“就近入學”政策的認識誤區及未來走向

劉國華

摘? ?要?“就近入學”是我國于1980年提出的保障學生受教育權利、促進教育公平發展的一項基本政策。但是，就近入學政策一經提出就飽受學者和社會群眾爭議。由于就近入學政策的相關法律法規、理論研究、制度建設等都還不完善，其在落實過程中面臨很多阻礙，且滋生了很多不良現象。對此，我們要從政策、價值觀、實施環境、制度建設等各方面進行全面建設，以期實現就近入學政策初衷，促進教育公平發展。

關鍵詞 就近入學? 生源固化? 生源流動? 教育公平

1980年，我國為了加強學校布局和辦學形式與群眾生產、生活的緊密聯系，提出了“就近入學”政策，之后在1986年正式將“就近入學”納入《義務教育法》中。從2014年起，我國教育部相繼三年以教育部辦公廳基礎教育一司一號文件名義出臺相關政策，對就近入學工作進行指導和規范。由此可以看出，就近入學問題是我國教育工作開展過程中的一個重要環節。但是，一些學者對就近入學政策還抱有質疑態度。因此，要全面分析就近入學的相關輿論，探尋輿論背后的學術關鍵詞。通過對相關輿論進行分析，來明確社會民眾對就近入學的信念、態度、意見和情緒，以此來加強社會對就近入學的理解，促進就近入學的完善與落實。

一、就近入學政策的初衷及其合理性

就近入學政策的提出，是為了加強學校與群眾生活的聯系，以此來緩解學生、群眾和教育的部分壓力。但是，由于就近入學的相關政策制度與落實不到位，導致就近入學政策面臨眾多爭議，其初衷及合理性也飽受質疑[1]。對此，重申就近入學的初衷及合理性，不僅可以加強社會群眾對就近入學政策的理解，還能對就近入學政策的完善與落實進行引導和規范。對就近入學政策的初衷進行梳理，我們可以總結出以下四點：第一，開展義務教育的必然要求，很多國家將就近入學作為公民義務教育中的一項權利，這體現了就近入學的強制性。但是，就近入學強制性的實現，要依托于政府提供充足、便利、免費的教育供給。第二，緩解學生的學業壓力，免試就近入學是對應試教育的抵制，通過免試來緩解升學壓力，其受益對象不僅是學生和家長，還包括學校。第三，促進教育均衡發展，與就近入學對應的是按分擇校，按分擇校會導致生源質量的不均衡，長此以往會導致學校差異擴大，最終不利于教育的均衡發展。第四，解決學區房的不良社會后果，人們對學區房的其中一種解讀是房地產市場的衍生品，其會造成教育資源分配的嚴重失衡，還有一些人出于某些利益目的會“偽造”一些名校，這些都導致了教育發展的異化，就近入學政策通過劃定就學范圍，能有效緩解這一問題。就近入學作為一項公共政策，其政策導向為公民的平等教育權提供保障，以此看出，其在價值上必然具有合理性[2]。

二、對就近入學政策認識異化的表現

就近入學政策的實施在一定程度上制約了教育選擇權，并相應產生了一些負面影響。第一，在世界上很多國家，教育選擇權都是公民的一項基本權利。但是，在我國就近入學政策實施過程中，大部分政府只片面追求就近入學的落實，而忽略了合理布局與平等接受義務教育。在這種環境下就滋生了“權力尋租”，導致了教育發展的異化。第二，從表象來看，就近入學制約了教育選擇權，但實際上，被限制的大多是政治、經濟、文化三種資本都不足的普通民眾，而持有三種資本的人卻可以“合法”擇校。由此可見，就近入學并沒有實現促進教育公平的初衷，反而加大了學校差距，人為制造了教育選擇權的不平等。由此，就近入學的合理性也受到嚴重影響。就近入學政策難以有效落實的一個重要問題是其危害日益凸顯，其中包括直接和間接兩種危害[3]。第一，直接危害。就近入學政策使生源固化，會進一步對階層的分化和固化進行復制與強化。生源流動才能有效促進社會融合，生源長期被固化，會造成教育資源的失衡，導致學校間的差距越來越大，不利于教育公平的實現。第二，間接危害。就近入學政策的制度化導致道路依存下的控制。首先，就近入學政策為一些加深教育失衡的政策提供了制度依據。比如在外來務工人員聚集的地區開辦學校，其表象是便利民工子女入學，其實質是進一步隔離了隨遷子女與本地兒童。其次，就近入學政策實施多年，其觀念已經被大多民眾接受，如此就干擾了民眾對生源流動的認知，不利于打破階層固化的大門。

