、雞苗雖是一種產業扶貧，但只是零散不成規模的，村民們沒有銷路而沒有盈利。

2018年，牙港寸成立鴿子農村專業合作社，志針村成立黃牛農村合作社，發展趨勢很客觀，它們通過特色產業與貧困戶利益聯系起來，促進經濟發展。

（三）在思想觀念方面

貧困戶的觀念落后是精準扶貧中的一道難題，“等靠要”的思想嚴重，使得扶貧工作開展起來困難重重。為了扭轉這種現象，白沙黎族自治縣充分利用廣播、報紙和電視，尤其是每周一晚上的夜校時間，推廣脫貧致富經驗，并全方位地向貧困戶和有意愿的村民提供扶貧政策的相關信息解讀;為村民提供一些經濟作物的產銷信息以及就業需求，幫助村民了解外部情況，同時，介紹某些作物或者養殖業的種養技術，各種培訓內容，切實提高貧困戶對扶貧政策的知曉情況，提升貧困戶脫貧致富的意愿和能力。

（四）在經濟來源方面

根據統計，打工的比例，去年30%的村民外出打工，今年有50%的村民外出打工。割膠的比例，去年50%的村民割膠，今年有30%的村民割膠。主要原因是，近年膠價下跌，村中大部分青年人選擇外出打工補貼生活。

三、基于白沙黎族自治縣精準扶貧政策執行看海南省基層政府執行力弱化的成因

（一）政策落實不夠精準

精準扶貧要以“精準”為標尺。所謂精準，就是識別精準、幫扶精準、脫貧精準。廣大干部要深入基層，走到貧困戶家中，交心談心，了解貧困戶貧困的真正原因，并針對每戶不同的情況進行具體幫扶方案實施。在走訪的過程中，在同一個行政村中發放扶貧物資存在戶與戶之間、村與村之間存在差異。

（二）脫貧工作任務化，返貧制度不完善

返貧主要是因為家庭受到重大自然災害或家庭成員患有重大疾病等可以申請返貧。但是為了防止返貧，限定了返貧名額，只要脫貧就很難有返貧的機會，這違背了返貧政策的真實用意。調研小組在走訪過程中就遇到一位患有尿毒癥的村民，高額的醫療費為其帶來了巨大的生活壓力，各項返貧指標都達標，本可以申請返貧尋求政府的幫助，但接二連三的申請上報卻始終沒有得到相應的答復，干部們或視而不見，或敷衍答復，相關扶貧部門不能把工作具體落實到位。

（三）扶貧政策宣傳不到位，農戶貧困身份不了解

精準扶貧政策的下達以及執行都有指導思想文件。而當地村民們對關于精準扶貧政策相關內容所知甚少，也沒有人來給他們講解何為精準扶貧、政策具體都有哪些。問及村干部時，村干部說有向老百姓進行詳細講解。但就精準扶貧政策部分相關內容向村干部詢問時，他們的回答也是模棱兩可，深層次的政策就更回答不上。貧困戶不了解政策，村干部模糊概念成了一種現象常態。同時，很多村民對于自己是否是貧困戶、是否脫貧、具體的脫貧時間都不清楚，入戶詢問時都需要翻閱扶貧小冊。

（四）農民知識匱乏，缺乏技術指導

很多扶貧產品發放之后，政府只是在村委會進行教學培訓，并且沒有實際到村民家中了解實際情況，實際操作告訴村民怎么養殖，沒有實效的技術指導，再加上村民大多屬于散養，導致農畜產品養不好，不但沒有給家里帶來實際收入，反而成為了一種負擔。

（五）政府對貧困戶的識別度不夠精準

在走訪的過程中得知，每一戶貧困戶都有相應的幫扶責任人進行精準幫扶，而在調研組成員走訪過程中得知有些村干部既是幫扶人又是貧困戶，這種現象屬于違規現象。沒有嚴格的監督體系對于村干部的所作所為進行監督，不能實事求是本著公平正義的原則去評定貧困戶，對于貧困戶的評定沒有一個明確的標準界線?！耙粚σ弧苯Y對幫扶貧困戶本著“缺什么、幫什么”的原則，推進基礎設施精準扶貧，推進產業發展精準扶貧，推進惠民服務精準幫扶。要有原則進行根據村民們的實際情況評定貧困戶，真正做到精準幫扶。