三、對就近入學政策認識偏差的原因分析

就近入學政策的初衷是為了給義務教育階段的適齡兒童提供入學保障，是有著非常積極的價值和意義的。但是，就近入學在廣泛解決了上學難問題的同時也對升學范圍進行了限制。人們的擇校需求被抑制的同時滋生了很多不良現象，比如以房擇校、以錢擇校等。就近入學政策的實施以另外一種方式對生源進行固化，在馬太效應下教育資源向優質學校集中，反而加劇了學校差異，并沒有促進教育平衡。

1.就近入學的輿論沖突

我國民眾對就近入學的輿論沖突主要表現為兩種，即認知沖突與程序沖突。第一，認知沖突，當下民眾對就近入學的認知沖突主要是“就近=最近”。我國教育行政部門雖然對就近入學政策中的就近做出了相關說明，即指適齡兒童就讀現住址所屬地段的學校。但是，民眾卻對就近入學有自己的理解，即距離自己住址最近的學校。出現這種認知沖突的主要原因是就近入學政策不完善，缺乏詳細、明確的劃分標準。第二，程序沖突。就近入學政策出現程序沖突的主要原因是就近入學的劃分程序缺乏透明度。在現實中，就近入學的劃分過程并不公開，也沒有相應的聽證會，相關教育行政部門也不會對民眾質疑事項做出明確解釋。這就加重了民眾對就近入學的猜測和質疑。

2.就近入學政策執行“失真”

第一，政策的象征性執行。雖然我國早在上世紀八十年代就提出了就近入學政策，并多次在教育法律法規中對該政策進行強調，但是，在現實中，就近入學政策并沒有得到真正落實。究其原因主要是學校間教育質量差異較大，群眾擇校意愿比較強烈。第二，政策的附加性執行。地方政府有權根據區域實際情況制定就近入學政策的具體措施，這也為某些政策執行主體添加不當舉措提供了機會。第三，政策的選擇性執行。由于就近入學政策的執行缺乏完善的監督、管理、制裁機制，使政策執行主體在政策落實過程中會選擇性執行符合自身利益的部分，不利于自身利益的部分則會消極對待甚至摒棄。

3.就近入學政策價值追求的內在邏輯缺失

對就近入學政策的變遷過程進行觀察，我們可以發現其價值追求存在著一定的內在邏輯，即學校均衡布局——就近入學——平等接受義務教育。由此我們可以看出，就近入學是為實現教育平等所采取的手段。但是，對比1986年和2006年的《義務教育法》，我們可以發現，其中關于學校合理布局的說明已經消失，只突出就近入學。由此不難看出，就近入學政策的定位已經由手段轉變為目標，但是，這一轉變在內在邏輯上是不成立的[4]。同時，對邏輯鏈條進行反思可以發現，就近入學作為中間過程，并不能有效實現兩個因果關系。首先，學校的相對穩定性與人口流動加劇之間存在矛盾，這使學校合理布局并不能確保就近入學的實現。其次，就近入學造成的生源固化，可能會加劇義務教育的不平等。

4.政策缺乏有效的監督機制

第一，就近入學政策執行主體缺乏監督。我國就近入學相關法律法規只明確了政府進行學校合理布局的義務，但并沒有對不執行該政策的后果進行明確，如此就導致就近入學政策的執行缺乏問責。第二，就近入學政策中缺乏明確的權責劃分。就近入學政策的落實涉及到多個部門。在政策的實際落實過程中，各部門之間缺乏有效協作，職責混亂，這就導致相關問責很難執行，給政策監督造成很大阻礙。第三，就近入學政策的監督缺乏執行力。比如在檢查前督導主體會事先通知各級政府和學校，如此教育督導就變成了“走過場”。政策監督不力，會進一步助長“擇校熱”。

四、就近入學政策的未來走向思考

就近入學政策在落實過程中，不僅對群眾的合法權益造成損害，還阻礙了教育公平的實現。對此，我們將從完善政策制度、加強政策執行與監督、重建價值理性等方面進行全面改進。

1.完善規范政策文本

第一，明確對就近入學政策的內涵，統一群眾對該政策的認識。首先，要對就近入學的權利或性質進行明確，以此來避免相關部門對該政策的選擇性執行與對擇校行為的漠視。第二，針對就進學校政策的不執行設立懲戒條款。我國于1986年將就近入學政策納入《義務教育法》，但是由于缺乏相應的懲戒措施，很多地方政府、學校和家長并不重視這項政策，這就導致就近入學政策的“有名無實”。所以，完善就近入學政策的懲戒條款，通過明確法律責任來加強該政策的嚴肅性，以此提升就近入學政策的執行力。第三，對就近入學政策落實過程中涉及到的職責進行明確。就近入學政策中涉及眾多主體，不僅包括各級地方政府和學校，還包括學生家長。所以，就近入學政策的職責明確應該是全面的。