（六）扶貧工作落實不到位、實踐度低

一些領導在脫貧攻堅工作中出現形式主義、作風虛浮傾向，僅僅滿足于對上級下達的任務予以執行。在走訪過程中了解到干部很少走基層去了解村民們的基本情況，在和村干部座談時對于村民們家庭的情況都不了解，走訪都只是表面，逢年過節送點米面等，而對于貧困戶的家庭生活狀況、貧困原因、幫扶措施等掌握不清楚。對工作重視不夠，投入不足、落實不到位、工作表面化、成效一般化。

（七）農民脫貧觀念相對滯后

農民脫貧觀念相對滯后，存在一定的惰性心理。國家諸多惠農政策的執行，使部分貧困戶產生了嚴重的依賴思想，發放的農畜產品直接賣掉，不懂得利用發展。而且多數貧困人口文化素質低、思想保守，思維觀念還停留在自給自足的自然經濟時期，沒有發展動力，安于現狀。再加上農村文化程度普遍低，大家接受知識、教育的水平總體上都是不高，不懂得如何很好地表達自己的想法，維權意識淡薄。

四、提高海南省基層政府執行力的對策

（一）從治理有效角度出發

1.針對政策落實不夠精準，在貧困戶的評選問題上，應該制定一套系統的評比程序，制定各項標準，嚴把貧困戶評選關口，嚴防干部徇私行為。讓國家扶貧政策，扶貧資金，扶貧物資落實到真正的困難戶上，提高扶貧精準度和扶貧資源的利用率。

2.針對脫貧工作任務化，返貧制度不完善的問題，上級政府對扶貧工作要高度重視，切實把精準扶貧納入重要工作日程，摸清貧困村的基本情況，找準貧困原因，制定切實的返貧制度，確定幫扶措施，明確脫貧時限，做到心中有目標，工作有計劃，行動有措施，考核有內容。

3.針對干部政策宣傳不到位、農戶貧困身份不了解的問題，加強政策的宣傳，成立一些政策宣傳的組織，增強農戶們對政策的了解程度，在每個村中設置一個專門用于農戶們文化活動的場所，方便農戶們進行交流。

4.針對貧困戶的識別度不夠精準的問題，政府應建立嚴格的監督體系，對于貧困戶的評定要有一個明確的標準界線，提高貧困戶的識別精準度。

5.針對扶貧工作落實不到位、實踐度低的問題，政府應加強對貧困戶條件的了解，增加對村中實際情況的了解，經常去所管轄的村落里進行了解。增強村干部的職業素質，增加村干部的責任感。

（二）從產業興旺角度出發

發展農村經濟，留住村里的青年。找準致富帶頭人，建好班子，提升農民素質。貧困村能否脫貧，村支部、村委會和村民的素質是關鍵。必須把那些有開拓精神、有經濟頭腦、善于為百姓辦事、敢于負責擔當的帶頭人選拔進村委會班子，建設一支強大的扶貧工作隊。同時，要抓住要害、突出重點，加強對村民的專業技術培訓，達到扶志（志氣）、扶知（知識）、扶智（智慧）的有機統一，為農村實現整體脫貧奠定基礎。

（三）從鄉風文明角度出發

針對農民脫貧觀念相對滯后的問題，政府應開辦一些政治性的活動，增強村民的政治參與積極性，宣揚一些法律知識，增強村民的維權意識。在村中設置法律顧問，維護村民們的正當權利。

五、從新時代看新農村的未來發展

（一）從鄉村組織振興的角度出發

深入宣傳各級扶貧開發工作的決策部署以及各項扶持政策，學習貫徹習近平總書記關于扶貧開發工作的重要指示精神，全面落實已經制定出臺的各項扶持政策，調動貧困村干部群眾參與扶貧工作的積極性，增強貧困戶戰勝貧困的信心，激發脫貧對象自我脫貧的內在動力，加快脫貧致富進程。

（二）從鄉村人才振興的角度出發

根據我們在村子里的問卷調研顯示，有很多人都期望能有帶他們致富的人，并且在村子里頭，一些考上大學的人大都外出奮斗。在志針村二隊了解到他們那只有一個大學生符成海留在了村里，目前在管理水庫。若發展村中的經濟，必須有帶頭人的示范與榜樣的作用，那么村子的經濟才會發展得更好。

（三）從鄉村產業振興的角度出發

針對產量與產值不掛鉤的問題，政府應該制定相應的配套措施，促進企業收購村民們產品，發展經濟。在農產品的銷售問題上，政府應當為村民提供多方面的銷售渠道，讓農產品有銷路，有市場，并且可以降低農民合作社參與的人員準入門檻，緩解非貧困戶與貧困戶間的矛盾，帶動產業的發展。