2.逐步建立具有價值理性的“生源流動”政策

要重新構建就近入學政策的價值理性，首要任務是將其價值取向重新導向教育平等。同時通過適當的生源流動來緩解生源固化問題。生源流動政策在實施過程中要遵循三個原則：第一，“先均衡，后就近”原則。即在教育教學資源均衡的前提下開展就近入學，當兩者發生沖突時，要將生源均衡放在首位[5]。第二，平等與自愿相平衡的原則。在群眾擇校完全平等、自愿的情況下，很可能會導致生源單一、教育資源失衡，這不符合“生源均衡多樣”的發展目標。所以，我們要尋找“平等、自愿”的平衡點，既維護群眾合法權利，又促進生源流動。第三，市場機制下的理性選擇原則。生源也是教育資源的一個重要組成部分，由此，在生源流動政策實施過程中，適度引入市場機制是有其合理性的。在市場機制下，家長通過對學校名望、交通條件、師資、設備等資源進行綜合考量，最終做出生源流動抉擇。通過觀察這個抉擇過程，政策研究者可以發現其內在規律，并以此為依據來完善生源流動政策。

3.樹立正確的均衡觀，認識到擇校的合理性與長期性

要想有效落實就近入學政策，人們必須擺脫對它的思維困境，厘清教育均衡發展觀。首先，我們要明確教育均衡是一個長期的過程，它是一個理性狀態下的相對均衡，并不能做到絕對均衡。這是我們實施就近入學政策、促進教育均衡發展的哲學前提。同時，教育均衡只是緩解擇校問題，并不能從根本上杜絕這種現象。其次，教育均衡并不等同于教育平等。就其本質來看，是否均衡是事實判斷，而是否公平則屬于價值判斷，兩者性質不同，不能等同而語。此外，教育均衡對教育公平的促進作用是需要我們辯證看待的。通過樹立正確的均衡觀，使各相關主體更加客觀、理性地對待就近入學政策，可以促進就近入學政策的合理實施。

4.改善政策實施環境，促進義務教育均衡發展

第一，統一學校建設標準，實施中小學標準化政策。我國政府有責任對中小學的基礎辦學條件進行標準建設，這是實現教育均衡發展的物質保障。第二，強化薄弱學校，緩解學校差異。由于我國在很長一段時間內注重“重點校”建設，致使校際差距較大，不利于教育均衡發展。對此，我們在對學校進行標準化建設的同時，也要加強對薄弱學校的建設。其中，既要借助外力，比如引進優質教育資源或政府強制改造，來強化薄弱學校，也要加強薄弱學校的教學科研，通過自我發展、內涵發展來提升自身質量，縮小與優質學校的差距。第三，完善學校的合理布局，對擇校行為進行理性引導，平衡各方利益。加強學校合理劃片，拓展學校劃片方式的多樣性，是促進教育均衡的一個有效途徑。

5.健全監督機制，加強責任追究

首先，要完善和明確政策執行的相關法規制度。其中，不僅要對各主體的責任進行明確，還要對其不執行的制裁后果進行明確。此外，還要對問責的類型、輕重、對象進行明確，并加大制裁力度，以此來提升該政策的權威性，加強相關主體的行為約束力和政策執行力。其次，要構建完善、科學合理的監督機構。第一，加強監督人員的專業培訓，使其對就近入學政策的重要性和必要性形成正確的認識，以此來提升其責任意識和政策執行的積極性。第二，對就近入學政策的監督應該是全方位的，內外結合，即不僅有監督機構的監督，還要接受社會群眾的監督。這就要求加強政策執行和監督機制的透明度，并開放群眾參與渠道，以此來構建立體、全面的監督機制，促進就近入學政策的健康、持續發展。

參考文獻

[1] 劉秀峰.初衷與現實：就近入學政策的困境與走向[J].四川師范大學學報：社會科學版，2017（02）.

[2] 李東宏，榮利穎.“就近入學”政策中的補償平等研究[J].教學與管理，2016（30）.

[3] 李濤.中國教育公平亟待深度范式轉型——“就近入學”政策背后的社會學觀察[J].教育發展研究，2015（06）.

[4] 陳元龍，郭孝文.義務教育就近入學的治理結構和模式選擇[J].教學與管理，2018（07）.

[5] 李素敏，牛蒙剛.義務教育免試就近入學實施狀況調查研究——以天津市為例[J].當代教育科學，2017（08）.